CC BY
110
УДК 327 Шишкина О. В.
Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России 119454, г. Москва, пр-т Вернадского, д. 76, Российская Федерация
ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА РОССИИ
НА ПОСТСОВЕТСКОМ НАПРАВЛЕНИИ:
ОТВЕТЫ НА ВОСТОЧНУЮ ПОЛИТИКУ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
АННОТАЦИЯ
Цель. Провести анализ Концепций внешней политики России 1993, 2000, 2008, 2013, 2016 и 2023 гг. и определить, какие изменения вносились в разделы, посвящённые политике в отношении постсоветских государств, в связи с активизацией восточной политики ЕС.
Процедура и методы. Использовались источниковедческий, историко-хроноло-гический и сравнительный анализ. Осуществлялись сравнение текстов Концепций внешней политики России разных лет в части формулировок, связанных с развитием восточной политики ЕС, а также исследование документов ЕС.
Результаты. Корректировка задач российской внешней политики в отношении постсоветских государств была спровоцирована восточной политикой ЕС. Но, несмотря на очевидный рост напряжённости между ключевыми участниками международных отношений, в своих Концепциях внешней политики 2008, 2013 и 2016 гг. Россия предлагала рассматривать Евроатлантическое пространство в целом как зону сотрудничества с Западом. Лишь в 2023 г. в российских стратегических документах политика Запада была определена как недружественная. Теоретическая и/или практическая значимость. Результаты исследования могут быть использованы при анализе международных отношений на постсоветском пространстве и в Европе в целом.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
внешняя политика России, Восточное партнёрство, восточная политика ЕС, концепция внешней политики, постсоветские государства
СТРУКТУРА
Введение
«Ближнее зарубежье» во внешней политике России: интересы и препятствия для их реализации
Постсоветские государства и фактор ЕС в КВП 1993 и 2000 гг. Активизация политики ЕС на постсоветском пространстве Постсоветское пространство и фактор ЕС в КВП 2008, 2013, 2016, 2023 гг. Заключение
O. Shishkina
Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation pr-t Vernadskogo, Moscow 119454, Russian Federation
RUSSIAN FOREIGN POLICY IN THE POST-SOVIET DIRECTION: RESPONSES TO THE EASTERN POLICY OF THE EUROPEAN UNION
ABSTRACT
Aim. To analyze Russian Foreign Policy Concepts of 1993, 2000, 2008, 2013, 2016, and 2023 and to find out what changes were made to the chapters dealing with Russia's foreign policy towards the post-Soviet states after the EU had started its active policy in the region.
Methodology. The study relies on the source analysis, historical-chronological and comparative analysis. Comparison was made of Russia's Foreign Policy Concepts from different years in terms of their formulations regarding the development of the EU's Eastern policy; the study of EU documents was carried out.
Results. The adjustment of the Russian foreign policy tasks towards the post-Soviet states was caused by the EU's Eastern policy. But, despite the obvious increase in tension between the key participants in international relations, in Russian Foreign Policy Concepts of 2008, 2013 and 2016 proposed to generally consider the Euro-Atlantic space as a zone of cooperation with the West. Only in 2023 the policy of the West was defined as unfriendly in Russian strategic documents.
Research implications. The results of the study can be used in the analysis of international relations among the post-Soviet states and in Europe in general.
KEYWORDS
I
Russia's foreign policy, Eastern Partnership, EU's eastern policy, foreign policy concept, Post-Soviet states
ВВЕДЕНИЕ
Весной 2023 г. в России была утверждена новая Концепция внешней политики (далее - КВП). Документ, принятый в условиях проведения Россией Специальной военной операции на территории Украины, отличается от КВП 2000, 2008, 2013 и 2016 гг. непривычной прямотой формулировок, введением классификации государств на основании их политики по отношению к России (конструктивной, нейтральной и недружественной) и новым порядком приоритетности регионов для внешней политики России.
Постсоветские государства упрочили своё лидирующее место среди российских региональных приоритетов. Более того, спустя 30 лет они вновь были названы в КВП странами «ближнего зарубежья», что подчеркнуло их значимость для Москвы и её готовность уделять им повышенное внимание. Одновременно в тексте открыто сформулированы действия западных государств и структур на постсоветском пространстве, которые Россия считает
„ К НАЧАЛА
недопустимыми: «инспирирование цветных революций и иные попытки
вмешательства во внутренние дела союзников и партнёров России», «провоцирование дезинтеграционных процессов в ближнем зарубежье и создание препятствий для реализации суверенного права союзников и партнёров России на углубление всеобъемлющего сотрудничества с ней»1. Столь жёсткие формулировки прозвучали в КВП России впервые, хотя названные проблемы в отношениях с Западом из-за его политики на постсоветском пространстве существовали не один десяток лет. Несмотря на то, что свои программы, предусматривавшие укрепление взаимодействия с постсоциалистическими и постсоветскими государствами, были у США и НАТО с середины 1990-х гг., именно с внешнеполитической деятельностью ЕС в отношении шести постсоветских стран в Восточной Европе и в Закавказье связывают напряжённость и кризисы последних лет.
В этих условиях представляется важным провести анализ шести КВП России для того, чтобы определить, какие изменения вносились в разделы, посвящённые политике в отношении постсоветских государств, в связи с активизацией восточной политики ЕС. В этом и заключается цель настоящего исследования.
Методологической основой работы выступают источниковедческий, историко-хронологический и сравнительный анализ, позволяющие исследовать и сопоставить тексты КВП разных лет.
С точки зрения автора, проведённый анализ даст возможность сделать предположения о том, какие из направлений деятельности ЕС на постсоветском пространстве наименее приемлемы для России.
«БЛИЖНЕЕ ЗАРУБЕЖЬЕ» ВО ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКЕ РОССИИ: ИНТЕРЕСЫ И ПРЕПЯТСТВИЯ ДЛЯ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ
Все шесть КВП России (1993, 2000, 2008, 2013, 2016 и 2023 гг.) определяли постсоветские государства как главное приоритетное направление её внешней политики. При этом с самого начала Москва исходила из того, что «общее культурное наследие» - тесные экономические, культурные, родственные и иные связи, сложившиеся как в рамках существования в составе одного государства на протяжении предшествовавших 70 лет, так и в более ранние периоды истории, - будет содействовать тому, что у бывших республик СССР будут складываться особые отношения друг с другом.
1 Указ Президента Российской Федерации от 31.03.2023 № 229 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. ШЬ ИИр://риЬПса1:юп.ргауо.доу.ги/0оситеп1:/Меш/0001202303310007?у$сИ=!пт 530дсЬг229811305 (дата обращения: 10.07.2023).
Свои интересы на постсоветском пространстве Россия определила уже в первой КВП в 1993 г.2 и конкретизировала максимально чётко в Стратегическом курсе России с государствами-участниками Содружества независимых государств (СНГ) в 1995 г.3. Оба документа содержали тезис, что безопасность, стабильность и экономическое восстановление этих государств влияет на «темпы и возможности преодоления экономического и социального кризиса в самом Российском государстве»4. В «Стратегическом курсе...» было зафиксировано, что на территории СНГ «сосредоточены жизненные интересы в области экономики, обороны, безопасности, защиты прав россиян, обеспечение которых составляет основу национальной безопасности страны», а «эффективное сотрудничество с государствами СНГ является фактором, противостоящим центробежным тенденциям в самой России». В этой связи задачи политики России на постсоветском пространстве требовали «обеспечения надежной стабильности во всех её измерениях: политическом, военном, экономическом, гуманитарном и правовом», а также «содействия становлению государств СНГ в качестве политически и экономически устойчивых государств, проводящих дружественную политику в отношении России»5.
В дальнейшем во всех КВП России постсоветские государства не только находились на первом месте в региональных разделах, но и упоминались многократно в «общих положениях», а также в разделах, посвящённых «верховенству права», «международному экономическому и экологическому сотрудничеству», «укреплению международной безопасности» и «международному гуманитарному сотрудничеству». Среди последних наиболее подробно интересы России в отношениях с постсоветскими государствами раскрывались в «общих положениях» и «международном гуманитарном сотрудничестве и правах человека». Здесь центральными задачами выступали создание «пояса добрососедства» по периметру российских границ, содействие «устранению и предотвращению возникновения очагов напряжён-
Основные положения концепции внешней политики Российской Федерации (утв. Распоряжением Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от 23.04.1993 № 284-рп) // Концепции внешней политики РФ, 1993-2023 гг. [Электронный ресурс]. URL: https://elibrary.ru/download/ elibrary_50481108_25700509.pdf (дата обращения: 10.07.2023).
Утв. Указом Президента Российской Федерации от 14.09.1995 №940 // Концепции внешней политики РФ, 1993-2023 гг. [Электронный ресурс]. URL: https://elibrary.ru/download/ elibrary_50481108_25700509.pdf (дата обращения: 10.07.2023).
Основные положения концепции внешней политики Российской Федерации (утв. Распоряжением Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от 23.04.1993 № 284-рп) // Концепции внешней политики РФ, 1993-2023 гг. [Электронный ресурс]. URL: https://elibrary.ru/download/ elibrary_50481108_25700509.pdf (дата обращения: 10.07.2023).
Указ Президента Российской Федерации от 14.09.1995 № 940 «Об утверждении Стратегического курса Российской Федерации с государствами - участниками Содружества Независимых Государств» // Президент России: [сайт]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/8307 (дата обращения: 10.07.2023).
2
3
4
5
ности и конфликтов в прилегающих к Российской Федерации регионах», защита граждан России и соотечественников за рубежом, их консолидация и сохранение этнокультурной самобытности, связей с исторической Родиной, содействие распространению русского языка как неотъемлемой части мировой культуры.
По мере развития международных отношений российские КВП были дополнены новыми пунктами, которые свидетельствовали о том, что Москва анализирует возникающие тенденции и по мере возможности будет на них реагировать.
Таким образом, во всех КВП наиболее чётко среди российских интересов в странах бывшего СССР были обозначены вопросы обеспечения безопасности российских границ, соблюдения прав граждан РФ и соотечественников, а также вопросы распространения русского языка. Политика была направлена на выстраивание по возможности дружественных отношений со всеми странами СНГ. При этом также было понимание объективных препятствий для реализации российской политики: «характерного для периода становления независимости утрированного дистанцирования от России, подогреваемого националистическими настроениями, территориальными спорами, включая претензии к России, а также своего рода аллергии ко всему, что может напоминать прежнюю зависимость от союзных структур»6.
Осознавая существующие ограничения для своей политики на постсоветском пространстве, Москва тем не менее ожидала, что естественным образом станет приоритетным внешнеполитическим партнёром для сопредельных государств, ещё недавно составлявших с ней единое целое. Между тем образование в Европе в начале 1990-х гг. Европейского союза, со временем превратившегося в ещё один центр притяжения для постсоветских государств, внесло свои коррективы в развитие международных отношений в этой части мира. Политика ЕС в отношении постсоветских государств - ближнего зарубежья России - стала дополнительным источником противоречий между Москвой и Брюсселем.
ПОСТСОВЕТСКИЕ ГОСУДАРСТВА И ФАКТОР ЕС В КВП 1993 и 2000 гг.
Все 1990-е гг. в России шёл процесс переосмысления своего места и роли в мире. Осознание ко второй половине 1990-х гг. недостатков возникшей после распада СССР однополярной системы международных отношений [4, с. 9-12, 15-17] (известны определения системы этого периода как «однополярного момента» (англ.: «unipolar moment») [10], Pax Americana [11],
6 Основные положения концепции внешней политики Российской Федерации (утв. Распоряжением Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от 23.04.1993 № 284-рп) // Концепции ^ внешней политики РФ, 1993-2023 гг. [Электронный ресурс]. URL: https://elibrary.ru/download/ elibrary_50481108_25700509.pdf (дата обращения: 10.07.2023). C1
«плюралистической однополярности» [1]) потребовало от России активизации внешней политики, в том числе и на постсоветском направлении. Понимание того, что лидер системы международных отношений должен быть способен организовать внешнюю среду, особенно соседние государства, наиболее благоприятным для себя образом [12, р. 9; 9, р. 385; 6, р. 8], подталкивало Россию к реализации своих жизненных интересов в странах ближнего зарубежья. Между тем было очевидно, что внутренние трудности (например, конфликты на Северном Кавказе, экономический кризис, экономический дефолт 1998 г. и др.) серьёзно ограничивали внешнеполитические ресурсы и, соответственно, возможности реализации внешней политики в отношении соседних стран. Формулировка «ближнее зарубежье», применявшаяся в КВП 1993 г., исчезла из текста КВП 2000 г., что по-своему символизировало ослабление возможностей России.
Что касается ЕС, он в 1990-е гг. был малоактивен на постсоветском пространстве, ограничив свою деятельность заключением со всеми странами стандартизированных Соглашений о партнёрстве и сотрудничестве, а также оказанием технической помощи по программе ТАСИС7. Ситуация начала меняться в 2000-е гг., когда Брюссель решил свои основные проблемы по формированию новой союзной структуры управления и в 2002 г. принял решение о расширении на восток. С этого времени он так же, как и Россия, начал позиционировать постсоветское региональное направление в качестве приоритетного для своей внешней политики.
В этом контексте вполне логично, что ни в тексте 1993 г. (в этом году только вступил в силу Маастрихтский договор, учредивший ЕС), ни в тексте 2000 г. упоминаний присутствия Европейского союза в постсоветских государствах нет. В КВП 1993 г. в общих чертах говорилось о стремлении «третьих стран» укрепить свои позиции в постсоветских республиках, что «отражает объективные процессы в мире» и не имеет «однозначно негативной направленности»8. В качестве угроз воспринимались возможное «переориентирование» государств, расположенных в «азиатской части бывшего СССР», на страны, «близкие им в этносоциальном, религиозном или экономическом отношении», и «реализация планов формирования широких общностей под национальным или религиозным знаменем с привлечением бывших союзных республик». Эти процессы могли привести к «массовому исходу проживающих там россиян на территорию России»9, что противоре-
Англ.: Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States and Georgia, TACIS. Основные положения концепции внешней политики Российской Федерации (утв. Распоряжением Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от 23.04.1993 № 284-рп). Раздел «Российская Федерация в меняющемся мире» // Концепции внешней политики РФ, 1993-2023 гг. [Электронный ресурс]. URL: https://elibrary.ru/download/elibrary_50481108_25700509.pdf (дата обращения: 10.07.2023).
Основные положения концепции внешней политики Российской Федерации (утв. Распоряже- кндчйлу нием Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от 23.04.1993 № 284-рп). Раздел «Рос- ст«ть"
7
8
9
чило российским интересам. Напротив, перспективным виделось использование экономического потенциала третьих стран (вероятно, западных) для содействия экономическому развитию бывших союзных республик, т. к. это должно было иметь положительный эффект для тесно связанной с ними экономики России. Некоторую обеспокоенность расширением «внешнего» присутствия можно найти лишь в принятом в 1995 г. «Стратегическом курсе России с государствами-участниками СНГ», где было предложено заниматься не только укреплением России как «ведущей силы формирования новой
системы межгосударственных, политических и экономических отношений
10
на территории постсоюзного пространства»10, но и продвижением во взаимодействии с третьими странами и международными организациями «с их стороны понимания того, что этот регион прежде всего является зоной интересов России»11.
В целом в 1990-е гг. предлагалось взвешивать плюсы и минусы воздействия третьих стран на постсоветские республики, и в случае, если «минусы» окажутся «ощутимы», рассматривать Запад в качестве возможного партнёра, «особенно, если под угрозой окажется региональная и глобальная стабильность»12. В последующие годы Россия существенно изменила свои оценки, осознав, что расширение присутствия Запада создаёт для её политики на постсоветском пространстве «ощутимые минусы».
До 2008 г. в России действовала КВП, утверждённая в 2000 г.13. Реагируя на международные события конца 1990-х гг. (например, расширение НАТО на восток, бомбардировки Югославии в отсутствие санкции на это Совета Безопасности ООН и при игнорировании интересов России), её авторы отмечали, что «некоторые расчёты, связанные с формированием новых равноправных, взаимовыгодных, партнёрских отношений России с окружающим миром» не состоялись. В числе вызовов и угроз были названы «тенденция к созданию однополярной структуры мира при экономическом и силовом до-
сийская Федерация в меняющемся мире» // Концепции внешней политики РФ, 1993-2023 гг. [Электронный ресурс]. URL: https://elibrary.ru/download/elibrary_50481108_25700509.pdf (дата обращения: 10.07.2023).
10 Указ Президента Российской Федерации от 14.09.1995 № 940 «Об утверждении Стратегического курса Российской Федерации с государствами - участниками Содружества Независимых Государств» // Президент России: [сайт]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/8307 (дата обращения: 10.07.2023). Раздел I, п. 4.
11 Там же, раздел III, п. 14.
12 Основные положения концепции внешней политики Российской Федерации (утв. Распоряжением Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от 23.04.1993 № 284-рп). Раздел I Страны Содружества, п. 8 // Концепции внешней политики РФ, 1993-2023 гг. [Электронный ресурс]. URL: https://elibrary.ru/download/elibrary_50481108_25700509.pdf (дата обращения: 10.07.2023).
13 Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации 28.06.2000) // Президент России: [сайт]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/news/785 (дата обращения: 07.07.2023).
минировании США», «стратегия односторонних действий», как и «ставка на западные институты и форумы ограниченного состава» при решении «принципиальных вопросов международной безопасности». В то же время, отталкиваясь от тенденций глобализации и взаимозависимости, Россия рассчитывала на создание многополярной системы международных отношений на основе «взаимного учёта интересов» и «механизмов коллективного решения ключевых проблем». Сохранялась цель «широкого включения в мирохозяйственные связи». Постсоветское пространство оставалось в числе главных региональных приоритетов, сохранялась задача развития дву- и многостороннего взаимодействия, но допускалась «разноскоростная и разноуровневая интеграция в СНГ». В целом отмечались ограниченные возможности ресурсного обеспечения внешней политики.
АКТИВИЗАЦИЯ ПОЛИТИКИ ЕС НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ В преддверии расширения на восток ЕС активизировал свою политику в отношении своих т. н. новых соседей (становились соседями ЕС после расширения). Превращение в один из полюсов многополярного мира требовало и от него более активной политики в отношении приграничных государств. В 2003 г. увидело свет коммюнике Европейской комиссии «Широкая Европа - соседство: новые рамки отношений с нашими восточными и южными соседями»14, на следующий год был одобрен стратегический документ, запустивший Европейскую политику соседства (ЕПС)15. Россия от участия отказалась, фактически не признав за ЕС одностороннего права на определение повестки дня двусторонних отношений.
Любопытно, что реализация собственного проекта в отношении соседей рассматривалась Брюсселем как своего рода проверка своих сил на международной арене, а некоторыми исследователями - даже как тест для его собственного будущего [3, с. 9]. Среди «новых соседей», к которым была обращена политика соседства, оказались страны Средиземноморья и постсоветские государства в Восточной Европе и в Закавказья, а также страны южного Средиземноморья. Во внешней политике «постсоветской группы» начался период балансирования между ЕС и Россией, имевшего целью получение максимальных преимуществ от взаимодействия с обоими крупнейшими соседями, в том числе, путём игры на их внешнеполитической конкуренции [5].
14 COM (2003) 104 final, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament "Wider Europe - Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours", 11.03.2003 [Электронный ресурс]. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A52003DC0104 (дата обращения: 07.07.2023).
15 COM (2004) 373 final, Communication from the Commission "European Neighbourhood Policy. |= Strategy Paper", 12.05.2004 [Электронный ресурс]. URL: https://www.eumonitor.eu/9353000/1/ KH j9vvik7m1c3gyxp/vikqh1nblqzi (дата обращения: 07.07.2023).
Последующее внутриполитическое развитие этих постсоветских государств показало, что они недооценили уязвимости своего положения. Внешнеполитические «качели» оказали деструктивное влияние на их внутреннюю политику. В 2000-е и 2010-е гг. из шести стран две (Грузия, Украина) прошли через т. н. цветные революции, остальные четыре (Молдавия, Армения и даже Белоруссия и Азербайджан) - через периоды внутриполитической пред- и поствыборной нестабильности, которые явно указывали на существенно возросшее влияние в странах оппозиционных прозападных общественных организаций и политических сил.
Недолгий период попыток Брюсселя и Москвы обозначать восточноевропейские и закавказские государства постсоветского пространства в качестве стран «общего соседства» [8, р. 2] завершился запуском ЕС в 2009 г. новой внешнеполитической инициативы - программы «Восточное партнёрство» (ВП)16. На этот раз Россию в проект не приглашали, а время, выбранное для начала программы, - после российского военного ответа на попытку М. Саакашвили силовым путём восстановить контроль над Южной Осетией -намекало на то, что это - реакция ЕС на «пятидневную войну». Разработанная Швецией и Польшей программа предусматривала дальнейшее вовлечение шести государств в орбиту влияния ЕС, и, хотя ни Брюссель, ни Москва официально не характеризовали её как антироссийскую [7, р. 5]17, подписание новых юридически обязывающих соглашений с ЕС означало возникновение ограничений для их сближения с Россией.
Таким образом, в 2010-е гг. на фоне охлаждения отношений России и ЕС «общие соседи» превратились для ЕС в «партнёров» - участников программы «Восточное партнёрство». Брюссель перешёл к созданию «пояса дружественных государств по периметру границ ЕС» путём широкого участия в реформировании их систем государственного управления, экономик, энергетического сектора и увеличения взаимодействия между гражданами («контактов между людьми»). Отсутствие психологических и исторических ограничений, аналогичных российским, такой политике способствовало. Двусторонний механизм взаимодействия, запущенный в рамках Европейской политики соседства, был дополнен многосторонним - с участием ЕС и всех участников «Восточного партнёрства», а финансирование программы -средствами Европейского инвестиционного банка18.
16 Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit. Prague, 7 May 2009 [Электронный ресурс]. URL: https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/107589. pdf (дата обращения: 10.07.2023).
17 Полная стенограмма интервью Дмитрия Медведева белорусским журналистам [Электронный ресурс]. URL: https://news.21.by/politics/2009/11/24/408929.html (дата обращения: 10.07.2023).
18 Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit. Prague, 7 May 2009 [Электронный |= ресурс]. URL: https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/107589. KH pdf (дата обращения: 10.07.2023).
Действия, предпринимавшиеся Брюсселем, были призваны направить развитие постсоветских государств по заданной им модели. Не всё шло в соответствии с изначальным планом: давали о себе знать последствия мирового финансово-экономического кризиса и долгового кризиса ЕС. Тем не менее, действуя в логике политики расширения и используя опыт Соглашений о партнёрстве и сотрудничестве 1990-х гг., ЕС оказывал финансовую, торгово-экономическую, консультационную и иную поддержку в соответствии с принципом правовой обусловленности помощи (сопСИюпаШу), т. е. только в случае соблюдения ценностей, принципов и условий ЕС.
Тщательно подчёркиваемая ЕС «ценностная основа» политики соседства и «Восточного партнёрства» - т. е. уважение странами-партнёрами продвигаемых ЕС европейских ценностей (верховенства права, демократических правил и норм, прав человека, включая права меньшинств, и основных свобод) - создавала внутриполитические условия, гарантирующие политическое развитие стран-участниц ВП в соответствии с интересами ЕС. И хотя ЕС заявлял, что программа должна противодействовать «риску возникно-
" 19
вения новых разделительных линий»19, на практике «интеграция рынков и обществ»20 стран-соседей и ЕС приводила к тому, что эти линии возводились на границе этих стран с Россией.
К 2013 г. четыре из шести стран (Украина, Грузия, Молдавия, Армения) шли по пути гармонизации своего торгово-экономического и иного законодательства с евросоюзовским и готовились к торжественному подписанию на саммите ВП в Вильнюсе юридически обязывающих Соглашений об ассоциации (СА) и о создании глубоких и всеобъемлющих зон свободной торговли, получении доступа к внутреннему рынку ЕС. Ожидалось также скорое введение безвизового режима для краткосрочных нерабочих поездок граждан из стран-партнёров. Однако подписание СА с Украиной и Арменией сорвалось, поскольку на Украине начался затяжной внутриполитический кризис, а Армения запросила для себя особый формат нового соглашения, который позволил бы ей войти в состав Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Председатель Еврокомиссии М. Баррозо обвинил Россию в «недопустимом ограничении суверенитета» этих стран, а председатель Европейского совета Х. ван Ромпей заявил о «необходимости преодоления давления из-за рубежа»21. Противостояние России и ЕС за постсоветское пространство вышло на поверхность.
19 Communication from the commission to the European parliament and the council. Eastern Partnership [Электронный ресурс]. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/7u ri=CELEX:52008DC0823&from=EN (дата обращения: 10.07.2023).
20 Там же, с. 15.
21 Ukraine protests after Yanukovych EU deal rejection // BBC.com: [сайт]. [30.11.2013]. URL: https:// www.bbc.com/news/world-europe-25162563 (дата обращения: 10.07.2023); European Parliament resolution of 2 February 2023 on the preparation of the EU-Ukraine Summit [Электронный ресурс]. URL: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0029_EN.html (дата об- кндчйлу ращения: 10.07.2023).
Последовавшие события - начало кризиса на востоке Украины, возвращение Крыма в состав России - привели к тому, что долго накапливавшийся конфликтный потенциал в двусторонних отношениях между Россией и ЕС, ранее характерный преимущественно для политики отдельных восточноевропейских стран в отношении Москвы, перешёл в качество. ЕС ввёл санкции в отношении России, а в отношении постсоветских государств - принял решение о дальнейшем углублении взаимодействия. В 2015 г. ЕС обновил Европейскую политику соседства, в 201722 и 202023 гг. - «Восточное партнёрство». Исходя из положений базовой для ЕС «Глобальной стратегии по внешней политике и политике безопасности»24 и сформулированных чуть ранее «пяти принципов отношений с Россией»25, ЕС сконцентрировался на повышении «устойчивости» (англ. «resilience») постсоветских государств, понимаемой в том числе и как необходимость противостоять российскому давлению. Стало ещё более заметно, что отношения с постсоветскими государствами рассматриваются ЕС не только как ценные сами по себе, но и в контексте возможности нанести ущерб потенциалу России на международной арене.
На саммите в Брюсселе в 2017 г. появились «20 целевых показателей к 2020 г.» (20 deliverables for 2020)26, а в 2020 г. - совместное коммюнике «Укрепляя устойчивость: Восточное партнёрство в интересах всех», дополненное рабочим документом «Восстановление, устойчивость и реформы: приоритеты Восточного партнёрства после 2020 г.»27. В центре внимания ЕС оставались четыре сферы: экономика, управление, «взаимосвязанность» (в основном речь шла об инфраструктуре) и общество, - а также несколько показателей из т. н. пересекающихся областей: поддержка неправительственных организаций, улучшение ситуации с равноправием полов и отсутствием дискриминации, а также укрепление стратегических коммуникаций, поддер-
22 Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit. Brussels, 24 November 2017 [Электронный ресурс]. URL: https://www.consilium.europa.eu/media/31758/final-statement-st14821en17.pdf (дата обращения: 07.07.2023).
23 Joint Communication "Reinforcing Resilience - an Eastern Partnership that delivers for all". Brussels, 18.03.2020 [Электронный ресурс]. URL: https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/1_en_act_ part1_v6.pdf (дата обращения: 07.07.2023).
24 Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union's Foreign And Security Policy [Электронный ресурс]. URL: https://www.eeas.europa.eu/sites/ default/files/eugs_review_web_0.pdf (дата обращения: 07.07.2023).
25 Outcome of the Council Meeting, 3457th Council meeting. Foreign Affairs. Brussels, 14 March 2016 [Электронный ресурс]. URL: https://www.consilium.europa.eu/media/22914/st07042en16.pdf (дата обращения: 07.07.2023).
26 Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit. Brussels, 24 November 2017 [Электронный ресурс]. URL: https://www.consilium.europa.eu/media/31758/final-statement-st14821en17.pdf (дата обращения: 07.07.2023).
27 Joint Staff Working Document "Recovery, resilience and reform: post 2020 Eastern Partnership |= priorities" [Электронный ресурс]. https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/swd_2021_186_ кн f1_joint_staff_working_paper_en_v2_p1_1356457_0.pdf (дата обращения: 07.07.2023).
живающих плюрализм и независимость СМИ28. Обращал на себя внимание сохраняющийся повышенный интерес ЕС к формированию в странах-партнёрах гражданского общества и общественного мнения, поддерживающего сближение с ЕС.
Приоритеты в дальнейшем были согласованы со Стратегической повесткой Комиссии ЕС на 2019-2024 гг.29, служили «стратегическому интересу ЕС во внешней политике по продвижению лидерства в сфере прав человека, демократии»30 и предлагали сконцентрироваться на восстановлении экономик после кризиса, вызванного пандемией коронавируса, на цифровизации, на «зелёном курсе» в сфере энергетики и на достижении климатической нейтральности31. Свой вклад в реализацию поставленных задач должны были вносить молодые лидеры, прошедшие обучение в запущенной в 2018 г. Европейской школе стран-членов Восточного партнёрства для подготовки новых лидеров32. Фактически шло объединение политической повестки стран-партнёров и ЕС при противодействии влиянию России, которое воспринималось ЕС как деструктивное. Начатый ещё во время кризиса вокруг Южной Осетии в 2008 г. либеральный курс на противопоставление своей «пост-модернистской» [13, р. 10] политики и несиловых методов [14, р. 3] силовым действиям России был продолжен.
ПОСТСОВЕТСКОЕ ПРОСТРАНСТВО И ФАКТОР ЕС В КВП 2008, 2013, 2016, 2023 гг.
Хотя российские военные оценивали западную поддержку оппозиции и «цветных революций» в постсоветских государствах как «гибридные» действия, применяемые для противодействия российским интересам [2], в официальных внешнеполитических документах России такие формулировки долгое время отсутствовали. Более того, в первой КВП, принятой в 2008 г. спустя всего несколько лет после «цветных революций» в Грузии и на Укра-
28 Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit. Brussels, 24 November 2017 [Электронный ресурс]. URL: https://www.consilium.europa.eu/media/31758/final-statement-st14821en17.pdf (дата обращения: 07.07.2023).
29 Von der Leyen U. A Union that strives for more. My agenda for Europe. Political Guidelines for the next European Commission 2019-2024 [Электронный ресурс]. URL: https://commission.europa. eu/system/files/2020-04/political-guidelines-next-commission_en_0.pdf (дата обращения: 07.07.2023).
30 Joint Communication "Reinforcing Resilience - an Eastern Partnership that delivers for all", Brussels, 18.03.2020 [Электронный ресурс]. URL: https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/1_en_act_ part1_v6.pdf (дата обращения: 07.07.2023).
31 Joint Staff Working Document "Recovery, resilience and reform: post 2020 Eastern Partnership priorities". Brussels, 02.07.2021 [Электронный ресурс]. URL: https://www.eeas.europa.eu/sites/ default/files/swd_2021_186_f1_joint_staff_working_paper_en_v2_p1_1356457_0.pdf (дата обращения: 07.07.2023).
32 First Eastern Partnership European School opens its doors in Tbilisi // The Diplomatic Service of the |= European Union: [сайт]. [04.09.2018]. URL: https://www.eeas.europa.eu/node/50080_en (дата об- кн ращения: 07.07.2023).
ине, основное внимание уделялось мировому финансово-экономическому кризису и возросшим внешнеполитическим возможностям России, а не событиям в сопредельных государствах. «Цветные революции» и «гибридная война» впервые оказались упомянуты лишь в КВП 2023 г. Упоминание постсоветского пространства как проблемного вопроса в отношениях России и ЕС отсутствовало. Тем не менее ряд положений КВП появились или были переформулированы, в том числе, в результате реагирования России на политику ЕС, которая с 2009 г. позиционировалась им как альтернатива российской.
Основные изменения, которые были внесены в «общие положения» КВП России 2008, 2013, 2016 и 2023 гг., касаются более подробного описания интересов и задач внешней политики в сфере международного гуманитарного сотрудничества и обеспечения информационной безопасности. Вопросам поддержки русскоязычного населения и соотечественников, укрепления русской диаспоры, защиты культурно-исторического наследия, распространения русского языка стало уделяться гораздо большее внимание, чем это было в 1990-е и в 2000-е гг. Это стало результатом как развития информационно-коммуникационных технологий и методов информационного воздействия вообще, так и целенаправленного применения указанных технологий во внешней политике ЕС и Запада в целом.
В оценках России применение новых информационных технологий в политических целях рассматривается как внешнее вмешательство во внутренние дела государств. Так, в КВП 2013 г. даётся развёрнутое определение «мягкой силы» как «комплексного инструментария решения внешнеполитических задач с опорой на возможности гражданского общества, информационно-коммуникационные, гуманитарные и другие альтернативные классической дипломатии методы и технологии». Отмечаются её «деструктивность и противоправность», а также то, что она используется для «политического давления на суверенные государства, вмешательства в их внутренние дела, дестабилизации там обстановки, манипулирования общественным мнением и сознанием, в том числе в рамках финансирования гуманитарных проектов и проектов, связанных с защитой прав человека, за рубежом». Конкретные государства или структуры, использующие «мягкую силу», названы не были, но полемика с ЕС и западными государствами в целом была очевидна.
Начиная с КВП 2008 г., во всех последующих документах появился раздел, посвящённый необходимости «противодействия проявлениям неофашизма» (в КВП 2013, 2016 и 2023 г. - неонацизма), «...расовой дискриминации, агрессивного национализма, антисемитизма и ксенофобии, попыткам подвергнуть ревизии итоги Второй мировой войны»33. Его появление в КВП говорило о том, насколько серьёзно была воспринята Россией эта проблема.
33 Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. Указом Президента от 12.07.2008
№ 1440) // Президент России: [сайт]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/news/785 (дата обраще- кндчйлу ния: 10.07.2023).
КВП 2013 и 2016 гг. также призывали к «деполитизации исторических дискуссий» и их переводу в академическое русло (2013 г.).
Новое звучание в КВП 2008 г. получили вопросы, связанные с сохранением духовно-нравственных и культурно-исторических ценностей, защитой прав соотечественников. Формулировка «Русский мир» используется в КВП 2008 и 2023 гг. и определяется в первом случае как «многомиллионная русская диаспора»34, а во втором - как «цивилизационная общность»35, ядром которой является Россия. В концепциях 2013 и 2016 гг. был определён регион, на котором стоит сконцентрироваться при развитии культурных и гуманитарных связей, - «славянские народы». В целом по мере осознания значимости фактора общественного мнения, возможностей воздействия на гражданское общество в документах России всё большее внимание уделялось вопросам распространения и укрепления русского языка в мире, консолидации русской диаспоры. При этом фактически соотечественники и всё русскоговорящее население рассматривалось как носители общего культурно-исторического наследия и инструмент продвижения российского влияния в странах их проживания - преимущественно постсоветских.
Что касается региональных приоритетов внешней политики России, постсоветским государствам каждый раз уделялось наибольшее внимание. На стратегическом уровне акцентировалась важность и двустороннего, и многостороннего сотрудничества, подчёркивалось, что отношения будут «принципиально новыми, равноправными и взаимовыгодными»36, нацелены на достижение добрососедства37. Можно сделать вывод, что предпринимались усилия для того, чтобы максимально купировать упомянутую в КВП 1993 г. «аллергию» партнёров по СНГ на возобновление тесного сотрудничества с Россией.
В КВП 2008 г. новые акценты расставлялись, исходя из структурных сдвигов в мировой экономике, а также с учётом произошедшего с момента принятия предыдущей КВП развития многостороннего и интеграционного сотрудничества постсоветских государств в рамках Союзного государства,
34 Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. Указом Президента от 12.07.2008 №1440) // Президент России: [сайт]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/news/785 (дата обращения: 10.07.2023).
35 Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации В. В. Путиным 31.03.2023) // Министерство иностранных дел Российской Федерации: [сайт]. URL: https://www.mid.ru/ru/detail-material-page/1860586 (дата обращения: 10.07.2023).
36 Основные положения концепции внешней политики Российской Федерации (утв. Распоряжением Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от 23.04.1993). Раздел «Приоритеты и принципы внешней политики» // Концепции внешней политики РФ, 1993-2023 гг. [Электронный ресурс]. URL: https://elibrary.ru/download/elibrary_50481108_25700509.pdf (дата обращения: 10.07.2023).
37 Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации 28.06.2000) // Концепции внешней политики РФ, 1993-2023 гг. [Электронный ресурс]. URL: https://elibrary.ru/download/elibrary_50481108_25700509.pdf (дата обращения: 10.07.2023). ст«ть"
ЕврАзЭС, ОДКБ, СНГ в целом и ШОС. «Стратегическое партнёрство» и «союзнические отношения» предлагались теперь только «тем государствам, которые готовы к этому»38. Начиная с КВП 2013 г., разделы, посвящённые взаимодействию России с постсоветскими государствами, в части, касающейся предлагаемых многосторонних форматов сотрудничества, стали подробными, что говорило как о том, что интеграция действительно стала «разноуровневой и разноскоростной», так и о заочной полемике российских инициатив с инициативами ЕС, получившими развитие в это же время.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Ключевыми задачами при реализации своей политики в отношении постсоветских государств Россия считала создание «пояса добрососедства» из сопредельных государств, гарантирующего безопасность её границ, поддержку соотечественников, укрепление позиций русского языка и сохранение культурно-исторического наследия, развитие дву- и многостороннего взаимодействия.
Фактор внешней политики ЕС на восточном направлении нашёл своё отражение лишь в российской КВП 2013 г. До этого времени политика ЕС для России оставалась в тени её внутриполитических трудностей 1990-х - начала 2000-х гг. и структурных изменений, которые происходили в системе международных отношений.
С 2009 г. ЕС представлял свою восточную политику как альтернативу политике России и рассматривал её в контексте своих отношений с Россией. Россия начала воспринимать политику ЕС в качестве проблемы для своей политики на постсоветском пространстве только после того, как Брюссель в 2010-е гг. предложил постсоветским государствам подписание соглашений, ограничивающих их возможности сближаться с Москвой.
Основные изменения, которые были внесены в КВП России после активизации политики ЕС на постсоветском направлении, - это более активное продвижение интеграционных проектов с российским участием, расширение международного гуманитарного сотрудничества и противодействие получившим распространение в том числе и в странах ближнего зарубежья неонацизму, агрессивному национализму, антисемитизму и ксенофобии, попытка м подвергнуть ревизии итоги Второй мировой войны. По-видимому,
Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. Указом Президента от 12.07.2008 №1440) // Концепции внешней политики РФ, 1993-2023 гг. [Электронный ресурс]. URL: https:// elibrary.ru/download/elibrary_50481108_25700509.pdf (дата обращения: 10.07.2023); Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации от 12.02.2013 № Пр-251) // Концепции внешней политики РФ, 1993-2023 гг. [Электронный ресурс]. URL: https://elibrary.ru/download/elibrary_50481108_25700509.pdf (дата обращения: 10.07.2023). В Концепции 2016 г. указывались конкретные государства, которые являются стратегическими партнёрами и союзниками России - прим. авт.
38
экономическая интеграция с ЕС, переориентирование общественного мнения и притеснение соотечественников и русского языка националистически настроенными группами, поддерживаемыми извне, вызывали наибольшее неприятие у России.
Между тем упоминание деятельности недружественных государств и их объединений, которая подрывает российскую политику на постсоветском пространстве, появилось лишь в КВП 2023 г. Ни в одной из предыдущих КВП об этом открыто не говорилось. Несмотря на очевидный рост напряжённости между ключевыми участниками международных отношений, в своих КВП 2008, 2013 и даже 2016 гг. Россия предлагала рассматривать Евро-атлантическое пространство в целом как зону сотрудничества России, Европейского союза и США.
ДАТА ПУБЛИКАЦИИ
Статья поступила в редакцию: 14.07.2023 Статья размещена на сайте: 24.10.2023
ЛИТЕРАТУРА
1. Богатуров А. Д. Плюралистическая однополярность и интересы России // Свободная мысль. 1996. № 2. С. 25-36.
2. Герасимов В. Ценность науки в предвидении // Военно-промышленный курьер: [сайт]. 2013. № 8. URL: https://vpk.name/news/85159_cennost_ nauki_v_predvidenii.html (дата обращения: 10.07.2023).
3. Гомар Т. Евросоюз и Россия: в поисках равновесия между геополитикой и регионализмом [Электронный ресурс]. URL: https://www.ifri.org/ sites/default/files/atoms/files/gomartwsrusse_1 .pdf (дата обращения: 10.07.2023).
4. Примаков Е. М. Мир без России? К чему ведет политическая близорукость. М.: Российская газета, 2009. 239 с.
5. Шишкина О. В. Конкуренция России и ЕС как ключевых внешнеполитических партнеров Белоруссии, Молдавии, Украины // Конкуренция и конфликтность в мировой экономике и политике: сборник трудов конференции, Москва, 05-06 декабря 2012 г. / отв. ред. Ю. Д. Квашнин, Н. В. Тоганова, С. В. Уткин. М.: ИМЭМО РАН, 2013. С. 127-133.
6. Beckley M.The Power of Nations // International Security. 2018. Vol. 43. № 2. P. 7-44.
7. Bildt C. Russia, the European Union and Eastern Partnership [Электронный ресурс]. URL: https://ecfr.eu/archive/page/-/Riga_papers_Carl_Bildt.pdf (дата обращения: 10.07.2023).
8. Emerson M. EU-Russia Four Common Spaces and the Proliferation of the Fuzzy [Электронный ресурс] // CEPS Policy Brief. 2005. № 71. URL: https://
■mgou.i
сс
1
1 О 9.
10.
О
1— 11.
X 12.
О 13.
1=
14.
www.files.ethz.ch/isn/25727/71_Four%20Common%20Spaces.pdf (дата обращения: 10.07.2023).
Ikenberry G. J. The Future of International Leadership // Political Science Quarterly. 1996. Vol. 111. № 3. P. 385-402.
Krauthammer Ch. The Unipolar Moment // Foreign Affairs. 1990. Vol. 70. № 1. P. 23-33.
Layne Ch. The U. S. - Chinese Power Shift and the End of Pax Americana // International Affairs. 2018. Vol. 94. № 1. P. 89-111.
Mearsheimer J. Bound to fail // International Security. 2019. Vol. 43. № 4. P. 7-50.
Tocci N. The European Union as a Normative Foreign Policy Actor [Электронный ресурс]. URL: https://www.researchgate.net/publication/282567808_ The_European_Union_as_a_Normative_Foreign_Policy_Actor (дата обращения: 10.07.2023).
Vimont P. The Path to an Upgraded EU Foreign Policy [Электронный ресурс]. URL: https://carnegieendowment.org/files/Vimont_EU_Foreign_ Policy_Posting.pdf (дата обращения: 10.07.2023).
REFERENCES
1. Bogaturov A. D. [Pluralistic unipolarity and Russian interests]. In: Svobod-naya Mysl [Free thought], 1996, no. 2, pp. 25-36.
2. Gerasimov V. [The value of science is foresight]. In: Voenno-promyshlennyj kur'er [Military industrial courier], 2013, no. 8. Available at: https://vpk.name/ news/85159_cennost_nauki_v_predvidenii.html (accessed: 10.07.2023).
3. Gomar T. Evrosoyuz i Rossiya: v poiskakh ravnovesiya mezhdu geopolitikoi i regionalizmom [The European Union and Russia: in search of a balance between geopolitics and regionalism]. Available at: https://www.ifri. org/sites/default/files/atoms/files/gomartwsrusse_1.pdf (accessed: 10.07.2023).
4. Primakov E. M. Mir bez Rossii? Kchemu vedet politicheskaya blizorukost' [A world without Russia? What does political myopia lead to?]. Moscow, Rossijskaya gazeta Publ., 2009. 239 p.
5. Shishkina O. V. [Competition between Russia and the EU as key foreign policy partners of Belarus, Moldova, and Ukraine]. In: Kvashnin Yu. D., Toganova N. V., Utkin S. V., eds. Konkurentsiya i konfliktnost' v mirovoi ekonomike i politike: sbornik trudov konferentsii, Moskva, 05-06 dekabrya 2012 g. [Competition and conflict in the global economy and politics: collection of conference proceedings, Moscow, December 05-06, 2012]. Moscow, IMEMO RAN Publ., 2013, pp. 127-133.
6. Beckley M. The Power of Nations. In: International Security, 2018, vol. 43, no. 2, pp. 7-44.
7. Bildt C. Russia, the European Union and Eastern Partnership. Available at: https://ecfr.eu/archive/page/-/Riga_papers_Carl_Bildt.pdf (accessed: 10.07.2023).
К НАЧАЛУ СТАТЬИ
8. Emerson M. EU-Russia Four Common Spaces and the Proliferation of the Fuzzy. In: CEPSPolicy Brief, 2005, no. 71. Available at: https://www.files.ethz. ch/isn/25727/71_Four%20Common%20Spaces.pdf (accessed: 10.07.2023).
9. Ikenberry G. J. The Future of International Leadership. In: Political Science Quarterly, 1996, vol. 111, no. 3, pp. 385-402.
10. Krauthammer Ch. The Unipolar Moment. In: Foreign Affairs, 1990, vol. 70, no. 1, pp. 23-33.
11. Layne Ch. The U. S. - Chinese Power Shift and the End of Pax Americana. In: International Affairs, 2018, vol. 94, no. 1, pp. 89-111.
12. Mearsheimer J. Bound to fail. In: International Security, 2019, vol. 43, no. 4, pp. 7-50.
13. Tocci N. The European Union as a Normative Foreign Policy Actor. Available at: https://www.researchgate.net/publication/282567808_The_European_ Union_as_a_Normative_Foreign_Policy_Actor (accessed: 10.07.2023).
14. Vimont P. The Path to an Upgraded EU Foreign Policy. Available at: https:// carnegieendowment.org/files/Vimont_EU_Foreign_Policy_Posting.pdf (accessed: 10.07.2023).
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ / INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Шишкина Ольга Владимировна - кандидат политических наук, доцент, доцент кафедры международных отношений и внешней политики России Московского государственного института международных отношений (Университета) МГИМО МИД России; e-mail: [email protected]
Olga V. Shishkina - Cand. Sci. (Political Sciences), Assoc. Prof., Department of International Relations and Foreign Policy of Russia, Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation; e-mail: shishkina.o.v@ gmail.com
ПРАВИЛЬНАЯ ССЫЛКА НА СТАТЬЮ / FOR CITATION
Шишкина О. В. Внешняя политика России на постсоветском направлении: ответы на восточную политику Европейского союза // Вестник Московского государственного областного университета (электронный журнал). 2023. № 3. URL: www.evestnik-mgou.ru
Shishkina O. V. Russian foreign policy in the post-soviet direction: responses to the eastern policy of the European union. In: Bulletin of Moscow Region State University (e-journal), 2023, no. 3. Available at: www.evestnik-mgou.ru
■ъ
К НАЧАЛУ СТАТЬИ
