CC BY
281
Внебюджетные средства: проблемы их получения и использования бюджетными организациями
Е.В. Долматова
Финансовый факультет МГТУ, кафедра экономической теории и отраслевой экономики
Аннотация. Статья раскрывает основные проблемы бюджетных организаций в рыночных условиях хозяйствования. В этой сфере трудности изыскания внебюджетных средств дополняются сложностью их сохранности и использования. Показаны возможности решения некоторых проблем бюджетных организаций.
Abstract. The paper considers the basic problems of budgetary organizations in modern conditions. The difficulties of off-budget funds' obtaining are accompanied by complication of safety and usage of these funds, the low salary -by impossibility of these funds' increase. The paper analyses some ways out of budgetary organizations' problems.
1. Введение
В условиях централизованного планового хозяйствования экономика бюджетных организаций сводилась, главным образом, к "экономии и бережливости". В рыночных условиях для них стало более актуальным изыскание денежных и материальных средств. При решении этой задачи не приходится рассчитывать на получение дотаций и трансфертов. Повышение заработной платы и обновление производственных фондов - такова цель каждого руководителя, ответственного за вверенный ему объект.
2. Дополнительные источники финансирования
Решать современные финансовые проблемы организации помогает небольшой, но важный источник - внебюджетные средства. Их источниками являются доходы от собственной деятельности и внешних поступлений. При переходе на рыночную экономику предприятия всех форм собственности, в том числе и бюджетные, получили право оказывать платные услуги. Согласно ст. 50 ГК РФ, некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы. Поэтому организация вправе вводить платные услуги по прейскуранту, основанному на ее расчетах, утвержденному руководителем и согласованному с вышестоящей инстанцией, которая является контролирующим органом основной деятельности организации.
На практике оказание платных услуг производится за дополнительную плату по определенному перечню услуг и зачастую в рабочее время специалиста. Оказание и оплата услуг осуществляются на основании гражданского договора организации со специалистом. Специалист бюджетной организации за это, помимо основного заработка, получает процент от суммы, вырученной организацией за предоставленные услуги. Кроме того, за превышение норм выработки по неоплачиваемым потребителями видам услуг специалисту может выплачиваться премия в порядке стимулирования перевыполнения плана по основной деятельности.
Благодаря правильно поставленной организации платных услуг, учреждение имеет возможность получить дополнительные денежные средства и материально заинтересовать специалистов, что способствует сохранению квалифицированных кадров.
Работа бюджетных организаций в рыночных условиях, в том числе по оказанию платных услуг, не исключает работы на основании планов и норм. Отраслевые нормативы по труду разрабатывались квалифицированными специалистами в течение многих лет, при необходимости дополнялись и корректировались в связи с переходом на платные виды услуг. По мере оснащения организаций современной новой техникой и освоения новых технологий нормы постепенно устаревают. Но это значит, что существует необходимость в развитии сферы экономической деятельности в области нормирования труда по каждой конкретной организации с целью совершенствования организации производства.
Как дополнительный источник финансирования бюджетной организации часто используется предоставление в аренду свободных неиспользуемых помещений юридическим или физическим лицам.
По существующим правилам бюджетные организации муниципального подчинения испрашивают на это разрешения у вышестоящих инстанций, в том числе комитета по управлению имуществом.
Когда бюджетная организация оказывает дополнительные платные услуги, несвойственные ей по основному виду деятельности, бух. учет ведется раздельно по основной и не основной (предпринимательской) деятельности с уплатой налогов по каждому виду. При этом, если предпринимательская деятельность предполагает наличие лицензии и сертификатов у специалистов, во избежание серьезных неприятностей, прежде чем оказывать данный вид деятельности, следует получить лицензию
ДолматоваЕ.В. Внебюджетные средства: проблемы их получения... и организовать сертификацию специалистов.
Таблица 1. Расходы федерального бюджета на образование
Бюджет (в млн руб.) Бюджет 2000 г. (%) от бюджета 1999 г.
Высшее профессиональное образование 1998 г. 1999 г. 2000 г.
10 002,7 13 023,6 19 461,0 149,4
Потребность во внебюджетных средствах чаще всего вызывается необходимостью обеспечить нормальное существование организации. В качестве примера приведем бюджетные средства, выделяемые образовательным организациям - типичным представителям бюджетных организаций социальной сферы.
Хотя по приведенным в таблице данным бюджетные затраты на образование увеличиваются, но с учетом инфляции рост оказывается незначительным. Потребность государства в высокопрофессиональных кадрах растет, денежных средств на подготовку специалиста требуется достаточно много, но финансирование ограничено и оставляет желать лучшего. Поэтому для покрытия необходимых расходов организации оказывают платные услуги, сдают имеющиеся свободные площади в аренду, привлекают лиц, оказывающих безвозмездную помощь, и внедряют новые виды платных услуг, основанные на потребностях рынка.
Внебюджетные средства хороши, когда остаются у организации для использования. Первоначально многие министерства и ведомства разрешали подведомственным организациям оказывать платные услуги, понимая, что внебюджетные средства были бы хорошим подспорьем в финансировании организации. Однако после первых хороших результатов появились приказы, директивы и рекомендации о перечислении внебюджетных средств или их части в главные ведомственные управления после перечисления платежей в бюджет. Так, Министерство образования приняло решение, что 3 % внебюджетных средств перечисляется в Фонд поддержки и развития образования. Министерство обороны директивно требует от подведомственных организаций перечислять средства, получаемые от оказания платных услуг, после возмещения затрат, уплаты налогов и иных обязательных платежей, в финансовое управление, а оно перечисляет 75 % денежных средств в Главное управление военного бюджета и финансов Министерства обороны, 10 % - на реализацию федеральной целевой программы ФАПСИ, 15 % - в доходы федерального бюджета для финансирования мероприятий по реализации Президентской программы "Государственные жилищные сертификаты".
Такие решения министерств и ведомств грубо нарушают конституционные основы и ГК, однако они имеют место, и с этим бюджетным организациям приходится считаться, в частности, находить различные ухищрения, чтобы избежать отчислений заработанных средств вышестоящим органам: получение оборудования или материалов для оказания услуг надлежащего качества в форме предоплаты и целевые перечисления денежных средств на покрытие статей, финансируемых из бюджета в недостаточном объеме. Очевидно, что руководители организаций и в дальнейшем будут изыскивать возможности уклонения от перечислений.
На оказание платных услуг частично расходуются бюджетные средства. Это заработная плата специалистов, обслуживающего персонала, коммунальные услуги, материалы, амортизация оборудования, зданий и сооружений. Предусмотрено осуществлять покрытие статей сметы, израсходованных на платные услуги, внебюджетными средствами. Бюджетные организации имеют большое количество контролирующих и ревизующих органов, но, к сожалению, отсутствуют органы, способствующие развитию организаций, освоению ими новых видов деятельности. Экономия средств бюджета необходима и ее следует поощрять, однако в настоящий момент поощрение организаций за такую экономию не предусмотрено. Слабое правовое регулирование, противоречия в нормативной базе, вызывающие различные истолкования пунктов и параграфов законов, очень мешает организациям во введении платных услуг.
При переходе к рынку бюджетные организации получили почти такие же возможности, что и коммерческие организации. Однако есть и существенная разница: коммерческие организации на основании технико-экономического обоснования рассчитывают на получение прибыли, а бюджетные, как правило, стремятся обеспечить только самоокупаемость. В ряде ведомств существуют инструкции, согласно которым бюджетным организациям разрешается не включать в себестоимость все виды затрат. Часто цена основывается лишь на включении в себестоимость заработной платы без накладных расходов. Это делается для того, чтобы цена услуги оказалась более приемлемой для населения. Но такой порядок нельзя назвать правильным. При расчетах цен, помимо затрат, в стоимость услуг должна включаться и рентабельность.
Износ основных средств и оборудования в бюджетных организациях составляет 70-80 %, а обновление фондов из бюджетных средств осуществляется крайне редко. Организации, финансируемые из бюджета, при наличии внебюджетных средств в первую очередь считают необходимым приобретать производственное оборудование. Это способствует оказанию услуг и проведению работ на должном уровне. Но, например, в учреждениях Минобороны разрешаются децентрализованные закупки имущества
стоимостью не более 120 МРОТ, свыше 120 - закупка производится только по согласованию с вышестоящими организациями. Такой порядок не способствует активному стремлению бюджетных организаций к увеличению объемов платных услуг, наиболее полному и эффективному использованию имеющихся кадровых и материальных ресурсов.
Таблица 2. Расходы внебюджетных средств на образование
Внебюджетные средства 1999 г. тыс. руб. %
Остаток денежных средств на начало года 534 725
Поступления текущего года 9 369 577
Расходы всего, в т.ч. 8819890 100
Оплата труда и начисления 3 263 359 37
Предметы снабжения и расходные материалы 1 058387 12
Командировки 264 596,7 3
Транспортные услуги 88 198,9 1
Услуги связи 176397,8 2
Коммунальные услуги 705591,2 8
Непроизводственное оборудование и предметы длительного пользования 1 146586 13
Прочие расходы 2116774 24
3. Расход внебюджетных средств
Рассмотрим проблемы расходования внебюджетных средств на примере учреждений образования. По данным, представленным в прессе, распределение внебюджетных средств в вузах осуществляется следующим образом: по 30 % на заработную плату сотрудникам, оплату коммунальных услуг, на материально-техническое обеспечение и 10 % - пополнение библиотек институтов (Маликова, 2000). При этом во многих городах в 1999 г. 2/3 коммунальных расходов вузов оплачивали сами институты. Уже с 1995 г. такая практика распространяется на многие институты городов России. Только 50 % потребности в денежных средствах на нужды организации поступает из бюджета, остальное приходится зарабатывать самим (Сюнъкова, 2000). Причем в соответствии с Законом "Об образовании" можно принимать учащихся на платную форму обучения 25 % от количества бюджетных мест институтов, но часто это правило игнорируется, и количество платных мест увеличивается год от года.
Рассмотрим расходы внебюджетных средств на примере организаций Министерства образования (табл.2). Из сравнения с табл. 1 видно, что размер внебюджетных средств составляет почти 70 % от бюджетных поступлений. Это говорит о развитии предпринимательских способностей у руководителей и сотрудников бюджетных организаций, способствует снижению расходной части федерального бюджета, что в целом имеет положительное значение для всей образовательной отрасли. Однако, хотя полученные средства - внебюджетные, расход их осуществляется либо по согласованию с вышестоящими инстанциями, либо по смете расхода внебюджетных средств, заранее утвержденной в вышестоящей инстанции. Такое положение ограничивает свободу действий организаций, сковывает хозяйственную инициативу их руководителей.
Несовершенство налоговой системы провоцирует налогоплательщиков уклоняться от налогов, снижать долю прибыли, занижать фонд оплаты труда. В соответствии со второй частью Налогового кодекса, введенного в действие с 1 января 2001 г., снижены ставки социального налога при оплате труда работника свыше 100 000 рублей в течение года. Что это дает для бюджетных организаций? Слишком мало в настоящий момент организаций, имеющих высокий фонд оплаты труда, тем более трудно найти их в бюджетных отраслях. Если основная деятельность организации и предпринимательская осуществляются в организации одновременно, можно производить оплату сверх фонда оплаты труда, запланированного на год по конкретному сотруднику, из внебюджетных средств. Но вряд ли можно добиться заработной платы в бюджетной организации в месяц 9 тыс. рублей на человека и более (именно от этой суммы можно получить фонд оплаты труда свыше 100 тыс. рублей в год). Исходя из средней месячной оплаты труда 3 тыс. в месяц, было бы более правильным уменьшить минимальную сумму оплаты труда, с которой начинается регрессивная шкала социального налога, до 30-40 тыс. рублей.
По ст. 219 НК РФ, при перечислении денежных средств бюджетным организациям коммерческие организации освобождаются от уплаты налогов "в сумме доходов, перечисляемых налогоплательщиком на благотворительные цели в виде денежной помощи организациям науки, культуры, образования, здравоохранения и социального обеспечения, частично или полностью финансируемым из средств соответствующих бюджетов, а также физкультурно-спортивным организациям, образовательным и дошкольным учреждениям на нужды физического воспитания граждан и содержание спортивных команд в
Долматова Е.В. Внебюджетные средства: проблемы их получения.
размере фактически произведенных расходов, но не более 25 % суммы дохода, полученного в налоговом периоде" (Налоговый кодекс, 2000). Данные перечисления средств имеют название "социальные налоговые вычеты". Это сделано для привлечения юридических и физических лиц к оказанию помощи бюджетным организациям, созданию заинтересованности предпринимателей в развитии социальной инфраструктуры общества, что, в конечном счете, способствует повышению уровня жизни малообеспеченных граждан страны.
Для бюджетных организаций приобретение необходимого оборудования, материалов является самым труднореализуемым процессом. Хорошо, если имеется "добрый спонсор", периодически безвозмездно оказывающий помощь. Но в период часто сменяющихся кризисов многие предприниматели терпят если не убытки, то значительные финансовые трудности. Однако крупные предприятия имеют несравнимо более благоприятные условия и достаточные материальные ресурсы, чем бюджетные предприятия социальной сферы.
Хорошо известны преимущества лизинга, но развитие его в социальной сфере до сих пор не нашло достойного применения. Думается, крупные организации, расположенные в области, могли бы выступить в качестве лизингодателей, и тогда вопрос оснащения бюджетной сферы современным оборудованием не был бы таким острым. Суть применения лизинговой системы не в том, чтобы коммерческие предприятия поставляли оборудование бюджетным организациям социальной сферы, а в том, что им проще найти единовременно средства на закупку оборудования, которое бюджетные организации могли бы постепенно выплатить за счет доходов от предоставления платных услуг. В этом случае платные социальные услуги полностью соответствовали бы своим целям и задачам - оказанию дополнительных услуг населению и организациям на новом оборудовании, по новым технологиям и методикам.
В нашей области достаточно отраслей, являющихся рентабельными, поэтому представляется вполне возможным при организации правильного использования ст. 219 НК найти желающих взять под свою опеку организации социальной сферы на описанных условиях. После выкупа бюджетной организацией оборудования у лизингодателя возможно было бы приобретение тем же путем нового современного оборудования.
4. Перспективы использования внебюджетных средств
В настоящее время политика государства в области экономики построена на кредитовании предприятий монополистов, имеющих высокие прибыли, для извлечения дополнительного дохода в виде возрастающего объема налогов. Вложение денежных средств в "неприбыльные" отрасли, а именно такой является социальная сфера - медицина, образование, культура - считается нецелесообразным. В то же время налоговое законодательство устанавливает льготы по налогам для предприятий социальной сферы, способствуя развитию предпринимательской деятельности в них.
В случае получения внебюджетных денежных средств организации сталкиваются с проблемой их аккумулирования на осуществление дорогостоящих покупок. Стремление организаций тратить средства сразу основывается на невозможности их сохранения и приумножения на данном этапе развития нашей экономики, прежде всего, из-за несовершенной законодательной и запутанной подзаконной нормативной базы, зачастую нарушающей основные законы. Ввиду этого было бы целесообразно иметь общий фонд для обслуживания организаций муниципального подчинения. В областном центре можно было бы решать вопросы финансирования организаций из этих средств. В настоящий момент организации, производя расходы, не могут отклоняться от сметы, что затем могло бы раскрыться при проверке КРУ или ревизии финансовой деятельности.
Можно создать несколько таких фондов отдельно для организаций здравоохранения, культуры, образования и других. Хотя это несколько увеличит бюрократическую структуру, но обеспечит лучшую маневренность и контроль использования внебюджетных средств.
5. Заключение
Анализ перспектив использования внебюджетных средств, а также их аккумулирования, сбережения от инфляции и приумножения, показывает их большое значение для развития бюджетных организаций. Совершенствование материально-технической базы, обновление основных фондов, модернизация оборудования, внедрение новых методов в деятельность организации - все это требует денежных средств. Но необходима законодательная и хорошая подзаконная нормативная база, позволяющая организациям проводить операции по привлечению денежных средств от кредитных учреждений, аккумулировать свои средства для получения достаточной суммы на обновление фондов. Трудностей в реализации такой работы много, но справиться с ней можно посредством совершенствования управления организацией и повышением квалификации специалистов. Путем концентрации их усилий и привлечения внебюджетных средств бюджетная организация может нормально существовать в условиях рыночной экономики и в партнерстве с
коммерческими структурами удовлетворять возрастающие потребности населения в социальных услугах. Литература
Маликова Т. "Три миллиона коммунальные долги". "Учительская газета", № 42, 2000. Налоговый кодекс Российской Федерации. Официальный текст, часть II. М., НОРМА-ИНТРА М, 2000. Сюнькова Г. "Развяжите нам руки". "Учительская газета", № 42, 2000.
