CC BY
33
roC'
КОНЦЕПЦИЯ ПРАВОТВОРЧЕСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ВЛИЯНИЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА
НА БЕЗОПАСНОСТЬ СОЦИОТЕХНИЧЕСКИХ
СИСТЕМ
DOI: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2017.3.1
Юрьев Сергей Сергеевич, доктор юридических наук, профессор кафедры международного права и публично-правовых дисциплин Российской академии адвокатуры и нотариата, e-mail: yurev_1958@bk.ru.
Чёрная Ольга Олеговна, кандидат юридических наук, советник ФГБУ «Авиаметтеле-ком Росгидромета», e-mail: o_chernaya@bk.ru.
Аннотация. В статье рассматривается влияние правотворчества на безопас-
ность социотехнических систем. По мнению авторов статьи, при обеспечении безопасности авиации основное внимание должно уделяться управленческим и организационно-правовым аспектам. Безопасность полётов является как организационно-техническим требованием, так и субъективным публичным правом пользователей воздушного пространства и лиц, пользующихся услугами авиатранспорта. Неотъемлемой частью авиатранспортной системы является аэронавигационное обслуживание полётов воздушных судов, представляющее собой организацию и обслуживание воздушного движения, обеспечение авиационной электросвязи, предоставление аэронавигационной и метеорологической информации, поиск и спасание. Осуществляя нормативное регулирование предоставления государственных услуг - в частности, по аэронавигационному и метеорологическому обслуживанию заинтересованных субъектов авиационной деятельности - законодатель, помимо прочего, должен стремиться к достижению той степени правовой определённости, которая позволяет реализовывать права участников соответствующих отношений при соблюдении баланса законных интересов личности (включая социально-организованные группы лиц), общества и государства. Авторами проанализированы международные документы ИКАО и вМо, законодательство Российской Федерации, примеры судебно-арбитражной
практики по авиаметеообеспечению. Сделан вывод о необходимости принятия административного регламента Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды предоставления государственной услуги по метеорологическому обслуживанию гражданской и экспериментальной авиации, а также нормативного правового акта, регулирующего предоставление ави-аметеоинформации в международные банки данных ИКАО. Приведены примеры из статистики авиапроисшествий, отражающие пренебрежение официальными источниками метеоинформации.
Ключевые слова: правотворчество, социотехнические системы, безопасность полётов, скрытые недостатки, аэронавигационное обслуживание, метеорологическое обслуживание, государственные услуги, судебно-арбитражная практика, международные банки данных ИКАО, статистика авиапроисшествий.
1. Крупномасштабные высокотехнические системы, базирующиеся на сложных взаимодействиях между их человеческим и техническим компонентами, определяются как «социотехнические системы» (к таковым, в частности, относится и авиация). При обеспечении безопасности этих систем основное внимание должно уделяться не ошибкам в индивидуальных действиях, а управленческим и организационно-правовым аспектам1.
С точки зрения предотвращения или демпфирования рисков нанесения вреда субъектам, функционирующим в социотехнических системах, необходимо учитывать, что правовая составляющая всегда влияет на уровень обеспечения безопасности, предопределяемый (если не сказать - проектируемый) на стадии правотворчества, итоги которого в дальнейшем непрерывно воздействуют на все элементы системы.
Отметим, что, исходя из социологической концепции «общества риска», риск - не исключительный случай, не побочный продукт социума, а некая новая «нормальность», в коей юридические риски, базирующиеся на несовершенном законодательстве, занимают существенное место, а юридические конструкции могут в зависимости от воспринимающего их субъекта оцениваться как девиантные2.
В идеале процесс правотворчества предполагает созидание правовой модели, понимаемой, по Ю.А. Тихомирову, как «прогнозируемый вариант оптимального правового регулирования будущих явлений и процессов, определяющий цели и средства формирования нового правового состояния и позволяющий произвести расчёты связанных с этим реальных результатов»3.
1 См.: Юрьев С. С. Человеческий фактор в правовом измерении // Человеческий фактор в гражданской авиации: управление, техника, право: сб. докл. на Московском международном форуме 21 ноября 2013 г. / сост. А.А. Серёжкина, С.С. Юрьев. М.: Юрист, 2014. С. 20-33.
2 См.: Юрьев С. С., Чёрная О. О. Юридические риски в аспекте социологической концепции «общества риска» // Вестник Московского государственного университета. Серия 11 (Право). 2014. № 6. С. 40-49.
3 Правовые модели и реальность: монография / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Е.Е. Рафалюк, Н.И. Хлуденева. М.: ИНФРА-М, 2014. С. 11.
«Влияние правотворчества на безопасность...»
Именно на стадии правотворчества в структуре социотехнической системы появляются «вредоносные» нормы, относящиеся, по терминологии Международной организации гражданской авиации (ИКАО), к «скрытым недостаткам». В частности, ИКАО указывает: «В зависимости от того, сразу или не сразу проявляются их последствия, недостатки можно рассматривать как активные недостатки, то есть ошибки или нарушения, которые оказывают незамедлительное неблагоприятное воздействие и обычно ассоциируются с эксплуатационным персоналом (пилот, диспетчер УВД, авиамеханик и т.д.), и скрытые недостатки, то есть решения или действия, последствия которых могут не проявляться в течение длительного времени. Скрытые недостатки проявляются под воздействием активных недостатков, технических проблем или неблагоприятных условий в системе, разрушая средства защиты системы. Скрытые недостатки присутствуют в системе задолго до возникновения происшествия и, по всей вероятности, порождаются директивными, нормативными органами, а также другими людьми, далеко отстоящими от происшедшего события как во времени, так и в пространстве (курсив наш - авторы). Люди, работающие в рамках интерфейса «человек - машина» (эксплуатационный персонал), играют роль наследников дефектов системы, таких, как дефекты, порождённые плохой конструкцией, противоречивыми целями, порочной организацией и плохими управленческими решениями. Они просто создают условия, при которых скрытые недостатки могут проявиться. Усилия в области безопасности должны быть направлены на выявление и устранение именно таких скрытых недостатков, а не представлять собой усилия ограниченного характера, целью которых является сведение к минимуму активных недостатков. Активные недостатки - это лишь верхушка айсберга»1.
2. Неотъемлемой частью авиатранспортной системы является аэронавигационное обслуживание полётов воздушных судов, представляющее собой организацию и обслуживание воздушного движения, обеспечение авиационной электросвязи, предоставление аэронавигационной и метеорологической информации, поиск и спасание.
Главная задача аэронавигационного обслуживания - обеспечение безопасности полётов, предотвращение столкновений воздушных судов на маршрутах, в районах аэродромов и на площади маневрирования. Безопасность полётов является как организационно-техническим требованием, так и субъективным публичным правом пользователей воздушного пространства и лиц, пользующихся услугами авиатранспорта2.
По существу, аэронавигационное обслуживание - это подсистема авиатранспортной системы, обладающая относительной самостоятельно-
1 Руководство по обучению в области человеческого фактора. Изд. 1. Документ ИКАО 9683-А№950. Монреаль: ИКАО, 1998.
2 См.: Чёрная О.О. Организационно-правовой механизм защиты прав и законных интересов субъектов метеорологического обеспечения гражданской авиации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016. С. 2-10, 17.
стью и состоящая, в свою очередь, из вышеуказанных технологически взаимосвязанных элементов. Вместе с тем, технологическое единство не влечёт одинакового подхода законодателя ни к установлению подведомственности и статуса соответствующих субъектов, ни к определению источника финансирования их деятельности.
Существенно, что аэронавигационное обслуживание рассматривается как государственная услуга, понимаемая, согласно закону, как деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных услуг федеральными органами исполнительной власти, регулируются Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», действие которого распространяется также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении государственных услуг.
Так, Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиа-ция) действует на основании Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утверждённом постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 396, и осуществляет, в частности, следующие полномочия в установленной сфере деятельности:
- оказание государственных услуг по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации, в том числе по организации воздушного движения, обеспечению электросвязи, предоставлению аэронавигационной, метеорологической информации, а также авиационно-космическому поиску и спасанию (пп. 4.35 п. 5 Положения);
- заключение с пользователями воздушного пространства Российской Федерации соглашений об аэронавигационном обслуживании (пп. 4.38 п. 5 Положения);
- распоряжение средствами, полученными от взимания сборов за аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства Российской Федерации (пп. 4.39 п. 5 Положения);
- организацию официального издания Сборника аэронавигационной информации Российской Федерации и издания иной аэронавигационной информации, а также организацию деятельности по обеспечению аэронавигационной информацией пользователей воздушного пространства Российской Федерации (пп. 4.40 п. 5 Положения). Таким образом, исходя из определения государственной услуги,
содержащегося в законе, аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства Российской Федерации (в том числе по организации воздушного движения, обеспечению электросвязи, предоставлению аэронавигационной, метеорологической информации), а также
«Влияние правотворчества на безопасность...»
авиационно-космический поиск и спасание, являются государственными услугами.
Наряду с этим, полномочия по метеорологическому обслуживанию гражданской и экспериментальной авиации возложены на Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды1, и таким образом, данный вид деятельности также является государственной услугой.
Осуществляя нормативное регулирование предоставления государственных услуг - в частности, по аэронавигационному и метеорологическому обслуживанию заинтересованных субъектов авиационной деятельности - законодатель, помимо прочего, должен стремиться к достижению той степени правовой определённости, которая позволяет реализовывать права участников соответствующих отношений при соблюдении баланса законных интересов личности (включая социально-организованные группы лиц), общества и государства.
В частности, как указал Конституционный Суд РФ в абз. 1 п. 3 мотивировочной части постановления от 13.05.2014 № 14-П, «при регулировании общественных отношений федеральный законодатель связан конституционными принципами равенства, справедливости и соразмерности, из которых вытекают требования формальной определённости, ясности, чёткости, непротиворечивости правового регулирования, взаимной согласованности предметно связанных между собой норм различной отраслевой принадлежности, а также адекватности, разумной достаточности и пропорциональности используемых правовых средств; вводимый законодателем порядок реализации того или иного права, особенно в публично-правовой сфере, должен создавать условия для эффективного достижения выраженных в этом праве социальных целей и интересов, обеспечивать гражданину возможность соотносить с нормативно установленными правилами своё поведение, предвидеть в разумной степени последствия, которые может повлечь за собой то иное его действие; напротив, неопределённость, рассогласованность правового регулирования служат предпосылкой для произвола и могут приводить к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и гарантий государственной, включая судебную, защиты прав, свобод и законных интересов граждан; в случаях, когда несогласованность, неполнота, пробельный характер правового регулирования приводят к коллизии правовых норм и столкновению реализуемых на их основе конституционных прав, вопрос об устранении такого противоречия приобретает конституционный аспект...»2.
Однако применительно к порядку установления и взимания платы за предоставление схожих по субъектному составу участников правоотно-
См. подпункт 5.4.16. пункта 5 Положения о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 № 372.
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 13.05.2014 № 14-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, шествиях и пикетированиях» в связи с жалобой гражданина А.Н. Якимова // Российская газета. 2014. 21 мая.
шений и целей получения ими таких государственных услуг, как аэронавигационное и метеорологическое обслуживание, наблюдается различие в правотворчестве уполномоченных на то федеральных органов исполнительной власти, что, как думается, создает предпосылки негативных последствий для безопасности функционирования авиатранспортной системы.
3. Например, приказом Министерства транспорта Российской Федерации (Минтранс России) от 06.02.2017 № 34, принятым в соответствии с компетенцией Минтранса России, были внесены изменения в нормативный правовой акт, касающийся аэропортовых и аэронавигационных сборов: из перечня аэропортовых сборов исключен сбор за метеообеспечение; сбор за аэронавигационное обслуживание (АНО) на маршрутах обслуживания воздушного движения (ОВД) установлен за АНО не только на этапе полёта, но и на этапе подготовки к полёту; перечень оплачиваемых данным сбором услуг дополнен (в него включены сбор, обработка, передача и предоставление метеорологической информации, в том числе в электронном виде)1. Таким образом, названный приказ предусматривает финансирование (из взимаемых сборов за АНО на маршрутах ОВД) всех расходов авиаметеоорга-низаций, ранее покрываемых по их прямым договорам с авиакомпаниями.
Ставки сборов за аэронавигационное обслуживание устанавливаются Федеральной антимонопольной службой2. Однако действовавшие на дату вступления упомянутого приказа Минтранса России ставки сборов за АНО на маршрутах ОВД не учитывали необходимость оплаты услуг по сбору, обработке, передаче и предоставлению метеорологической информации, в том числе в электронном виде, а также аэронавигационное обслуживание на этапе подготовки к полету (т.е. весь расширенный приказом Минтранса России перечень услуг по АНО на маршрутах ОВД).
Примечательно, что безусловно полезный для оптимизации процедур оплаты государственных услуг названный приказ Минтранса России вступил в силу 24.03.2017, но к этой дате никаких изменений ставок сборов за аэронавигационное обслуживание (что позволило бы реализовать данный приказ без финансовых потерь для организаций, осуществляющих аэронавигационное и метеорологическое обслуживание), внесено не было, а возникшая правовая неопределённость привела к разбалансировке существовавшего механизма оплаты за авиаметеообслуживание.
3.1. Существенно, что организации, осуществлявшие авиаметеообе-спечение, хотя и не лишены права обращения в общем порядке по интересующим их вопросам в регулирующие органы, но правом на внесение заявлений о пересмотре ставок сборов за АНО они не наделены.
1 Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 06.02.2017 № 34 (зарегистрировано в Минюсте России 10.03.2017 № 45913.
2 См.: Правила государственного регулирования сборов за аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2011 № 978.
«ЮВр
«В
Так, п. 3 Правил государственного регулирования сборов за аэронавигационное обслуживание полётов воздушных судов пользователей воздушного пространства (далее - Правила), предусмотрено: «Ставки аэронавигационных сборов устанавливаются в отношении организаций, осуществляющих аэронавигационное обслуживание полётов воздушных судов (организацию и обслуживание воздушного движения, обеспечение авиационной электросвязи, предоставление аэронавигационной и метеорологической информации, поиск и спасание), в соответствии с перечнем аэронавигационных сборов, утверждаемым Министерством транспорта Российской Федерации». Названные Правила не содержат толкования понятия «организация, осуществляющая аэронавигационное обслуживание».
Данное понятие имеет важное юридическое значение, поскольку:
1) согласно п. 3 Правил, «ставки аэронавигационных сборов устанавливаются в отношении организаций, осуществляющих аэронавигационное обслуживание», а не каких-либо иных организаций;
2) в силу п. 9 Правил, «установление (изменение) ставок аэронавигационных сборов осуществляется на основании заявлений организаций, осуществляющих аэронавигационное обслуживание, предложений федеральных органов исполнительной власти, потребителей аэронавигационного обслуживания, их ассоциаций и союзов, а также по инициативе Федеральной антимонопольной службы».
При этом согласно п. 11 Правил, решение об установлении (изменении) ставок аэронавигационных сборов принимается на заседании правления Федеральной антимонопольной службы не позднее 6 месяцев со дня поступления соответствующего заявления (предложения).
3.2. Статьёй 8 Воздушного кодекса РФ, в частности, установлено, что юридические лица, осуществляющие аэронавигационное обслуживание полётов воздушных судов пользователей воздушного пространства Российской Федерации, осуществляют свою деятельность при наличии выданного органами, уполномоченными правительством Российской Федерации, документа, подтверждающего их соответствие требованиям федеральных авиационных правил.
Пунктом 1.2. Федеральных авиационных правил, утверждённых приказом Минтранса России от 14.07.2015 № 216, предусмотрено: «Выдача документа, подтверждающего соответствие юридического лица требованиям настоящих Правил (далее - Свидетельство соответствия), юридическому лицу для подтверждения соответствия требованиям настоящих Правил осуществляется по направлениям аэронавигационного обслуживания, предоставляемого на всех этапах полёта воздушных судов:
- организация и обслуживание воздушного движения;
- предоставление аэронавигационной информации;
- предоставление метеорологической информации;
- обеспечение авиационной электросвязью (предоставление радионавигационных средств, систем связи и систем наблюдения)».
В части метеообеспечения названные Федеральные авиационные правила пп. 12 п. 2.1. устанавливают, что «юридическое лицо, осуществляющее аэронавигационное обслуживание в части организации и обслуживания воздушного движения, предоставления аэронавигационной и метеорологической информации должно соответствовать следующим требованиям: ... получать метеорологическую информацию и обеспечивать предоставление её экипажам воздушных судов, выполняющим полёты в зоне (районе) ответственности органа ОВД»1.
Таким образом, из системной взаимосвязи норм статьи 8 Воздушного кодекса Российской Федерации и Федеральных авиационных правил «Требования к юридическим лицам, осуществляющим аэронавигационное обслуживание полётов воздушных судов пользователей воздушного пространства Российской Федерации. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие юридических лиц указанным требованиям», утверждённых приказом Минтранса России от 14.07.2015 № 216, следует, что организации, предоставляющие метеорологическое обслуживание гражданской авиации, не являются организациями, осуществляющими аэронавигационное обслуживание.
Исходя из этого, в силу п.п. 3 и 9 Правил государственного регулирования сборов за аэронавигационное обслуживание полётов воздушных судов пользователей воздушного пространства:
а) в отношении организаций, предоставляющих метеорологическое обслуживание гражданской авиации, не могут устанавливаться отдельные сборы;
б) организации, предоставляющие метеорологическое обслуживание гражданской авиации, не имеют права обращаться в Федеральную антимонопольную службу с заявлениями об установлении (изменении) ставок аэронавигационных сборов.
В этой связи следует согласиться с Ю.А. Тихомировым, заметившим, что при всей полезности имеющихся научных разработок отечественных и зарубежных правоведов «остаётся неудовлетворенность невысоким уровнем и ошибками в правовом регулировании, слабой реализацией законов, ростом правонарушений»2, и О.Н. Яницким, считающим, что осуществляемое обществом производство рисков «по большей части легитимное, осуществляемое в рамках институциональных структур»3.
1 См.: Федеральные авиационные правила «Требования к юридическим лицам, осуществляющим аэронавигационное обслуживание полётов воздушных судов пользователей воздушного пространства Российской Федерации. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие юридических лиц указанным требованиям», утв. Приказом Минтранса России от 14.07.2015 № 216.
2 Правовые модели и реальность: монография / О.А. Акопян, Н.В. Власова, С.А. Грачева и др.; отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Е.Е. Рафалюк, Н.И. Хлуденева. М: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2015. С. 2.
3 Яницкий О.Н. Социология риска. М.: Изд-во LVS, 2003. С. 3-4.
«ЮВр
«В
4. Отметим, что ст. 8 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» устанавливает, в частности:
- государственные услуги предоставляются заявителям на бесплатной основе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 закона (п. 1 ст. 8);
- государственная пошлина взимается за предоставление государственных услуг в случаях, порядке и размерах, установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (п. 2 ст. 8);
- в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, государственные услуги оказываются за счёт средств заявителя впредь до признания утратившими силу положений федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, в соответствии с которыми государственные услуги оказываются за счёт средств заявителя (п. 3 ст. 8).
4.1. Предоставление государственных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами, структура которых должна содержать раздел, устанавливающий стандарт предоставления государственной услуги.
Кроме того, стандарт предоставления государственной услуги должен предусматривать размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении государственной услуги, и способы её взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Существенно, что в соответствии с требованиями п. 1 ст. 29 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» административные регламенты должны быть разработаны и приняты «в течение двух лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона». Названный Федеральный закон согласно его статье 30 вступил в силу (за исключением отдельных положений) со дня официального опубликования (опубликован в «Российской газете» от 30 июля 2010 г. № 168,
Таким образом, административный регламент Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды предоставления государственной услуги по метеорологическому обслуживанию гражданской и экспериментальной авиации (содержащий, в том числе, сведения о размере и способах взимания платы за услугу), Минприроды России обязано было принять до 30.07.2012.
Однако до настоящего времени указанный административный регламент не принят, что является одной из основных причин наличия правового пробела в регулировании отношений по определению размера и способов взимания платы за предоставление авиаметеоинформации.
4.2. Вместе с тем, согласно ст. 69 Воздушного кодекса РФ аэронавигационное обслуживание полётов воздушных судов (организация и обслуживание воздушного движения, обеспечение авиационной электросвязи, предоставление аэронавигационной и метеорологической информации, поиск и спасание) осуществляется на единообразных условиях с взиманием платы, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Следовательно, государственная услуга по авиаметеообслужива-нию подлежит оплате. При этом необходимо учитывать следующие юридически значимые обстоятельства:
1) Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют правительство и федеральные органы исполнительной власти, утвержденный постановлением правительства от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», не содержит норм о государственном регулировании цен на услуги по метеорологическому обслуживанию гражданской и экспериментальной авиации;
2) Положение о Федеральной антимонопольной службе, утверждённое постановлением правительства от 30.06.2004 № 331, не содержит полномочий Федеральной антимонопольной службы по установлению цен на услуги по метеорологическому обслуживанию гражданской и экспериментальной авиации;
3) из анализа практики предоставления аэронавигационного обслуживания видно, что некоторые услуги по обеспечению авиационной электросвязи, услуги по предоставлению аэронавигационной и метеорологической информации, поиску и спасанию (в части дежурства поисково-спасательных воздушных судов и экипажей) закупаются национальным поставщиком АНО на договорной (гражданско-правовой) основе (то есть по цене, установленной соглашением сторон) у организаций различных форм собственности;
4) находящиеся в ведении Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды организации, предоставляющие метеорологическое обслуживание гражданской и экспериментальной авиации, по организационно-правовой форме являются бюджетными учреждениями.
4.3. Как указано в п. 1 ст. 9.2 («Бюджетное учреждение») Федерального закона от 02.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», бюджетным учреждением признаётся «некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов)
«Влияние правотворчества на безопасность...»
или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах».
Федеральное государственное бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определённых федеральными законами, в пределах установленного государственного задания «выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.
«Порядок определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности федеральных государственных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, оказываемые ими сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определённых федеральными законами, в пределах установленного государственного задания» установлен приказом Росгидромета от 07.05.2014 № 2381.
Согласно п. 3 названного Порядка, «перечень платных услуг (работ) и цены на платные услуги (работы) утверждает руководитель Учреждения путем издания соответствующего приказа»; по п. 5 Порядка «учреждения, оказывающие (выполняющие) платные услуги (работы), обязаны в доступной форме предоставлять физическим и юридическим лицам необходимую достоверную информацию о перечне платных услуг (работ) и их стоимости».
Таким образом, в соответствии установленным приказом Росгидромета от 07.05.2014 № 238 Порядком, основанном на нормах ст. 9.2. Федерального закона от 02.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», на бюджетные учреждения Росгидромета возложена, в частности, обязанность по утверждению перечня платных услуг и предоставлению заинтересованным лицам достоверной информации о перечне платных услуг (работ) и их стоимости.
Существенно, что ни Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ), ни Федеральный закон от 02.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», ни установленный приказом Росгидромета от 07.05.2014 № 238 «По-
1 Приказ Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды от 07.05.2014 № 238 «Об утверждении Порядка определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности федеральных государственных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, оказываемые ими сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определённых федеральными законами, в пределах установленного государственного задания» [зарегистрировано в Минюсте России 29.05.2014 № 32485].
рядок.» не содержат обязанностей бюджетного учреждения по подтверждению (доказыванию) заинтересованным лицам (потребителям) обоснованности установления цены на оказываемые услуги.
Вместе с тем, по общему правилу, установленному абз. 1 п. 1 ст. 424 ГК РФ, «исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон».
Цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления, применяются только «в установленных законом случаях» (абз. 2 п. 1 ст. 424 ГК РФ).
Касаясь цены (тарифов, расценок, ставок и т.п.) за услуги по авиаме-теообслуживанию, то в настоящее время:
- законодательством не определены случаи установления или регулирования уполномоченными на то государственными органами цен (тарифов, расценок, ставок и т.п.) за услуги по авиаметеообслужива-нию;
- на какие-либо государственные органы не возложено полномочий по установлению или регулированию цен (тарифов, расценок, ставок и т.п.) за услуги по авиаметеообслуживанию;
- цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.) за услуги по авиаметеообслуживанию государственными органами не устанавливаются и не регулируются.
Кроме того, согласно п. 3 ст. 17 Федерального закона от 19.07.1998 № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» специализированная информация (т.е. информация, которая предоставляется по заказу пользователя (потребителя) и за счёт его средств) предоставляется пользователям (потребителям) на основе договоров. С указанной нормой федерального закона корреспондируют п. 1 постановления Правительства РФ от 03.08.1992 № 532 «О повышении эффективности использования в народном хозяйстве гидрометеорологической информации и данных о загрязнении окружающей природной среды» и п. 5 Положения об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды, утверждённого постановлением Правительства РФ от 15.11.1997 № 1425.
Так, согласно п. 1 постановления Правительства от 03.08.1992 № 532, специализированная гидрометеорологическая информация и данные о загрязнении окружающей природной среды предоставляются коммерческим структурам, предприятиям и организациям гражданской авиации на договорной основе за плату.
По п. 5 Положения об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.11.1997 № 1425, «специализированная информация в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды предоставляется полу-
Ю
«В]
чателям информации в рамках совместных программ (соглашений), а также по договорам на услуги по информационному обеспечению».
Таким образом, до настоящего времени законодательство, связанное с установлением цен на услуги по метеорологическому обслуживанию гражданской и экспериментальной авиации (отнесённому к государственным услугам), содержит договорные (гражданско-правовые) элементы правового регулирования. Это означает, что потребители информации вправе, в силу п. 1 ст. 424 ГК РФ, оспорить обоснованность цен (прейскурантов) на услуги по авиаметеообслуживанию, устанавливаемые уполномоченными на то бюджетными учреждениями Росгидромета. Данный вывод подтверждается и примерами судебно-арбитражной практики.
Так, в судебных актах по иску муниципального бюджетного учреждения «Автобаза администрации г. Астрахани» к другому бюджетному учреждению о взыскании суммы неосновательного обогащения установлено, что истец произвёл расчёт задолженности в соответствии с прейскурантом цен на платные транспортные услуги, согласованным вице-мэром г. Астрахани; ответчик не представил доказательств, подтверждающих иную цену, которая при сравнимых обстоятельствах обычно взимается за аналогичные услуги, поэтому, как отмечено в Постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 11.10.2013 по делу № А06-8787/2012, приведённые в кассационной жалобе доводы относительно завышения цены оказанных истцом услуг не могут являться основанием для отмены обжалуемых судебных актов.
В частности, в постановлении кассационной инстанции указано, что муниципальное бюджетное учреждение «Автобаза администрации г. Астрахани» (далее - МБУ «Автобаза администрации г. Астрахани», истец) обратилось в Арбитражный суд Астраханской области с исковым заявлением к государственному бюджетному учреждению здравоохранения Астраханской области «Детская городская поликлиника № 1» (далее - ГБУ «Детская городская поликлиника № 1», ответчик) о взыскании 141 967 руб. 55 коп. неосновательного обогащения.
Не согласившись с принятыми судебными актами, ГБУ «Детская городская поликлиника № 1» обратилось в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить, ссылаясь на то, что судами не в полной мере определён круг юридических факторов, подлежащих исследованию и доказыванию, не исследованы существенные обстоятельства дела. Указывает, что ранее подобные услуги оказывались истцом на безвозмездной основе. Полагает, что цена оказанных услуг истцом завышена.
Как установлено судами первой и апелляционной инстанций и подтверждается материалами дела, МБУ «Автобаза администрации г. Астрахани» оказывались транспортные услуги ГБУ «Детская городская поликлиника № 1», что подтверждается путевыми листами №№ 17, 61, 64, 117, 143, 168, 367, 389, 414, 443, 499, 3429.
Двусторонний договор на оказание транспортных услуг в письменном виде между МБУ «Автобаза администрации г. Астрахани» и государственным бюджетным учреждением здравоохранения Астраханской области «Городская поликлиника № 1» не заключался.
Установив, что предоставленные истцом в обоснование заявленных требований путевые листы содержат таксировку и отметки ответчика о получении услуг, суды пришли к обоснованному выводу о том, что между сторонами фактически возникли договорные отношения.
Истец произвёл расчет задолженности в соответствии с прейскурантом на платные услуги, оказываемые МБУ «Автобаза администрации г. Астрахани», где арендная плата с учётом горюче-смазочных материалов за 1 час составляет 307 руб. 90 коп. Прейскурант согласован вице-мэром г. Астрахани. Ответчик не представил доказательств, подтверждающих иную цену, которая при сравнимых обстоятельствах обычно взимается за аналогичные услуги. Поэтому приведённые в кассационной жалобе доводы относительно завышения цены оказанных истцом услуг не могут являться основанием для отмены обжалуемых судебных актов1.
Из данного постановления следует сделать вывод, что, если бы ответчик представил доказательства, подтверждающие иную цену на транспортные услуги, они исследовались бы по правилам арбитражного судопроизводства, несмотря на наличие прейскуранта на транспортные услуги, оказываемые муниципальным бюджетным учреждением.
Рассмотрение обоснованности цены услуг осуществлялось судами в деле по иску федерального государственного бюджетного учреждения «Якутское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» к закрытому акционерному обществу «Авиакомпания АЛРО-СА». В Определении Верховного Суда РФ от 18.06.2015 № 302-ЭС15-6390, в частности, отмечено, что федеральное государственное бюджетное учреждение «Якутское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» (далее - «Якутское УГМС», учреждение, истец) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с иском к закрытому акционерному обществу «Авиакомпания АЛРОСА» (далее - «Авиакомпания АЛРОСА», ответчик) о взыскании 1 484 456,23 руб. неосновательного обогащения, полученного в виде сбережения стоимости оказанных услуг в марте, ноябре, декабре 2013 г.
В обоснование исковых требований учреждение указывало, что в 2013 г. истец оказывал ответчику услуги по обеспечению метеорологической информацией по районам полётов (квадратам).
Ссылаясь на то, что услуги оказывались при отсутствии подписанного сторонами договора, поскольку договор на специализированное авиаметеорологическое обеспечение для выполнения полётов по районам по-
1 См. Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 11.10.2013 по делу № А06-8787/2012 // СПС «КонсультантПлюс».
ЮВ
«В
лётов (квадратам) от 18.04.2013 № 72 не подписан ответчиком в связи с несогласием по размеру тарифов, ответчик не уплатил стоимость оказанных услуг за март, ноябрь и декабрь 2013 г., и учреждение обратилось в арбитражный суд с иском.
Разрешая спор, суд первой инстанции установил, что на территории Республики Саха (Якутия) полномочия по обеспечению специализированной метеорологической информации возложены на «Якутское УГМС». Истец предоставляет ответчику специализированную метеорологическую информацию за плату, поскольку ответчик, являясь коммерческой организацией, осуществляет авиационные работы по районам полётов (квадратам) для заказчиков за плату.
Стоимость авиационного метеорологического обеспечения полётов воздушных судов по районам полётов утверждена начальником «Якутского УГМС» и составляет 3 500 руб. В соответствии с решением УФАС по Республики Саха (Якутия) от 13.01.2014 № 02-71/13А действия «Якутского УГМС» по установлению стоимости услуг по авиационному метеорологическому обеспечению полётов не образуют состава нарушения п. 1 ст. 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», стоимость услуг не превышает сумму необходимых затрат для производства и реализации таких услуг, в тариф не включены рентабельность и планируемая норма прибыли. Вопреки доводам кассационной жалобы о двойной оплате за одну и ту же услугу, ответчик в кассационной жалобе не ссылается на какие-либо доказательства в подтверждение данного утверждения. Более того, в кассационной жалобе ответчика не опровергнут тот факт, что за остальные месяцы 2013 г. ответчик оплачивал аналогичные услуги именно истцу.
Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 25.08.2014 исковые требования удовлетворены. Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 30.12.2014 решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении иска отказано. Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 06.04.2015 постановление суда апелляционной инстанции от 30.12.2014 отменено, решение суда первой инстанции от 25.08.2014 оставлено в силе. В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд РФ, ответчик просил решение суда первой инстанции и постановление арбитражного суда округа отменить, оставить в силе постановление суда апелляционной инстанции. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 18.07.2015 ответчику отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ1.
Следовательно, если законодательством Российской Федерации в отношении платы за услуги по предоставлению авиационной метеоро-
1 См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18.06.2015 № 302-ЭС15-6390 // СПС «КонсультантПлюс».
логической информации не будут применены те или иные меры государственного регулирования (желательно - путем издания специального постановления правительства), то остается почва для судебных споров, что не обеспечивает должной степени правовой определенности и, как следствие - бесперебойного предоставления метеоинформации при аэронавигационном обслуживании, в том числе в международные банки данных.
5. Согласно Приложению 3 к Конвенции о международной гражданской авиации (открыта для подписания в Чикаго 07.12.1944) каждое Договаривающееся государство определяет метеорологическое обслуживание, которое оно намерено предоставлять для удовлетворения потребностей международной аэронавигации1.
Метеорологическое обеспечение полётов воздушных судов, в том числе международных, предполагает обмен авиаметеорологической информацией через международные банки данных Международной организации гражданской авиации (ИКАО), и международный обмен авиаметинфор-мацией регулируется документами ИКАО. В соответствии с Примечанием 3 Добавления 4 к Резолюции 40 (Кг-Х11) Всемирной метеорологической организации (ВМО)2, авиационная метеорологическая информация не включается в сферу применения политики и практики ВМО по обмену метеорологическими и связанными с ними данными и продукцией, поскольку эта информация готовится специально для обслуживания потребностей авиации, и поэтому управление ею осуществляется в рамках Конвенции о международной гражданской авиации.
Кроме того, каждое государство назначает «метеорологический полномочный орган» для предоставления или организации предоставления от его имени метеорологического обслуживания в интересах международной аэронавигации3.
5.1. В Российской Федерации распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.04.1997 № 494-р таким полномочным метеорологическим органом для предоставления метеорологического обслуживания в интересах международной аэронавигации назначена Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росги-дромет)4.
Согласно Положению о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утверждённому постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 № 372, Росгидромет в установленной сфере де-
1 Пункт 2.1.3 Приложения 3 к Конвенции о международной гражданской авиации. Издание восемнадцатое. Монреаль: Международная организация гражданской авиации, 2013.
2 Резолюция 40 (Кг-Х11) ВМО.
3 Пункт 2.1.4 Приложения 3 к Конвенции о международной гражданской авиации.
4 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 08.04.1997 № 494-р «О назначении Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды полномочным метеорологическим органом для предоставления метеорологического обслуживания в интересах международной аэронавигации».
Ю
«8j
ятельности осуществляет, в том числе, полномочия по метеорологическому обслуживанию гражданской и экспериментальной авиации (пп. 3.1 п. 5 Положения).
Кроме того, в силу п. 14 Порядка разработки и правила предоставления аэронавигационной информации, утверждённого приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 31.10.2014 № 305 (далее - Порядок), Росгидромет по запросу направляет перечень предоставляемой метеорологической информации, который содержится в п. 17 приложения № 6 к Порядку, в орган аэронавигационной информации для ведения сборника аэронавигационной информации Российской Федерации (АИП России).
В соответствии с Руководством по авиационной метеорологии детальные аспекты метеорологического обеспечения международной авиации определяются каждым государством в соответствии с положениями Приложения 3 к Конвенции ИКАО и с надлежащим учетом региональных аэронавигационных соглашений (которые применяются в соответствующих районах, именуемых в ИКАО «аэронавигационными регионами»)1.
5.2. Российская Федерация относится к Европейскому региону, в котором обмен оперативной метеорологической информацией, следует осуществлять между наземными станциями и предоставлять эту информацию авиационным потребителям в объеме, необходимом для обеспечения необходимых полётов. При этом в отношении обмена прогнозами по аэродрому необходимо учитывать следующее:
- обмен прогнозами по аэродрому следует осуществлять только в тех случаях, когда это необходимо для производства полётов;
- индивидуальный обмен прогнозами по аэродрому на регулярной основе следует осуществлять только в тех случаях, когда полёты, для которых они требуются, выполняются более пяти раз в неделю;
- может возникнуть необходимость в дополнительном обмене прогнозами по аэродрому для удовлетворения особых требований; например, прогнозы по запасным аэродромам на маршруте или для нерегулярных полётов2.
Данные наблюдений, используемые в основном для обеспечения полётов воздушных судов, именуются «информация ОРМЕТ», а для составления прогнозов - «основными метеорологическими данными». Информация ОРМЕТ включает в себя сводки по аэродрому (METAR), прогнозы для посадки, прогнозы по аэродрому (TAF), данные специальных наблюдений с борта, информацию SIGMET и А^МЕТ, консультативную информацию о тропических циклонах и вулканическом пепле, а также прогнозы Всемирной системы зональных прогнозов. Основные метеорологические данные
1 Документ ИКАО № 8896 (Руководство по авиационной метеорологии). URL: http://aviadocs.net/ icaodocs/Docs/8896_cons_ru.pdf.
2 Документ ИКАО № 7754 (Аэронавигационный план. Европейский регион. T.I. Основной АНП. Т. II. FASID).
включают в себя данные синоптических приземных наблюдений и наблюдений в верхних слоях атмосферы, снимки со спутников, а также данные, полученные с помощью метеорологических радиолокаторов, и данные регулярных наблюдений с борта воздушных судов1.
Определение порядка распространения информации ОРМЕТ среди пользователей в соответствующем государстве, а также средств, подлежащих использованию для этой цели, является прерогативой каждого государства2.
Каждое государство определяет пользователей в соответствующем государстве, которым предоставляется доступ к авиационной метеорологической информации. Предоставление метеорологической информации для международной аэронавигации должно осуществляться для обеспечения того, чтобы к авиационной метеорологической информации для выполнения своих обязательств перед международной аэронавигацией имели доступ следующие пользователи: Всемирные центры зональных прогнозов и аэродромные и другие метеорологические органы; эксплуатанты; органы ОВД; органы поиска и спасания (SAR); органы служб аэронавигационной информации, консультативные центры по вулканическому пеплу и тропическим циклонам и другие авиационные пользователи3.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20.04.2016 № 726-р утверждён перечень аэропортов федерального значения, включая международные. С учетом указанного распоряжения приказом Росгидромета от 21.06.2013 № 335 «О метеорологическом обеспечении международной аэронавигации» назначены подразделения Росгидромета в качестве аэродромных метеорологических органов по метеорологическому обеспечению международной аэронавигации.
Федеральными авиационными правилами «Предоставление метеорологической информации для обеспечения полётов воздушных судов», утверждёнными приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 03.03.2014 № 60, установлены требования к метеорологической информации, предоставляемой для обеспечения полётов воздушных судов, аэронавигационного обслуживания полётов воздушных судов, правила и условия её предоставления, но не определены требования о предоставлении метеорологической информации для обеспечения полётов воздушных судов в международный обмен.
Таким образом, в нормативных актах Российской Федерации не определены условия и порядок выполнения международных обязательств Российской Федерации в целях обеспечения международной аэронавигации
1 Пункт 2.1.1 Документа ИКАО № 8896 (Руководство по авиационной метеорологии). URL: http:// aviadocs.net/icaodocs/Docs/8896_cons_ru.pdf.
2 Пункт 2.1 Добавления 10 Документа ИКАО № 8896 (Руководство по авиационной метеорологии). URL: http://aviadocs.net/icaodocs/Docs/8896_cons_ru.pdf.
3 Там же.
Ю
«8j
в части передачи Росгидрометом информации о фактической погоде и прогнозах по международным аэродромам Российской Федерации в зарубежные банки авиаметданных.
Отсутствие достаточных правовых оснований по передаче метеоинформации, подготавливаемой для обслуживания потребностей авиации, в международные банки данных, позволяет Росгидромету значительно сократить объём передачи - при том, что ныне в международный обмен регулярно передаются авиационные метеорологические данные 72 аэродромов Российской Федерации, хотя регулярные перевозки иностранными авиакомпаниями осуществляются только в 12 аэропортах Российской Федерации, а в таких аэропортах, как Анадырь, Архангельск, Брянск, Комсомольск-на-Амуре, Курск, Новокузнецк, Сыктывкар, Ульяновск, Элиста, Якутск, Симферополь вообще не осуществляются полёты самолетов зарубежных пользователей воздушного пространства Российской Федерации.
Кроме того, в условиях правовой неурегулированности работы по направлению авиаметеоинформации в международный обмен сложилась ситуация с несанкционированным распространением за пределами Российской Федерации авиационной метеорологической информации по российским аэропортам, что противоречит императивным положениям Воздушного кодекса Российской Федерации о том, что государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации направлено на обеспечение безопасности обороны и безопасности государства, охраны интересов государства.
Так, международные банки авиаметданных ИКАО без согласования с Минтрансом России и Росгидрометом направляют всю получаемую ими от Росгидромета оперативную метеорологическую информацию по российским аэродромам зарубежным провайдерам аэронавигационной информации (Jeppesen UK LTD, SITA), которые продают авиакомпаниям метеоинформацию по российским аэропортам. В связи с этим, а также в целях реализации норм приказа Минтранса России от 06.02.2017 № 34 некоторые авиакомпании начали отказываться от оплаты услуг подведомственных Росгидромету учреждений по производству и предоставлению авиаме-теоинформации на этапе подготовки к полёту (видимо, полагая, что провайдеры аэронавигационной информации волшебным образом получают её «ниоткуда»). Как следствие - существенное сокращение финансирования этих учреждений, влекущее необходимость значительного сокращения ави-аметеопроизводства, количества авиационных метеорологических станций гражданской авиации (АМСГ), а также объёма метеоинформации, передаваемой в международный обмен, что отразится на безопасности полётов воздушных судов.
5.3. К чему приводит пренебрежение официальными источниками метеоинформации, видно из статистики авиапроисшествий. В период с января по март 2017 г включительно на территории России произошло 11 авиационных событий, в том числе в воздушном пространстве (ВП) клас-
са «G» - 2 , всего погибло - 6 человек, при этом не оправдавшихся прогнозов не было; полетов без метеообеспечения - 3, в том числе в ВП класса «G» - 2. Так, 30.01.2017 произошёл инцидент с самолетом Боинг 737-800 № VQ-BJX, принадлежащим АК «Россия» и выполнявшим рейс № СДМ-5655 по маршруту: Челябинск-Сочи. При заходе на посадку на удалении 7 км от аэродрома Сочи самолет был поражён разрядом статического атмосферного электричества; посадка произведена благополучно, пострадавших нет. Однако ни экипаж, ни представитель авиакомпании перед вылетом метеоконсультацию (метеодокументацию) в уполномоченном метеорологическом органе АМСГ Челябинск не получали (договор на метеорологическое обслуживание полетов ВС АК «РОССИЯ» между ФГБУ «Авиаметтелеком Росгидромета» и АК отсутствует). Метеоусловия сложные, по аэродрому Сочи было штормопредупреждение, и прогноз погоды по аэродрому Сочи, действовавший в период инцидента, оправдался.
Другой случай: 12.02.2017 в 20 км южнее населенного пункта Яй-лю Турочакского района Республики Алтай на территории Телецкого озера произошла катастрофа вертолёта Robinson R-66 № RA-06375, принадлежащего ООО «Алтай Авиа» и выполнявшего несанкционированный полёт в воздушном пространстве класса «G» по неизвестному маршруту. По словам очевидцев, воздушное судно рухнуло через несколько минут после взлёта - набрав высоту приблизительно 100 м вертолёт резко накренился и упал в озеро. На борту находилось пять человек - пилот и четыре пассажира (все погибли). Органы организации воздушного движения не получали уведомление о полёте в районе места крушения (хотя такое уведомление обязательно). За получением метеоконсультации (метеодокументации) перед вылетом пилот в уполномоченный метеорологический орган АМСГ Горно-Алтайск не обращался. Метеоусловия сложные, прогноз погоды, действовавший во время авиационного происшествия, оправдался1.
5.4. Необходимо отметить, что постановлением Правительства Российской Федерации от 03.06.2003 № 323 было утверждено межведомственное распределение обязанностей по обеспечению участия Российской Федерации в международных организациях системы Организации Объединенных Наций. Ответственным органом за участие в Международной организации гражданской авиации (ИКАО) назначен Минтранс России (а также МИД России, МЧС России и Роскосмос), во Всемирной метеорологической организации (ВМО) - Росгидромет (а также Минприроды России, МИД России, Минобрнауки России, Роскосмос и Российская академия наук).
Вместе с тем, постановлением Правительства Российской Федерации от 28.04.2017 № 509 «О внесении изменений в межведомственное распределение обязанностей по обеспечению участия Российской Федерации в международных организациях системы ООН», позиция, касающаяся
1 Данные с официального сайта ФГБУ «Авиаметтелеком Росгидромета». URL: http://www. aviamettelecom.ru/.
Ю
«В]
ИКАО, изложена в новой редакции: ответственными органами определены Минтранс России, МИД России, МЧС России, Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», Минприроды России. Таким образом, Минприроды России отныне вправе выступить с предложениями о совершенствовании действующего правового регулирования предоставления авиаметеоинформации в международный обмен.
Представляется необходимым выработать механизмы межведомственной координации по реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти, вытекающих из обязательств Российской Федерации по линии ИКАО и ВМО, а также разработать нормативный правовой акт, регулирующий предоставление авиаметеоинформации в международные банки данных. Указанный нормативный правовой акт должен предусматривать основания, в соответствии с которыми Росгидромет обязан передавать метеорологическую информацию в международные банки авиа-метданных, а также технологические процедуры (в частности, установить порядок, объём передаваемой информации, формат передачи, периодичность, каналы связи, адреса, ответственность) при предоставлении авиационной метеорологической информации в систему международного обмена в рамках ИКАО.
1. Воздушный кодекс Российской Федерации.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации.
3. Документ ИКАО № 7754. Аэронавигационный план. Европейский регион. Т. I. Основной АНП. Т. II. FASID.
4. Документ ИКАО №9683-АМ950. Руководство по обучению в области человеческого фактора. Монреаль: ИКАО, 1998.
5. Конвенция о международной гражданской авиации. Монреаль: Международная организация гражданской авиации, 2013.
6. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18.06.2015 № 302-ЭС15-6390 // СПС «КонсультантПлюс».
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 13.05.2014 № 14-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, шествиях и пикетированиях» в связи с жалобой гражданина А.Н. Якимова.
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.11.1997 № 1425 «Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды».
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 № 372 «О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды».
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 28.11.2011 № 978 «Об утверждении Правил государственного регулирования сбо-
Библиографический список
ров за аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства».
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 03.08.1992 № 532 «О повышении эффективности использования в народном хозяйстве гидрометеорологической информации и данных о загрязнении окружающей природной среды».
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 03.06.2003 № 323 «Об утверждении межведомственного распределения обязанностей по обеспечению участия Российской Федерации в международных организациях системы ООН».
13. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 396 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта».
14. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе».
15. Постановление Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)».
16. Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 11.10.2013 г. по делу № А06-8787/2012 // СПС «КонсультантПлюс».
17. Правовые модели и реальность: монография / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Е.Е. Рафалюк, Н.И. Хлуденева. М.: ИНФРА-М, 2014.
18. Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 14.07.2015 № 216 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Требования к юридическим лицам, осуществляющим аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства Российской Федерации. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие юридических лиц указанным требованиям».
19. Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 03.03.2014 № 60 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Предоставление метеорологической информации для обеспечения полетов воздушных судов».
20. Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 31.10.2014 № 305 «Об утверждении Порядка разработки и правил предоставления аэронавигационной информации».
21. Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 6 февраля 2017 г. № 34 «О внесении изменений в приложение № 1 к приказу Министерства транспорта Российской Федерации от 17 июля 2012 г. № 241 «Об аэронавигационных и аэропортовых сборах, тарифах за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации».
22. Приказ Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды от 07.05.2014 № 238 «Об утверждении Порядка
ЮВ
«В
определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности федеральных государственных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, оказываемые ими сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определённых федеральными законами, в пределах установленного государственного задания».
23. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 08.04.1997 № 494-р «О назначении Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды полномочным метеорологическим органом для предоставления метеорологического обслуживания в интересах международной аэронавигации».
24. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20.04.2016 № 726-р.
25. Резолюция 40 (Кг-Х11) ВМО.
26. Федеральный закон от 19.07.1998 № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе».
27. Федеральный закон от 02.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
28. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
29. Чёрная О.О. Организационно-правовой механизм защиты прав и законных интересов субъектов метеорологического обеспечения гражданской авиации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016.
30. Юрьев С.С. Человеческий фактор в правовом измерении // Человеческий фактор в гражданской авиации: управление, техника, право: сб. докл. на Московском международном форуме 21 ноября 2013 г. / сост. А.А. Серёжкина, С.С. Юрьев. М.: Юрист, 2014. С. 20-33.
31. Юрьев С.С, Чёрная О.О. Юридические риски в аспекте социологической концепции «общества риска» // Вестник Московского государственного университета. Серия 11 (Право). 2014. № 6. С. 40-49.
32. Яницкий О. Н. Социология риска. М.: Издательство LVS, 2003.
