17УДК 347.18
DOI 10.24411/9999-056А-2020-10028
ВЛИЯНИЕ РОССИЙСКИХ РЕФОРМ КОНЦА XX - НАЧАЛА XXI в. НА СИСТЕМУ РЕГИСТРАЦИИ АКТОВ ГРАЖДАНСКОГО СОСТОЯНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ)
Ольга Вадимовна Завьялова,
аспирант, Дальневосточный институт управления—филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы (ДВИУ —филиала РАНХиГС), председатель комитета по делам ЗАГС и архивов Правительства Хабаровского края, г. Хабаровск. E-mail: o.v.zavyalova@adm.khv.ru
Татьяна Александровна Ярославцева,
доктор исторических наук, профессор ДВИУ — филиала РАНХиГС, г. Хабаровск. E-mail: mu322@mail.ru
В статье анализируются изменения, произошедшие в системе органов ЗАГС под влиянием системных реформ в Российской Федерации. На примере Хабаровского края показана роль этих учреждений не только как регистратора брачного состояния граждан и естественного движения населения, но и как накопителя сводной информационной базы об этих процессах, а также как сферы взаимоотношений государства и общества. В сравнении с советской моделью системы ЗАГС отмечена роль последней в обеспечении господдержки многодетных семей, формировании советских принципов семейно-брачных отношений, обрядных традиций и т.д. С 1990-х гг. происходит трансформация системы управления отделами ЗАГС и порядка делопроизводства, внедрение элементов хозрасчёта и новых технологий, что позволило повысить качество систематизации информации и оказания услуг населению. Вместе с тем, роль ЗАГСов в продвижении семейных ценностей отходит на задний план.
Ключевые слова: органы записи актов гражданского состояния, услуги ЗАГС, акты гражданского состояния, учёт естественного движения населения, государственная поддержка многодетных семей, информационные технологии.
INFLUENCE OF RUSSIAN REFORMS OF THE LATE 20th - EARLY 21st a ON THE CIVIL REGISTRATION SYSTEM (ON THE EXAMPLE OF THE KHABAROVSK KRAI)
Olga Zavyalova, Far Eastern Institute of Management — a branch of RANEPA, Chairman of the Committee for civil registration and archives of the government of the Khabarovsk Krai, Khabarovsk, Russia. E-mail: o.v.zavyalova@adm.khv.ru Tatyana Yaroslavtseva, Far Eastern Institute of Management — a branch of RANEPA, Khabarovsk, Russia. E-mail: mu322@mail.ru
The article analyzes the changes that have occurred in the system of civil registry offices under the influence of systemic reforms in the Russian Federation. On the example of the Khabarovsk Krai, the role of these institutions is shown not only as a registrar of the marital status of citizens and the natural movement of the population, but also as a repository of a consolidated information base about these processes, as well as a sphere of relations between the state and society. In comparison with the Soviet model of the registry office system, the role of the latter in providing state support for large families, forming the Soviet principles of family and marriage relations, ceremonial traditions, etc. is noted. Since the 1990s, there has been a transformation of the management system of civil registry offices and the procedure of record keeping, the introduction of self-accounting elements and new technologies, which has improved the quality of sys-tematization of information and provision of services to the population. However, the role of civil registry offices in promoting family values takes a back seat. Keywords: Civil registry office, civil registry office services, acts of civil status, accounting of the natural movement of the population, state support for large families, information technology.
Впервые оформление фактов заключения брака и рождения детей было введено в России в 1722 г., когда в ходе реформ в государственной и общественной жизни Указом Петра I была установлена обязанность священнослужителей приходов регистрировать браки, рождения и смерти в специальных метрических книгах на основе религиозных правил. В СССР функция такой регистрации перешла государству — была создана система органов Записи актов гражданского состояния (ЗАГС), что явилось принципиальным условием не только государственного регулирования семейно-брачных отношений, но и создания реестра народонаселения и формирования информационной базы по естественному движению и брачному состоянию населения конкретных территорий и страны в целом. Кроме того, советская власть придавала этим учреждениям большое значение в реализации демографической и семейной политики, поддержки многодетных и неполных семей, а также в формировании семейных традиций и новых культурных
ценностей. В позднесоветский период в практику работы органов ЗАГС ввели обязанность организации гражданских обрядов, в частности, регистрацию бракосочетания молодожёнов и рождений детей с вручением свидетельств в торжественной обстановке.
К концу 1980-х гг. очередные реформы в политической и экономической сфере повлекли изменение законодательства, в том числе в области семейно-брачных отношений, что достаточно красноречиво прослеживается на материалах Хабаровского края. Перемены существенно снизили роль органов ЗАГС. Так, в советский период в случае прекращения брака большое внимание уделялось судьбе детей. В соответствии с Кодексом законов о браке, семье и опеке РСФСР (1929) [1] бланк записи актов гражданского состояния предусматривал внесение обязательных сведений не только о количестве детей, их именах и возрасте, дальнейшем положении ребёнка («остался при отце», или «при матери»), но и о наличии соглашения родителей «о содержании детей и друг друга». Нами проведён анализ актовых книг Хабаровского края, который демонстрирует, что в актах о разводах значились такие формулировки, как «отец обязуется платить на воспитание ребёнка до его совершеннолетия» или, в случае, когда дети оставались с отцом, «отец на воспитание детей не требует ничего от матери».
После реформ 1991—1993 гг. данные вопросы разрешались только в судебном порядке, и акты о разводе не содержали сведений о детях. Следовательно, оказать влияние на родителей с целью обеспечения защиты ребёнка сотрудникам ЗАГС стало невозможно. По причине таких изменений возросло количество запросов в органы ЗАГС о предоставлении сведений из актовых книг и от граждан, и со стороны соответствующих органов, на которые не всегда своевременно давались ответы. Данные обстоятельства отрицательно повлияли на качество услуг и культуру обслуживания.
Изменилась и система управления органов ЗАГС. Так, на основании постановления Главы администрации Хабаровского края от 11.11.1991 № 3 полномочия исполкома Хабаровского краевого Совета народных депутатов, его отделов и управлений были прекращены. Распоряжением главы администрации Хабаровского края от 03.02.1992 № 33-к была утверждена структура администрации, в состав которой вошёл отдел ЗАГС (с 2000 г. — управление ЗАГС).
Частично изменились и функции органов в системе ЗАГС. Например, в советский период в целях практического проведения в жизнь основного принципа Кодекса законов о браке, семьи и опеке — всемерной охраны и защиты интересов матери и ребёнка — при райисполкомах были организованы бесплатные юридические и медицинские консультации с привлечением органов юстиции, здравоохранения, опеки и попечительства, а также общественности.
В результате политических реформ, которые привели к ликвидации советских органов власти и созданию иной системы государственного и муниципального управления, с изменением курса с социалистического на рыночный, перечень оказания бесплатной помощи резко сократился, а размер госпошлины на услуги ЗАГС и плата за организацию торжественного обслуживания регистрации брака и рождений увеличились. Реформирование государственного регулирования семейно-брачных отношений выразилось в отмене обязательности торжественной регистрации рождений в органах ЗАГС, в том числе допускалась выдача свидетельств о рождении непосредственно в учреждениях родовспоможения. Не актуальными стали комсомольские, заводские и студенческие свадьбы, в регистрации перестали участвовать руководители административных органов, депутаты и другие известные лица.
Данные актовых книг, хранящихся в архивах органов ЗАГС Хабаровского края, свидетельствуют о негативном влиянии реформ на институт семьи и брака. Динамика рождений и регистрации новых семей резко пошла вниз. Так, если в 1990 г. на территории края было зарегистрировано 24 663 рождений и 16 606 браков, то в 1995 г. — соответственно 14 769 и 10 464. Причём, в конце 1980-х — начале 1990-х гг. количество браков как минимум в 2 раза опережало число разводов, а к середине 1990-х гг. разрыв сократился и к 1998 г. практически сравнялся (7984 браков / 7049 разводов). Важно то, что, несмотря на реформы, в перспективных планах 1990-х гг. сохранялись основные направления деятельности органов ЗАГС: регистрация фактов гражданского состояния населения и их учёт, систематизированный в актовых книгах; подготовка и направление ежегодных статистических отчётов о регистрации АГС в Минюст России и органы госстатистики; анализ ежемесячного состояния дел по своевременной и полной регистрации родившихся и умерших, по заключению и расторжению браков; принятие мер по повышению качества оформления актовых записей, в том числе по соблюдению законодательства о браке и семье. По-прежнему в планах были комплексные проверки отделов ЗАГС (и их архивов) при администрациях районов и городов региона [ГАХК. Ф. Р-750. Оп. 3. Д. 68. Л. 1—23].
Вместе с тем появилось и новое направление, которому уделяли особое внимание, — компьютеризация и формирование электронных архивов. В 1991—1992 гг. в отделах ЗАГС стали устанавливать персональные компьютеры, матричные принтеры, при регистрации АГС использовать текстовые редакторы. К 1993 г. 50% отделов ЗАГС Хабаровского края были обеспечены персональными компьютерами [ГАХК. Ф. Р-750. Оп. 3. Д. 68. Л. 14; Д. 57. Л. 26]. Внедрение в деятельность органов ЗАГС процессов информатизации позволило не только повысить производительность труда
специалистов, но и улучшить обслуживание населения, а также создать основу для формирования электронной базы данных.
Очередная реформа в системе управления ЗАГСами была обусловлена изменением федерального законодательства в конце 1990-х гг. В соответствии с Федеральным законом «Об актах гражданского состояния» от 15.11.1997 [2], произошли структурно-административные преобразования и в сфере ЗАГС. В частности, полномочия по государственной регистрации АГС были закреплены за органами местного самоуправления. Во исполнение постановления главы администрации Хабаровского края от 05.02.1998 № 45 «О воспроизведении Государственного герба Российской Федерации на печатях органов муниципальных образований городов и районов, сёл и посёлков края, производящих государственную регистрацию актов гражданского состояния» были заменены печати для отделов ЗАГС администраций городов и районов края [ГАХК. Ф. Р-750. Оп. 3. Д. 68. Л. 17, 21].
В 1999 г. завершалась работа по внедрению информационно-поисковой системы по программе «ЗАГС-АРКОМ» в соответствии с требованиями постановления Правительства РФ от 06.07.98 № 709 «О мерах по реализации Федерального закона „Об актах гражданского состояния"», что повлекло за собой обеспечение отделов края новой версией программы, направленной на повышение качества загсовских услуг [ГАХК. Ф. Р-750. Оп. 3. Д. 68. Л. 23]. Использование данной программы позволило улучшить читаемость актовых записей, свидетельств и справок, обеспечить выполнение функций по вводу, печати, редактированию, поиску актовых записей, формированию и ведению электронного архива. Программа способствовала также ускорению реализации принятого в 1998 г. решения о передаче книг с метрическими записями церквей, миссий, приходов Дальнего Востока 1920—1922 гг. и актовых книг ЗАГСов 1923 г. в Государственный архив Хабаровского края [ГАХК. Ф. Р-750. Оп. 3. Д. 68. Л. 20, 26, 27]. Новые бланки свидетельств были адаптированы под заполнение на принтере. Однако в поселениях края ЗАГСы продолжали работать исключительно с бумажным носителем.
В целом развитие новых технологий и их интенсивное использование гражданами, бизнесом, общественными организациями и органами государственной власти повлекло за собой необходимость формирования современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры учреждений, выполняющих важные общественные и государственные функции, к каким относятся ЗАГСы.
Трудно переоценить значение работы сотрудников ЗАГС, которые собрали в архивный массив многочисленные тома записей о судьбах как живших, так и ушедших из жизни людей, особенно важных для граждан событий от рождения до смерти. Актовые книги, хранящиеся в архивах органов
ЗАГС, пройдя длительный путь становления и развития архивного фонда страны, региона, города, поселения, по существу, сохранили личный архив граждан, семей, общества, государства.
За вековой период деятельности архивный фонд сферы записи АГС в целом по стране превысил 0,5 млрд ед. документов, в составе которого актовые записи Дальневосточного федерального округа (ДФО) — это более 32 млн ед. По количественным характеристикам архив актовых записей Хабаровского края среди 11 субъектов РФ ДФО занимает вторую позицию (5068,7 тыс. ед.), уступив только Приморскому краю (7050,5 тыс. ед.) [подсчитано по: ТА КД ЗАГСиА ПХК. Отчёты и аналитическая информация 2020 г.].
В конце 2010-х гг. органы ЗАГС страны, в том числе Хабаровского края, вступили в очередную эпоху перемен. Они, как и в начале своего становления, стали непосредственными участниками масштабного государственного проекта — создания реестра народонаселения России. С 1 октября 2018 г. эти учреждения перешли на регистрацию АГС и совершение юридически значимых действий исключительно в электронном виде с использованием сети Интернет и специализированных программно-аппаратных комплексов. Непосредственная функция ЗАГСов по регистрации ведётся в федеральной государственной информационной системе «Единый государственный реестр записей актов гражданского состояния» (Реестр), которая накапливает в себе ежедневно создающиеся актовые записи. Параллельно происходит ещё одна эпохальная модернизация — на протяжении 3,5 лет работники ЗАГС преобразовывают актовые книги, хранящиеся в своих архивах, в электронный вид. Отметим, что речь идёт обо всех записях актов гражданского состояния, составленных в период с 1 января 1926 г., которые «вольются» в Реестр уже к концу текущего года, сформировав единый массив информации о населении всей страны. Именно эта база данных станет составной частью и фундаментом для реализации нового проекта по созданию единого федерального информационного регистра данных населения страны, утверждённого Президентом РФ В.В. Путиным 8 июня 2020 г. [3].
Таким образом, становление и развитие органов ЗАГС как государственных институтов проходило вместе с развитием государства и общества. Авторы надеются, что уроки прошлых лет должны быть учтены в проведении семейной и демографической политики с участием органов ЗАГС, которые наряду с непосредственным оказанием государственных услуг способны поддерживать эстафету добрых дел по сохранению лучших традиций — выступать инициаторами и соорганизаторами мероприятий, направленных на возрождение и пропаганду семейных и национальных ценностей (в Хабаровском крае 145 национальностей и 8 коренных этносов), укрепление престижа семьи и брака.
ЛИТЕРАТУРА И ИСТОЧНИКИ
1. Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР (утв. Постановлением ВЦИК РСФСР от 19.11.1926). URL: https://base.garant.ru/71270856/ (дата обращения: 29.04.2020).
2. Федеральный закон «Об актах гражданского состояния» от 15.11.1997 N 143-ФЭ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_16758/ (дата обращения: 18.05.2020).
3. Федеральный закон от 8.06.2020 г. № 168-ФЗ «О едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении РФ». URL: https://www. garant.ru/products/ipo/prime/doc/74132857/ (дата обращения: 15.06.2020).
4. ГАХК (Гос. архив Хабаровского края).
5. ТА КД ЗАГСиА ПХК (Тек. архив Комитета по делам ЗАГС и архивов Правительства Хабаровского края).
