CC BY
20
JEL: O16, O43, G18.
ВНЕДРЕНИЕ ПРОЦЕДУРЫ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ И СОСТОЯНИЕ ИНВЕСТИЦИОННОЙ АКТИВНОСТИ В РОССИЙСКИХ РЕГИОНАХ
Валько Д.В., ОУ ВО «Южно-Уральский технологический университет»,
e-mail: valkodv@inueco.ru Постников Е.А., Отделение по Челябинской области Уральского главного управления
Центрального банка РФ e-mail: postnikovea@yandex.ru
Аннотация
Целью представленного исследования является попытка оценки эффектов от внедрения института оценки регулирующего воздействия (ОРВ) в российских регионах, его влияния на инвестиционную активность и вклад в прирост инвестиций в регионах. В процессе исследования использовалась статистическая и аналитическая информация, размещенная на федеральном портале Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России и региональных порталах по административной реформе, а также материалы Национального института системных исследований проблем предпринимательства и Высшей школы экономики (Национальный исследовательский университет). С помощью регрессионного анализа и метода разность разностей (difference-in-differences) проведена оценка эффекта от внедрения процедуры ОРВ в российских регионах в 2012-2015 гг. Показано, что эффекты в регионах оказываются либо отрицательными, либо статистически неотличимы от нуля. Инвестиционные показатели в регионах, инициировавших внедрение процедуры ОРВ в 2012 г., показали худшую динамику в сравнении с регионами, не внедрявшими данную процедуру. Такой сравнительный анализ указывает на отсутствие положительного эффекта для инвестиционной активности российских регионов от внедрения процедуры ОРВ в исследуемом периоде. Полученные выводы отчасти противоречат индивидуальным, т. е. не систематическим результатам отдельных регионов и некоторым, основанным на них, мнениям экспертов, однако нельзя исключать, что внедрение процедуры ОРВ само по себе закладывает долгосрочную основу для совершенствования и сокращения возможных будущих потерь от неэффективного регулирования в сфере инвестиционной деятельности в регионах России.
Ключевые слова: оценка регулирующего воздействия, региональное управление, оценка влияния, институционализация.
В самом общем виде государственное регулирование экономики представляет собой комплекс мер административного, нормативно-правового воздействия государства на различные сферы экономики и общества для достижения общественно значимых целей, включая цели обеспечения безопасности, справедливости, защиты прав и свобод граждан. Действуя в сферах провалов рынка, государственное регулирование преследует цели, безразличные рынку, но важные для общества, государства и отдельных групп интересов1.
Оценка регулирующего воздействия (ОРВ, Regulatory Impact Analysis или Regulatory Impact Assessment), является одним из направлений практики оценки регулирования, политик и программ (Policy Evaluation) в рамках комплексной системы исследования эффективности политических мер, результатов их реализации и внедрения, в терминах улучшения социально-экономических условий различных стейкхолдеров2. ОРВ как институт введена в практику государственно-управленческого цикла западноевропейских стран с 1970-х г.3, распространилась по всему миру и показывает свою эффективность в разных странах по данным ОЭСР и Всемирного банка4.
Институциональная роль оценки регулирующего воздействия (ОРВ) заключается: в отсеве необдуманных и нецелесообразных решений на этапе принятия того или иного нормативно-правового акта; предварительной оценке того, достигает ли регулирование поставленных целей5; а также анализе возможных последствий нового регулирования на основе совместного участия в оценке и сбалансированного учета интересов различных групп6. В рамках теории рационального принятия политических решений ОРВ способствует введению такого регулирования, которое повышает чистое экономическое благосостояние общества7 посредством снижения дополнительной административной нагрузки на инвестиционную и предпринимательскую деятельность.
Корпус зарубежных исследований в области внедрения и реализации ОРВ составляют преимущественно компаративистские работы в сфере особенностей реализации ОРВ в странах ОЭСР, развивающихся странах, а также на общеевропейском уровне, уделяющие значительное внимание качественной оценке (в т. ч. контентный и структурный анализ процедуры, интервьюирование, анкетирование и экспертная оценка). Центральными в области строгой оценки (в терминах эконометрического моделирования) реализации ОРВ являются работы Claudio M. Radaelli и F. De Francesco8. В них, например, даются осторожные эконометрические оценки того, что страны с более высоким уровнем эффективности государственного управления характеризуются более высокой вероятностью качественного выполнения ОРВ и т. п.
Отечественные исследования также в основном посвящены компаративистской и качественной оценке успехов внедрения ОРВ на национальном и региональном уровне. Здесь стоит упомянуть, прежде всего, обстоятельные работы В.В. Колегова9 и Д.Б. Цыганкова10. В поздних работах, помимо критического анализа содержания и структуры процедуры ОРВ, демонстрируются элементарные количественные оценки её реализации, такие как динамика оцененных, принятых и отклоненных нормативных и правовых актов, количество опубликованных отчётов об ОРВ и т. п. (см., например, Дорошенко и др.11, Тургель12, Зембатов13).
Недостаток как зарубежных, так и отечественных работ в области количественной оценки эффектов внедрения и реализации ОРВ отчасти объясняется и серьезными различиями в адаптации ОРВ в институциональной структуре разных регионов и стран, и недостатком хороших аналитических данных об этом, а также некоторыми концептуальными препятствиями, рассмотрение которых выходит за рамки настоящей статьи.
Одной из целей внедрения ОРВ в России и мире является улучшение регулирования и его влияния на инвестиционную и предпринимательскую активность, инвестиционный климат; но, к сожалению исследования по этим вопросам, на материале России и её регионов недостаточны и фрагментарны. Кроме того, отсутствует формальная модель, которая описывала бы экономический эффект от внедрения данной процедуры в прирост инвестиций и в повышение инвестиционной активности на мезоуровне (для регионов России).
В свою очередь, исследования в этом направлении имеют не только теоретическую, но и высокую прикладную актуальность, поскольку могут непосредственно лечь в основу совершенствования государственного регулирования.
Таким образом, целью данного исследования является попытка в первом приближении количественно оценить эффект от внедрения ОРВ в российских регионах, её влияния на инвестиционную активность и, как следствие, - вклад в прирост инвестиций в регионе.
Основным публичным источником первичных сведений об ОРВ в регионах России явились их официальные сайты. Кроме того, в процессе исследования использовалась статистическая и аналитическая информация, размещенная на федеральном портале Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России и региональных порталах по административной реформе, а также материалы Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИССИ1111) и НИУ ВШЭ.
Для реализации цели и решения вытекающих из неё задач нами использовался широкий круг методов, но непосредственно оценка эффекта проведена на основе
регрессионного анализа и метода «разность разностей» (difference-in-differences).
По оценке Р. Хана, совокупные издержки от неэффективного государственного регулирования и принятия неэффективных решений варьируют в разных странах от 7 до 19% ВВП14. В этой связи предполагалось что, систематическое развертывание ОРВ в России во исполнение Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г.15 на федеральном, региональном, а затем и муниципальном уровне позволит в кратчайшие сроки создать механизм согласования общественных интересов по поводу повышения эффективности регулирования инвестиционной и предпринимательской деятельности. Прозрачность и консистентность процедур государственного регулирования инвестиционной деятельности на основе внедрения ОРВ, должны улучшить инвестиционный климат, стимулировать инвестиционную активность и институционально обеспечить в средне- и долгосрочной перспективе устойчивый экономический рост территории.
Именно в 2012 г. стартовали пилотные проекты по проведению ОРВ на региональном уровне и на ранней стадии разработки проектов нормативных и правовых актов. В 2014 г. ОРВ была окончательно закреплена в субъектах РФ, как официальная процедура, направленная на улучшение инвестиционного климата и повышение инвестиционной активности регионов.
В соответствии с региональными законами оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления инвестиционной и предпринимательской деятельности, проводится в целях выявления положений, вводящих или способствующих введению избыточных обязанностей, запретов и ограничений для субъектов данной деятельности, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов инвестиционной и предпринимательской деятельности, регионального бюджета и бюджетов муниципальных образований, расположенных на территории региона16.
Наряду с ОРВ в регионах в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, осуществляется также экспертиза (оценка фактического воздействия) нормативных правовых актов. Нормативные правовые акты, при подготовке проектов которых проводилась оценка регулирующего воздействия, подлежат экспертизе не ранее двух и не позднее пяти лет от даты вступления в силу.
Уполномоченным органом по ОРВ в России является Министерство экономического развития РФ и по итогам внедрения данной процедуры Россия стала полноправным участником заседаний Комитета по регуляторной политике ОЭСР. С 2014 г. Минэкономразвития России готовит мониторинг качества осуществления оценки регулирующего воздействия регионами17, к сожалению, при формировании рейтинга учитываются преимущественно формальные качественные критерии*. Последние лишь в малой степени отражают результативность процедуры ОРВ и объективную роль ОРВ в сфере инвестиционной деятельности регионов. В этой связи возрастает актуальность эмпирических исследований.
Статистика по показателям, влияющим на инвестиционную активность регионов, а также характеризующим ее, собиралась по состоянию на период начала внедрения ОРВ -2012 г., то есть по 83 регионам. В качестве признака, указывающего на внедрение процедуры в конкретном регионе использовался показатель, отражающий наличие комплекта действующих нормативных правовых актов субъекта РФ о соответствующих организационных мероприятиях по данным мониторинга НИСИПП18.
Для дальнейшего анализа из выборки были исключены 4 региона (Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия-Алания, Республика Татарстан, Томская область) в
* Методика формирования рейтинга качества ОРВ [Электронный ресурс]. orv.gov.ru/Content/Item?n=11664 (Дата обращения 15.07.2019 г.)
URL:
связи с тем, что они выступали в качестве пилотных проектов по внедрению процедуры ОРВ до принятия соответствующих федеральных законов.
Из-за ряда отсутствующих наблюдений в анализе не участвовали Республика Ингушетия и Чеченская Республика, а также г. Москва по причине обусловленного развития в ней инвестиционной активности независимо от рассматриваемых процессов и аномально высоких результирующих показателей.
Таким образом, выборка представляет собой панельные данные по 76 регионам России за 2012 и 2015 г. В 2012 г. процедура оценки регулирующего воздействия была внедрена в ряде регионов (табл. 1). Периодом проявления эффекта от внедрения процедуры ОРВ взят срок в 3 года, т. к. он может быть признан достаточным для институционализации в регионах норм и механизмов, предписанных федеральными законами с учётом корректировки бюджетов субъектов РФ, а также минимально необходимым для стабилизации инвестиционной активности в условиях экзогенного изменения нормативно-правового регулирования.
Таблица 1 - Структура исходных данных
Показатели все Регионы РФ внедрившие ОРВ не внедрившие ОРВ
Общее количество по состоянию на 2012 г. 83 37 46
Количество пилотных регионов 4 2 2
Количество регионов с отсутствующими
данными 2 0 2
Количество аномальных регионов 1 0 1
Количество участвующих в исследовании 76 35 41
Доля участвующих в исследовании, % 91,6 94,6 89,1
Источник: по данным НИСИПП19
Из таблицы 1 также видно, что 46,1% (35 из 77) регионов, участвующих в исследовании, явились объектами воздействия для анализируемой нами федеральной меры по внедрению процедуры ОРВ.
В соответствии с официальными данными^ выработка единой методики проведения ОРВ относится лишь к 2013 г.20, до 2013 г. в различных регионах могли реализовываться существенно отличающиеся друг от друга содержательно процедуры. Данный факт можно признать ограничением исследования, однако мы полагаем, что отсутствие до определенного момента стандартизованной процедуры ОРВ само по себе не искажает исходную гипотезу.
Ключевые показатели, отражающие и характеризующие инвестиционную активность в регионе, а также основные факторы, влияющие на нее приведены в таблице 2. Показатели инвестиционной активности в нашем случае являются результирующими в целях оценки искомого эффекта внедрения процедуры ОРВ.
В качестве показателей, характеризующих инвестиционную активность, помимо предусмотренных государственной статистикой, нами включены «инвестиционный потенциал» и «инвестиционный риск» рейтингового агентства «Эксперт РА». Согласно их методике оценки, инвестиционный потенциал показывает, какую долю регион занимает на общероссийском рынке, он состоит из девяти компонентов: трудового, финансового, производственного, потребительского, институционального, инфраструктурного, природно-ресурсного, туристического и инновационного. Инвестиционный риск показывает, какими могут оказаться для инвестора масштабы тех или иных проблем в регионе, он состоит из
f См. http://orv.gov.ru/Content/List?cat=42.
шести частных рисков: финансового, социального, управленческого, экономического,
21
экологического и криминального21.
_Таблица 2 - Исследуемые показатели_
Показатель
Ед. изм.
Результирующие показатели
доля притока прямых иностранных инвестиций по данным платежного баланса РФ в ВРП
доля в инвестиционном потенциале РФ средневзвешенный индекс инвестиционного риска
сальдо прямых иностранных инвестиций по данным платежного баланса РФ по отношению к ВРП
инвестиции в основной капитал на душу населения с учетом инфляции Факторы инвестиционной активности региона
Кредиты, предоставленные юридическим лицам-резидентам, в том числе субъектам малого и среднего предпринимательства (с учетом места нахождения кредитных организаций и их филиалов) в расчете на одно предприятие
Доля предприятий государственной и муниципальной форм собственности в общем числе предприятий и организаций на конец года
Доля использования информационных и коммуникационных технологий в организациях от общего числа обследованных организаций (глобальные информационные сети)
Удельный вес организаций, осуществлявших технологические, организационные, маркетинговые инновации, в общем числе обследованных организаций
Степень износа основных фондов на конец года
Стоимость основных фондов на конец года по полной учетной стоимости Сальдированный финансовый результат (прибыль минус убыток) деятельности организаций
Валовой региональный продукт на душу населения Потребительские расходы в среднем на душу населения в месяц Среднедушевые денежные доходы в месяц
Доля занятых в общей численности населения_
% %
руб./чел.
млн.
руб./предпр. %
%
% %
млн. руб.
млн. руб. руб./чел. руб./чел.
руб./чел. %
Источник: Статистические данные официального сайта Центрального банка Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: www.cbr.ru/statistics (Дата обращения 15.10.2018 г.); Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов России 2011-2012: Укротители рисков [Электронный ресурс]. URL: raexpert.ru/project/ regcongress/2012/ranking (Дата обращения 15.07.2018 г.); Инвестиционный риск российских регионов в 2015 году [Электронный ресурс]. URL: raexpert.ru/rankingtable/region_climat/2015/tab02 (Дата обращения 15.10.2018 г.); Мониторинг внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в субъектах Российской Федерации. Раунд 1 [Электронный ресурс]. URL: nisse.ru/analytics/monitoring/?ELEMENT_ID=21124 (Дата обращения 15.10.2018 г.)
В таблице 3 представлен анализ средних значений результирующих показателей, характеризующих эффект от внедрения ОРВ в механизм принятия регулирующих решений в субъектах РФ в 2012 и 2015 гг.
Таблица 3 - Средние характеристики результирующих показателей до и после внедрения ОРВ_
Регионы РФ
Показатель внедрившие не внедрившие t
ОРВ ОРВ
Средние в 2012 г.:
доля притока прямых иностранных инвестиций в
ВРП, % 5.77 3.99 -0.86
(2.03) (0.82)
доля в инвестиционном потенциале РФ,% 1.13 0.99 -0.62
(0.16) (0.16)
средневзвешенный индекс инвестиционного риска 0.30 0.29 -0.63
(0.01) (0.01)
сальдо прямых иностранных инвестиций по
отношению к ВРП 0.012 -0.016 -1.5
(0.006) (0.017)
инвестиции в основной капитал на душу
населения, руб./чел. 124125.1 102690.6 -0.5
(29872.3) (30303.71)
Средние в 2015 г.:
доля притока прямых иностранных инвестиций в
ВРП, % 6.67 6.34 -0.15
(1.91) (133)
доля в инвестиционном потенциале РФ, % 1.11 0.99 -0.53
(0.14) (0.15)
средневзвешенный индекс инвестиционного риска 0.28 0.27 -0.42
(0.01) (0.01)
сальдо прямых иностранных инвестиций по
отношению к ВРП 0.029 0.246 0.84
(0.016) (0.237)
инвестиции в основной капитал на душу
населения, руб./чел. 107078.3 109288.6 0.04
(31656.93) (47098.07)
Примечания: в скобках приведены стандартные отклонения.
t - тест на равенство средних для регионов внедривших и не внедривших процедуру ОРВ. Источник: Результаты собственных исследований.
Из таблицы 3 следует, что среди регионов, внедривших и не внедривших процедуру ОРВ, не наблюдается существенного различия в средних значениях показателей как в 2012 г., так и в 2015 г. Также следует отметить высокую неоднородность регионов, не внедрявших процедуру ОРВ, по показателю сальдо прямых иностранных инвестиций на всем исследуемом промежутке времени.
На рисунке 1 приведена динамика средних по группам результирующих показателей до и после внедрения ОРВ за период 2012-2016 гг.
а)
year
---no ORV - ORV
2012 2013 2014 2015 2016
year
---no ORV - ORV
Доля притока прямых иностранных инвестиций по данным платежного баланса РФ в ВРП, %
year
---no ORV - ORV
Средневзвешенный индекс инвестиционного риска
в)
Доля в инвестиционном потенциале РФ, %
year
---no ORV - ORV
Сальдо прямых иностранных инвестиций по данным платежного баланса РФ по отношению к ВРП
year
---no ORV - ORV
Инвестиции в основной капитал на душу населения с учетом инфляции, руб./чел.
Рис. 1. Динамика ключевых показателей: no ORV - для не внедрявших процедуру ОРВ регионов; ORV - для внедрявших процедуру ОРВ регионов.
На представленных рисунках наблюдается схожая динамика всех регионов по доле притока прямых иностранных инвестиций, доле в инвестиционном потенциале, инвестиционному риску за период 2012-2015 гг.
По показателю сальдо прямых иностранных инвестиций с 2014 г. наблюдается рост для внедривших процедуру ОРВ регионов, а для не внедривших эту процедуру регионов -снижение показателя уже с 2013 г.
Также следует отметить разнонаправленную динамику по доле притока прямых иностранных инвестиций и инвестиций в основной капитал на душу населения с 2015 г. Внедрившие процедуру ОРВ регионы показали в среднем положительную динамику, не внедрявшие - отрицательную.
На рисунке 2 проанализирована плотность распределения показателей инвестиционной активности в 2012 и 2015 гг. отдельно для регионов, внедривших и не внедривших процедуру ОРВ в 2012 г.
а)
2012 no ORV ORV ■LL 0 20 40 60 0 20 40 60 Share of foreign direct investment inflows Graphs by ORV Доля притока прямых иностранных инвестиций г 2015 no ORV ORV -,-,-_-,-,-. 0 20 40 60 0 20 40 60 Share of foreign direct investment inflows Graphs by ORV ю данным платежного баланса РФ в ВРП, %
6) 2012 2015 no ORV ORV no ORV LlL 02460246 0 2 4 60 Share in investment potential Share in investment Graphs by ORV Graphs by ORV ORV р 2 4 6 potential
Доля в инвестиционном потенциале РФ, %
в)
2012
2015
no ORV ORV no ORV
Li
.4 .6 0 .2
Average index of investment risk
Average index of investment risk
г)
Средневзвешенный индекс инвестиционного риска
2012
2015
-.2 0 .2 -.6 -.4 -.2
Foreign direct Investment Balance
5 10 0 5
Foreign direct Investment Balance
Сальдо прямых иностранных инвестиций по данным платежного баланса РФ по отношению
к ВРП
д)
2012 2015
0 500000 1000000 1500000 2000000 0 500000 1000000 1500000 2000000 Investment in fixed capital per capita
Инвестиции в основной капитал на душу населения с учетом инфляции, руб./чел.
Рис. 2. Распределение инвестиционных показателей регионов в 2012 и 2015 годах: no ORV - для не внедрявших процедуру ОРВ регионов; ORV - для внедрявших процедуру ОРВ регионов.
Следует отметить, что в 2012 г. 31 регион (13 внедрили, 18 не внедрили процедуру ОРВ) имели отрицательное сальдо прямых иностранных инвестиций. В 2015 г. 27 регионов
0
Graphs by ORV
Graphs by ORV
-.6 -.4
10
Graphs by ORV
Graphs by ORV
(12 внедрили, 15 не внедрили процедуру ОРВ) имели отрицательное сальдо прямых иностранных инвестиций; при этом регионы, не внедрявшие данную процедуру, показали более значительную положительную динамику. По остальным инвестиционным показателям распределение существенно не изменялось.
Кроме того, на рисунке 2 можно выделить регионы-аутлайеры, в которых основные показатели сильно превышают значения других регионов:
- доля притока прямых иностранных инвестиций (Тюменская область);
- доля в инвестиционном потенциале (г. Санкт-Петербург, Московская область);
- сальдо прямых иностранных инвестиций (Курганская область);
- инвестиции в основной капитал (Ненецкий АО, Ямало-Ненецкий АО).
Для проверки устойчивости результатов исследования дальнейший анализ будет проведен как с указанными регионами, так и без них.
Инвестиционная активность в российских регионах до и после внедрения процедуры
оценки регулирующего воздействия
Для оценки эффекта от внедрения процедуры оценки регулирующего воздействия в российских регионах выбран метод «разность разностей» (DiD, difference-in-differences22). Впервые этот метод в экономике использовался для анализа рынка труда: оценки эффекта от установления минимальной заработной платы23. Данный метод сегодня широко применяется в оценке влияния комплексных институтов и отдельных мер государственной политики (см., например, Соп1еу & Taber 24; Раип & Vamvu25).
Основные предпосылки и подтверждение их выполнения для применения метода «разность разностей» перечислены ниже.
1. Оценка эффекта от меры регулирующей политики на некоторую переменную -исследуется эффект от политики внедрения процедуры ОРВ на инвестиционную активность в регионах при сравнении периодов до и после реализации этой меры.
2. Схожесть трендов исследуемых групп объектов - регионы, внедрившие и не внедрившие процедуру ОРВ в 2012 г., в среднем схожи между собой и являются соседями.
3. Экзогенность шока - выбор регионов для внедрения процедуры ОРВ не определялся по показателям их экономического развития, но централизованно установлен федеральным законом.
4. Другие внешние шоки в исследуемом периоде, не отраженные в контрольных переменных напрямую (такие как введение международных санкций, изменение цен на глобальных рынках и т. п.) оцениваются, как равновероятные для всех исследуемых регионов, а также косвенно учтены в показателе ВРП.
5. Не наблюдалось предварительного приспособления регионов к процедуре, пилотные регионы исключены из рассмотрения.
6. Не наблюдались эффекты «перелива» - внедрение процедуры ОРВ в одних регионах не могло повлиять на другие регионы.
7. Постоянный состав объектов в периоды до и после - состав регионов в периоды до и после внедрения процедуры ОРВ не изменялся.
Анализируемый передаточный механизм влияния внедрения ОРВ можно коротко описать следующим образом: регионы, в которых на момент мониторинга была внедрена процедура ОРВ должны получить дополнительные стимулы к повышению инвестиционной активности (по сравнению с регионами, внедрившими процедуру позднее), поскольку при эффективной реализации процедуры снижается и исключается неэффективное государственное регулирование в области инвестиционной и предпринимательской деятельности. Соответственно, это влияние на некотором горизонте анализа должно предопределить улучшение инвестиционной активности в регионах успешно внедривших ОРВ и может быть выделено в сравнительном анализе.
В таблице 4 приведены средние и их изменения для показателей инвестиционной активности, в целях определения влияния внедрения ОРВ. В последнем столбце сокращение
«ОРВ-неОРВ» означает разницу средних для регионов, внедривших и не внедривших процедуру ОРВ.
Таблица 4 - Изменение среднего уровня инвестиционной активности до и после внедрения процедуры оценки регулирующего воздействия в регионах_
Регионы РФ
Переменные не внедрившие внедрившие Разница,
ОРВ ОРВ ОРВ-неОРВ
доля притока прямых иностранных
инвестиций в ВРП, %
в 2012 г. 3.99 5.77 1.78
в 2015 г. 6.34 6.67 0.33
Изменение средней (2015 г. - 2012 г.) 2.35 -1.1 -1.45
доля в инвестиционном потенциале РФ, %
в 2012 г. 0.99 1.13 0.14
в 2015 г. 0.99 1.11 0.12
Изменение средней (2015 г. - 2012 г.) 0 -0.02 -0.02
средневзвешенный индекс
инвестиционного риска
в 2012 г. 0.29 0.30 0.01
в 2015 г. 0.27 0.28 0.01
Изменение средней (2015 г. - 2012 г.) -0.02 -0.02 0
сальдо прямых иностранных инвестиций
по отношению к ВРП
в 2012 г. -0.016 0.012 0.028
в 2015 г. 0.246 0.029 -0.217
Изменение средней (2015 г. - 2012 г.) 0.262 0.017 -0.245
инвестиции в основной капитал на душу
населения, руб./чел.
в 2012 г. 102690.6 124125.1 21434,5
в 2015 г. 109288.6 107078.3 -2210.3
Изменение средней (2015 г. - 2012 г.) 6598.0 -17046.8 -23644.8
Источник: Результаты собственных исследований.
Из таблицы 4 следует, что эффект от внедрения процедуры ОРВ в регионах за период 2012-2015 г.г. оказывается либо отрицательным, либо нулевым. Показатели инвестиционной активности в этих регионах показали худшую динамику в сравнении с регионами, не внедрявшими эту процедуру. Таким образом, сравнительный анализ средних указывает на отсутствие положительного эффекта от внедрения процедуры ОРВ на инвестиционную активность российских регионов.
Регрессионная модель Сравнение, приведенное в таблице 4, не учитывает факторы (контрольные переменные), влияющие на изменение инвестиционной активности в регионе (см. табл. 2). Эти факторы были учтены при построении регрессионных моделей.
В таблице 6 приведены коэффициенты рэ регрессий с учетом и без учета контрольных переменных из моделей вида:
Yt = + Р± ■ ORVt + р2 ■ AFTERt + /?3 ■ ОЩ ■ AFTERt + Et (1)
или
Yt = (30 + ■ ОЩ + p2 ■ AFTERt + /?3 ■ ORVt ■ AFTERf + у ■ Xt + (2)
где Y - показатель инвестиционной активности; ORV - фиктивная переменная, равная 1 для внедривших процедуру ОРВ в 2012 г. регионов; AFTER - фиктивная переменная, равная 1 для 2015 г.; X - контрольные переменные.
Модель (1) является короткой моделью без контрольных переменных, модель (2) - с контрольными переменными.
При оценке моделей с контрольными переменными наблюдалась мультиколлинеарность из-за сильной корреляции следующих показателей: потребительские расходы и среднедушевые доходы (коэф. коррел. = 0,86), ВРП и среднедушевые доходы (коэф. коррел. = 0,88), потребительские расходы и ВРП (коэф. коррел. = 0,7), доля занятых и ВРП (коэф. коррел. = 0,8). Вследствие чего часть из этих переменных из моделей исключалась.
В моделях без контрольных переменных гипотеза о гомоскедастичности не отвергалась, в моделях с контрольными переменными - отвергалась, поэтому были рассчитаны робастные стандартные ошибки.
Таблица 5 - Краткий вид моделей изменения инвестиционной активности в регионах
Модель
Зависимая переменная (1) без контрольных (2) с контрольными
переменных переменными
Доля притока прямых иностранных -1,44 -1,45
инвестиций в ВРП (среднее значение - 5,65) (3,08) (1,99)
Стандартная ошибка регрессии 9,47 9,19
Доля в инвестиционном потенциале -0,03 0,1
(среднее значение - 1,052) (0,31) (0,1)
Стандартная ошибка регрессии 0,95 0,67
Средневзвешенный индекс инвестиционного -0,003 -0,004
риска (среднее значение - 0,28) (0,025) (0,015)
Стандартная ошибка регрессии 0,077 0,063
Сальдо прямых иностранных инвестиций по -0,245 -0,221
отношению к ВРП (среднее значение - 0,07) (0,258) (0,211)
Стандартная ошибка регрессии 0,793 0,79
*Инвестиции в основной капитал на душу -0,056 -0,065
населения (среднее значение - 11,1) (0,075) (0,086)
Стандартная ошибка регрессии 0,771 0,41
Примечание: в скобках приведены стандартные ошибки. * - зависимая переменная прологарифмирована. Источник: Результаты собственных исследований.
Все полученные модели (табл. 5) показывают незначимый эффект от внедрения процедуры ОРВ на инвестиционную активность в регионах. Даже если бы стандартные ошибки были достаточно малы, отрицательные коэффициенты показывают обратный от ожидаемого эффект от внедрения данной процедуры.
Исключение из выборки регионов-аутлайеров по очереди для каждой модели позволило снизить стандартные ошибки регрессии, но существенно на значимость и знаки коэффициентов не повлияло.
Таким образом, полученные результаты моделирования отвергают гипотезу о положительном эффекте от качества исполнения упомянутого ранее майского указа Президента РФ в части внедрения процедуры ОРВ на региональном уровне. Существенное влияние ОРВ на показатели инвестиционной активности не установлено, что свидетельствует пока о слабой связи процедуры ОРВ с целями ее внедрения на уровне инвестиционной активности и улучшения инвестиционного климата.
Обобщая проблематику, можно сказать, что механизм ОРВ в России институционально до конца не сформировался и дискуссии о его эффективности как института продолжаются. В частности, по мнению А.А. Волошинской26, существующие проблемы ОРВ в России носят системный характер и не могут быть объяснены исключительно издержками переходного периода.
По данным Минэкономразвития России большинство регионов РФ в настоящее время проводят ОРВ на систематической основе - за 2017 г. регионами России подготовлено свыше 5 тыс. заключений об ОРВ, 15% из которых - отрицательные27. При этом в 2017 г. по 27% проектов актов в рамках ОРВ были получены отзывы представителей бизнес сообщества. В 2018 г. на портале regulation.gov.ru размещено свыше 100 проектов актов, затрагивающих вопросы социально-экономического развития регионов (в т. ч. проекты постановлений Правительства РФ, ведомственных нормативных правовых актов, федеральных законов, указов Президента РФ и др.).
При этом нельзя упускать из виду, что организационные элементы ОРВ в России в целом не полностью отвечают принципам ROMANTIC-модели [Ferris, 2006], а это означает, что вместо достоинств данного механизма на местах могут закрепиться лишь недостатки, включая: бюрократизацию и недостаточное качество проведения ОРВ; фрагментацию пространства формирования эффективных решений; имитацию публичного обсуждения принимаемых решений и их формальную легитимацию. Все это ставит под сомнение достоверность выявления лучших практик и тем более - их трансляции на межрегиональный уровень.
В связи с этим мы полагаем, что полученные результаты сигнализируют прежде всего о том, что процедура ОРВ включена в бюрократический процесс государственно-управленческого цикла, но при этом не созданы необходимые условия её эффективного функционирования. Обеспечение процедурных формальностей во многом отвлекает ресурсы регионального управления и усложняет инвестиционный процесс, не увеличивая транспарентность его регулирования. Во всяком случае планомерное движение в направлении реального функционирования процедуры ОРВ пока ещё не дало систематически подтверждаемых результатов.
Разумеется, настоящее исследование имеет значительные ограничения, которые связаны, как с теоретической возможностью «самоотбора» исследуемых объектов, так и с возможными структурными трансформациями объектов исследования в течение периода отсечки эффектов. Высокая трудность идентификации и учёта этих возможных недостатков - задача дальнейшего исследования.
В этой связи, мы призываем читателя с одной стороны отнестись к результатам критически - как оценкам первого приближения на фоне дефицита эмпирических работ в этой области, но с другой стороны - уделить необходимое внимание, как к контраргументу оптимистичным оценкам некоторых экспертов.
В конечном счёте нельзя исключить и тот факт, что внедрение процедуры ОРВ само по себе закладывает долгосрочную основу для совершенствования и сокращения возможных будущих потерь от неэффективного регулирования в сфере инвестиционной активности регионов России.
Примечания
1 Клименко А.В., Минченко О.С. Государственное регулирование экономики: вопросы теории и лучшая практика // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 3. С. 7-30.
2 Her Majesty's Treasury. The magenta book: Guidance for evaluation. London, 2011. [Электронный ресурс]. URL: www.hm-treasury.govuk/data_magentabook_index.htm (Дата обращения: 25.07.2019 г.).
3 Умное регулирование: глобальный вызов для лиц, принимающих решения / Шарль-Анри Монтэн, 2012. [Электронный ресурс]. URL: montin.com/documents/SR1200%20_RUS.pdf (Дата обращения: 25.07.2019 г.).
4 Kirkpatrick C., Parker D., Zhang Y. F. Regulatory impact assessment in developing and transition economies: a survey of current practice // Public-moneyand-management. 2004. no. 24(5). pp. 291-296.; Radaelli C. M., De Francesco F. Regulatory impact assessment. In: The oxford handbook of regulation. Oxford Handbooks in Business and Management. Oxford University Press, Oxford, 2010. pp. 279-301.; OECD. Regulatory policies in OECD countries: from interventionism to regulatory governance. Paris: OECD, 2002. 194 p.
5 Колегов В.В. Оценка регулирующего воздействия: опыт внедрения на региональном уровне // Государственное управление. электронный вестник. 2013. № 39. С. 95-112.
6 НИУ ВШЭ. Оценка регулирующего воздействия в России: на пути к зрелости. Сессия 0-10, XVII Апрельская международная научная конференция, НИУ ВШЭ, 21 апреля 2016 г. // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 3. С. 147-161.
7 Arrow K.J., Kenney J., Cropper M.L., Eads G.C., Hahn R.W. Benefit-Cost Analysis in Environmental. Health and Safety Regulation. AEI Press, 1996. 29 p.
8 Radaelli C.M., De Francesco F. Regulatory Quality in Europe: Concepts, Measures, and Policy Processes. Manchester: Manchester University Press, 2007. 272 p.; Radaelli, C.M., De Francesco F., Troeger V.E. The implementation of regulatory impact assessment in Europe: the case of impact assessment // Journal of European Public Policy, 2011. pp. 1-21. DOI:10.1080/13501763.2011.607342
9 Колегов В.В. Оценка регулирующего воздействия: опыт внедрения на региональном уровне // Государственное управление. электронный вестник. 2013. № 39. С. 95-112.
10 Цыганков Д. Б., Дерман Д. О., Беляев А. Н. Методические подходы к мета-оцениванию качества заключений об оценке регулирующего воздействия // Проектирование, мониторинг и оценка. 2011. № 1. С. 23 -51.; Голодникова А.Е., Цыганков Д.Б. «Таргетирование» оценки регулирующего воздействия: международные подходы и российская практика // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 4 С. 7-40.
11 Дорошенко С. В., Шеломенцев А. Г., Валько Д. В. (2017). Факторы развития института оценки регулирующего воздействия на муниципальном уровне // Интеллект. Инновации. Инвестиции, № 12, C. 58-67.
12 Turgel A., Panzabekova Z. et al. Comparative analysis of approaches to designing of regulatory impact assessment institute in Russia, Kazakhstan, and Kyrgyzstan // Bulletin of National Academy of Sciences of the Republic of Kazakhstan, 2018. vol. 4, no. 374, pp. 153-160.
13 Зембатов М. Р. Развитие системы оценки регулирующего воздействия в Республике Армения // Финансовый журнал. 2018. № 6. С.120-127.
14 Hahn R. W. Reviewing Regulatory Reform: A Global Perspective. AEI-Brookings Joint Center for Regulatory Studies. Washington, D.C., 2000. p. 11.
15 Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» / Гарант. [Электронный ресурс]. - URL: base.garant.ru/70170942 (Дата обращения: 25.07.2019 г.).
16 Дорошенко С.В., Шеломенцев А.Г., Валько Д.В. Факторы развития института оценки регулирующего воздействия на муниципальном уровне // Интеллект. Инновации. Инвестиции. 2017. № 12. C. 58-67.
17 ОРВ: рейтинг регионов 2017 [Электронный ресурс]. - URL: orv.gov.ru/Content/Item?n=27489 (Дата обращения 15.07.2019 г.)
18 Мониторинг внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в субъектах Российской Федерации. Раунд 1 [Электронный ресурс]. - URL: http://nisse.ru/analytics/monitoring/?ELEMENT_ID=21124 (дата обращения 15.07.2019 г.)
19 Мониторинг внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в субъектах Российской Федерации. Раунд 1 [Электронный ресурс]. - URL: http://nisse.ru/analytics/monitoring/?ELEMENT_ro=21124 (дата обращения 15.07.2019 г.)
20 В соответствии с постановлением № 1318 разработаны и утверждены приказом Минэкономразвития от 27 мая 2013 года № 290 формы сводного отчета и заключения об ОРВ, а также методика ОРВ для оценки проектов нормативных документов.
21 Методика составления рейтинга инвестиционной привлекательности регионов России [Электронный ресурс]. - URL: raexpert.ru/ratings/regions/2015/method (Дата обращения 30.10.2018 г.)
22 Bertrand M., Duflo E., Mullainathan S. How Much Should We Trust Differences-In-Differences Estimates? // The Quarterly Journal of Economics. 2004. no. 119(1). pp. 249-275.
23 Obenauer M. and von der Nienburg B. Effect of minimum wage determinations in Oregon. Bulletin of the U.S. Bureau of Labor Statistics. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1915. 108 p.
24 Conley T., Taber C. Inference with «Difference in Differences» with a Small Number of Policy Changes // Review of Economics and Statistics. 2011. no. 93(1). pp. 113-125.
25 Paun R. A., Vamvu D. Difference-in-Differences as a Tool for Ex-Post Analysis of Mergers: The Case of a Merger in the Romanian Retail Market: Building Institutions in Emerging Markets. In: Competition Authorities in South Eastern Europe, Springer International Publishing, 2018. pp. 209-222. DOI: 10.1007/978-3-319-76644-7_12
26 Волошинская А.А. Оценка регулирующего воздействия в России и в мире: одно сходство и семь различий // Государственное управление. Электронный вестник. 2015. № 49. С. 52-74.
27 ОРВ: рейтинг регионов 2017 [Электронный ресурс]. URL: orv.gov.ru/Content/Item?n=27489 (Дата обращения 15.07.2019 г.)
THE IMPLEMENTATION OF REGULATORY IMPACT ASSESSMENT IN THE RUSSIAN REGIONS AND INVESTMENT ACTIVITY
Valko D.V., South Ural University of Technology, e-mail: valkodv@inueco.ru Postnikov Y.A., Department in the Chelyabinsk Region of the Ural Main Department of the Central Bank of the Russian Federation, e-mail: postnikovea@yandex.ru.
Abstract
The study shown the effects of the implementation of the regulatory impact assessment procedure (RIA) in Russian regions, its impact on investment attractiveness and contribution to investment growth in the regions. We used statistical and analytical information posted on the federal portal of the Department for Regulatory Impact Assessment of the Ministry of Economic Development of Russia and regional administrative reform portals, as well as materials from the National Institute for Systemic Research on Entrepreneurship and the Higher School of Economics (National Research University). By the regression analysis and the Diff-in-Diff method, the effects of the implementation of the RIA procedure in Russian regions in 2012-2015 were evaluated. It is shown that the effects in the regions are either negative or statistically indistinguishable from zero. Investment indicators in the regions that initiated the implementation of the RIA procedure in 2012 showed a worse trend compared to the regions that did not implement this procedure. Such a comparative analysis indicates the absence of a positive effect on the investment attractiveness of the Russian regions from the implementation of the RIA procedure in the study period. The conclusions obtained partly contradict the results of individual regions and some expert opinions based on them, but it cannot be ruled out that the implementation of the RIA procedure in itself lays a long-term basis for improving and reducing potential future losses from ineffective regulation in the field of entrepreneurial and investment activities regions of Russia.
Keywords: regulatory impact assessment, regional administration, impact assessment, institutionalization.
