CC BY
87
народов, многие нормы о защите экономически слабых слоев населения и других категорий (детей, инвалидов, престарелых и др.), положения о судебной власти. Принцип добросовестного соблюдения договоров пришел в международное право из гражданского права, равно как и термины «юридическое лицо» или «неосновательное обогащение», используемые в некоторых международных документах. Из уголовного права пришли положения о наказании военных преступников и наказаниях за преступления против мира и безопасности человечества и др.
В данной статье охарактеризовано, разумеется, не все богатство прямых и обратных связей международного, наднационального и конституционного права. Жизнь богаче, и она постоянно вносит свои коррективы и дополнения в эти процессы.
Т.А. Васильева *
ВЛИЯНИЕ ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ НА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПАРЛАМЕНТОВ ГОСУДАРСТВ -ЧЛЕНОВ ЕС
Интеграционные процессы оказывает серьезное воздействие на деятельность любых органов публичной власти европейских государств, поскольку нормы права Европейского союза имеют прямое действие и предусматривают полномочия и обязательства государств-членов, а также права и обязанности их граждан. По данным исследований, разработка и принятие от 10 до 40% законов в Германии, Великобритании, Нидерландах, Дании, Швеции и Финляндии в той или иной степени обусловлены европейским правовым регулированием1, от 60 до 70% законодательных актов Европейского союза оказывают
* Заведующая сектором сравнительного права ИГП РАН, доктор юридических наук, доцент.
1 См.: Raunio T. National Parliaments and European Integration. What we know and what we should know // Arena Working Paper. 2009. № 2. P. 13-14.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 6/2014
непосредственное воздействие не только на регионы, но и на муници-
2
палитеты соответствующих государств .
Вместе c тем степень вовлеченности органов публичной власти государств-членов в процесс принятия решений на наднациональном уровне различается довольно существенно. После введения прямых выборов в Европейский парламент в 1979 г.3 парламенты государств-членов были лишены возможности влиять на процесс принятия решений в рамках ЕС. Технократический характер принятия решений на наднациональном уровне объективно способствовал усилению позиций национальных органов исполнительной власти, в свою очередь парламенты не обладали необходимой информацией и ресурсами, для того чтобы активно участвовать в соответствующем процессе и осуществлять эффективный мониторинг деятельности правительства в данной сфере4. В литературе неоднократно поднимался вопрос об ослаблении позиций национальных парламентов в системе высших органов государственной власти в связи с интеграционными процессами5, о дефиците демократического участия при разработке и принятии политико-правовых решений в рамках Союза6. По мнению экспертов, передача полномочий на наднациональный уровень способствовала выведению конкретных предметов ведения из-под контроля национальных парламентов, а наднациональный характер Союза не подкреплялся необходимой социальной базой в связи с отсутствием общеевропейской партийной системы и парламентской оппозиции. При этом отмечалось, что граждане ЕС все в большей степени начинают осознавать влияние европейского законодательства на их повсе-
2 См.: Conference on Subsidiarity. Proceedings of the Conference Held by the French State and the Committee of the Regions at the Senate on Friday, 24 October, 2008. Paris, 2008. P. 230.
3 Ранее состав Европейского парламента формировался из делегатов, назначаемых национальными парламентами из числа своих членов в соответствии с процедурой, определяемой самостоятельно каждым из государств. Подробнее см.: КрыловаИ.С. Европейский парламент. М., 1987. С. 156-190.
4 Подробнее см.: Goetz K-H, Meyer-Sahling J-H. The Europeanization of national political systems: Parliaments and executives // Living Review in European Governance. 2008. № 2.
5 См.: WagnerM. National Parliaments and Democratic Control in the EU // The Federal Trust. European Policy Brief. 2006. Is. 29.
6 См., например: Zalewska M., Gstrein O.J. National Parliaments and their Role in European Integration: The EU's Democratic Deficit in Times of Economic Hardship and Political Insecurity // Bruges Political Research Papers. 2013. № 28.
дневную жизнь и отсутствие транспарентности и подотчетности в дея-
7
тельности наднациональных структур .
Вместе с тем в последние десятилетия наметились определенные изменения, способствовавшие вовлечению парламентов государств-членов в обсуждение вопросов европейской интеграции. Это было обусловлено обстоятельствами как внутреннего, так и внешнего характера. Следует учитывать, что в парламентах всех государств - членов ЕС были созданы необходимые структуры для рассмотрения вопросов, связанных с европейской интеграцией, - парламентские комитеты по европейским делам8. Первые комитеты были сформированы в Бундесрате (1957 г.), бельгийской Палате представителей (1962 г.) и итальянском Сенате (1968 г.). Следует отметить, что в ряде новых государств-членов комитеты по европейским делам были созданы еще до их вступления в Европейский союз в целях осуществления мониторинга за процессом переговоров и подготовкой к присоединению к ЕС (Польша - 1991 г., Венгрия - 1992 г., Литва - 1997 г.).
Необходимо учитывать, что вопросы, связанные с европейской интеграцией, редко выносились на пленарные заседания палат, поэтому именно соответствующие парламентские комитеты превратились в основную арену для их обсуждения. Как правило, комитеты по европейским делам формируются в каждой из палат двухпалатных парламентов, однако существует и практика создания совместных комитетов (Испания, Ирландия). В частности, в Испании с 1994 г. действует Объединенный комитет обеих палат по вопросам Европейского союза, который заменил сформированную в 1986 г. Объединенную комиссию по вопросам ЕС.
Состав комитетов варьируется довольно существенно: от 10 (Кипр) до 48 членов (Франция). В ряде стран (Великобритания, Венгрия, Латвия, Литва, Люксембург, Польша, Португалия, Словакия, Словения, Франция, Чехия) он должен отражать расстановку политических сил в палате. Однако встречается и национальная специфика. В Германии и Бельгии членами комитетов являются депутаты Европейского парламента, однако в Германии они не наделяются правом решающего голоса. В Словении в Комиссию по международным отно-
7 Подробнее см.: Jensen T. The Democratic Deficit of the European Union // Living Review in Democracy. 2009. № 2.
8 См.: Committees on European Affairs of EU National Parliaments // URL: www.cosac.eu/national-parliament-european-c/ (дата обращения: 17.09. 2014).
шениям и европейским делам Государственного совета должны входить представители всех имеющихся в палате групп интересов словенского общества. Как известно, Государственный совет является органом представительства социальных, экономических, профессиональных и местных интересов (ст. 96 Конституции).
В Швеции статус комитета по делам ЕС регламентируется на конституционном уровне9 - в Акте о Риксдаге с изменениями 2012 г. (ч. 9 гл. 10). Соответствующий комитет формируется парламентом на срок легислатуры для сотрудничества с правительством и состоит не менее чем из 15 членов (§ 9). Заседания комитета созываются по инициативе председателя или по требованию не менее чем пяти членов (дополнительное постановление 10.11.1). Они носят закрытый характер, однако возможно принятие решения о проведении открытого заседания, полностью или частично. Вместе с тем во время открытой части заседания представители государственных органов не обязаны предоставлять информацию, которая рассматривается в соответствующем органе как секретная (§ 11).
Каждая представленная в комитете партийная группа имеет право заменить на заседании одного из своих членов другим депутатом, входящим в состав парламентского комитета, являющегося профильным по рассматриваемому вопросу. Данное правило не применяется, если представитель парламентской группы или его заместитель являются одновременно и членами профильного комитета (§ 9).
Правительство информирует комитет обо всех вопросах, которые будут рассматриваться в Совете, консультируется с ним в отношении ведения переговоров в Совете до вынесения окончательного решения, а также советуется с ним по иным вопросам, связанным с функционированием ЕС, если этого потребует комитет в силу особых обстоятельств (§ 10).
Члены комитета, их заместители, сотрудники аппарата комитета не могут без разрешения раскрывать информацию, если правительство или сам комитет принял решение о том, что она должна быть закрыта в свете безопасности Королевства или по иной причине исключительной важности, обусловленной взаимоотношениями с другими государствами или международными организациями (§ 12).
9 В настоящей статье действующие редакции текстов конституций европейских государств приводятся по материалам сайта: URL: https:// www.constituteproject org (дата обращения: 21.12.2014). 64
Парламентские комитеты по европейским делам координируют свои действия на наднациональном уровне. В 1989 г. была учреждена Конференция парламентских комитетов по делам Сообществ и по европейским делам, в настоящее время - Конференция парламентских комитетов по делам Союза парламентов Европейского союза (COSAС10). Идею создания межпарламентского органа, состоящего из депутатов национальных парламентов, специализирующихся на европейских делах, выдвинул Председатель Национального собрания Франции Л. Фабиус на встрече глав парламентов государств - членов ЕЭС11 в Мадриде в мае 1989 г. Руководители парламентов пришли к соглашению, что Конференция должна созываться дважды в год по инициативе национального парламента государства, председательствующего в Сообществе. На ней должны обсуждаться заранее согласованные вопросы, представляющие взаимный интерес.
Первое заседание Конференции состоялось 16-17 ноября 1989 г. во Франции. В нем приняли участие представители десяти из двенадцати парламентов государств - членов Сообщества, депутаты из двух государств не приехали на заседание в связи с проведением парламентских выборов. В Париж прибыли представители даже тех парламентов или их палат, где не были созданы соответствующие комитеты (парламенты Греции и Люксембурга, итальянская Палата депутатов, бельгийский Сенат). На первом же заседании участники Конференции согласовали вопрос об обмене документами по европейским вопросам на систематической основе.
В настоящее время в работе Конференции принимают участие депутаты как парламентов государств - членов ЕС, так и Европейского парламента. В соответствии с Регламентом Конференции12 каждый национальный парламент самостоятельно определяет состав сво-
Данная аббревиатура производна от французского наименования -Конференция специализированных органов по делам Сообществ (Conférence des organs spécialisés dans les affaires communautaires).
11 Первая встреча спикеров национальных парламентов государств - членов ЕС и Парламентской Ассамблеи ЕС (в настоящее время - Европейский парламент) состоялась в 1963 г.; такие встречи проводятся на регулярной основе с 1975 г., в настоящее время - не реже одного раза в год.
12 Первый Регламент Конференции был принят в 1991 г., в настоящее время действует Регламент 2011 г.: European Parliament. Rules of Procedure of the Conference of Parliamentary Committees for Union Affairs of Parliaments of the European Union // OJ. 4.8. 2011. C 229. P. 1-6.
ей делегации, однако он может направить максимально только шесть членов комитета (комитетов) по европейским делам, Европейский парламент также представлен шестью депутатами (п. 3.1). На заседания Конференции могут приглашаться по три наблюдателя от государств, претендующих на членство в Союзе (п. 3.2).
Конференция собирается на очередные заседания два раза в год, одно пленарное заседание проводится в течение того периода, когда государство-член председательствует в Союзе (п. 2.1). Внеочередные заседания могут быть созваны по инициативе абсолютного большинства председателей комитетов по европейским делам государств-членов и представителей Европейского парламента (п. 2.2).
Ежегодно перед последним пленарным заседанием национальные делегации представляют свои вопросы для рассмотрения в следующем году, обсуждение которых проходит в конце этого же заседания. В начале каждого нового срока председательства в ЕС председательствующая тройка (в ее состав входят делегации из двух человек, представляющие национальные парламенты тех государств, которые являются действующим, предыдущим и следующим председателем в Союзе) предлагает для обсуждения один или несколько вопросов из рабочей программы Совета, Европейского парламента и Комиссии или из вопросов, представленных участниками Конференции (п. 5.1). Принципиальный подход к определению повестки дня обусловлен тем, что Конференция является органом по обмену информацией и наилучшей практикой между парламентами Европейского союза (п. 5.2).
В 2003 г. Конференция одобрила Основные направления во взаимоотношениях между правительствами и парламентами по вопросам Сообщества (Копенгагенские парламентские основные направле-ния)13. В них были определены базовые принципы в данной сфере: национальные парламенты должны своевременно получать информацию об инициативах ЕС от своих правительств и институтов Сообщества, с тем чтобы иметь возможность рассмотреть их до вынесения соответствующих решений; они должны иметь реальную возможность воспользоваться полученной информацией для оказания воздействия
13 European Parliament. 'Copenhagen Parliamentary Guidelines'. Guidelines for relations between governments and Parliaments on Community issues (instructive minimum standards). Text adopted at the XXVIII Conference of Committees for European and Community Affairs of the European Union Parliaments (COSAC). Brussels, 27 January 2003 // OJ. 2.7. 2003. C 154. P. 1-2. 66
на европейскую политику собственного государства14 и, тем самым, на решения, принимаемые в рамках Сообщества; у них должна быть возможность отслеживать решения своего правительства в рамках системы Сообщества. Были выделены также три ключевых фактора, которые позволят национальным парламентам оказывать влияние на политику Сообщества, - качество и количество предоставляемой им информации, сроки обмена соответствующей информацией и возможность ею воспользоваться.
Начиная с Маастрихтского договора расширение сферы наднационального регулирования и развитие полномочий институциональных структур Союза сопровождалось принятием деклараций и протоколов, касающихся национальных парламентов. В ряде документов указывалось на необходимость вовлечения национальных парламентов в дела Союза и предоставления им возможности выражать свои позиции по вопросам, представляющим для них интерес, в частности - в рамках регулярных встреч с депутатами Европейского парламента (Декларация № 13, являвшаяся приложением к Маастрихтскому договору 1992 г.15, и Протокол № 13 к Амстердамскому договору 1997 г. о роли национальных парламентов в Европейском союзе16). Протокол № 13 предусматривал, что Комиссия направляет национальным парламентам государств-членов все консультативные документы - зеленые и белые книги, коммюнике (п. 2). Что касается законодательных предложений Комиссии, то они должны передаваться заблаговременно, и правительства государств-членов могут обеспечивать их передачу национальным парламентам. При этом устанавливался шестинедельный срок между передачей соответствующего предложения и его внесением в повестку дня Совета, с тем чтобы у парламента было время для его рассмотрения (п. 3).
14 Следует отметить, что при подготовке межправительственной конференции по институциональной реформе 1996 г. рабочая группа акцентировала внимание на том, что именно проверка действий правительства в Совете является основной задачей национальных парламентов в рамках ЕС.
15 Declaration on the role of national parliaments in the European Union // The Maastricht Treaty. Final Act and Declarations. Maastricht, 7 February 1992. P. 8 // URL: www.eurotreaties.com/maastrichttext.html (дата обращения: 21.12.2014).
16 Protocol on the role of national parliaments in the European Union // Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on European Union, the Treaties Establishing the European Communities and Certain Related Acts. Luxemburg, 1997. P. 113-114.
В соответствии с Протоколом Конференция комитетов по европейским делам могла привлекать внимание институтов Европейского союза к любым материалам, в том числе на базе проектов правовых документов, представленных согласованно на ее рассмотрение органами государственной власти государств-членов, с учетом природы соответствующих вопросов (п. 4). Она также могла рассматривать любые законодательные предложения или инициативы в сфере свободы, безопасности и правосудия, которые могут оказывать непосредственное воздействие на права и свободы человека, и информировать Европейский парламент, Совет и Комиссию о подготовленных документах (п. 5). Кроме того, Конференция могла обращаться к институтам Европейского союза с любыми материалами, которое сочтет уместным, по вопросам законодательной деятельности Союза, в том числе в отношении применения принципа субсидиарности17, пространства свободы, безопасности и правосудия, вопросов основных прав граждан, однако это никоим образом не обязывало парламенты государств-членов и не предопределяло их позицию (п. 6 и 7 Протокола).
На заседании Совета в июне 2006 г. было обращено внимание на взаимозависимость законодательных процессов на европейском и национальных уровнях и было предложено Комиссии рассматривать любые замечания, исходящие от национальных парламентов, в первую очередь - в отношении принципов пропорциональности18 и субсидиарности. Именно в этот период начинает расширяться взаимодействие Комиссии с национальными парламентами, в том числе и в рамках неформального политического диалога. В сентябре 2006 г. Комиссия приняла политическое решение непосредственно передавать национальным парламентам свои законодательные предложения и консультационные документы и в соответствии с новой культурой межинституциональных взаимоотношений взяла на себя обязательство отвечать на все переданные национальными парламентами мате-
17 В соответствии с принципом субсидиарности Союз действует в тех сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, если и поскольку соответствующие цели не могут быть в должной мере достигнуты государствами-членами как на центральном, так и на региональном и местных уровнях и могут быть лучше реализованы на уровне Союза в силу масштабов или последствий таких действий (§ 3 ст. 5 Договора о Европейском союзе).
18 В соответствии с принципом пропорциональности суть и форма действий Союза не должны выходить за рамки необходимого для достижения целей Договоров (§ 4 ст. 5 Договора о Европейском союзе).
риалы (комментарии, критику, вопросы) в отношении консультативных документов и проектов актов ЕС.
Лиссабонский договор19, вступивший в действие 1 декабря 2009 г., открыл новый этап во взаимоотношениях между национальными парламентами и институтами ЕС. Во-первых, в обновленных учреди-20
тельных документах национальные парламенты были упомянуты не только в специальных протоколах, но и в основном тексте (§ 3 ст. 5, § 2 ст. 10, ст. 12 Договора о Европейском союзе). При этом декларировалось, что Союз уважает национальную индивидуальность, присущую основополагающим политическим и конституционным структурам государств-членов (§ 2 ст. 4).
Во-вторых, была признано, что национальные парламенты способствуют надлежащему функционированию Союза (§ 1 ст. 12), и были сформулированы их новые права, которые в литературе подразделяются на информационные права, права, связанные с опротестованием актов ЕС в свете принципа субсидиарности и с участием в приня-
21
тии решений на европейском уровне .
После вступления в действие Лиссабонского договора за национальными парламентами было юридически закреплено право на получение информации непосредственно от институциональных структур Союза, а не только от собственных правительств (п. «а» § 1 ст. 12). При этом был расширен круг передаваемых документов. Теперь речь идет не только о проектах законодательных актов22 (ст. 2 Протокола о
19 Положения Лиссабонского договора были имплементированы в Консолидированную версию Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза, являющихся в настоящее время основными учредительными актами данного наднационального объединения. См.: Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union // OJ. C 83. Vol. 53. 30 March 2010. P. 1-388.
20 Русский перевод Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза см.: Европейский союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2013.
21 См.: Mayoral J. Democratic improvements in the European Union under the Lisbon Treaty. Institutional changes regarding democratic government in the EU // European Union Democratic Observatory. 2011, February. P. 7.
22 В соответствии с Протоколом термин «законодательные акты» распространяется на предложения Комиссии, инициативы группы государств-членов, инициативы Европейского парламента, запросы Суда, рекомендации
роли национальных парламентов в Европейском союзе23) и консультационных документах Комиссии, но и о ежегодной законодательной программе, иных инструментах законодательного планирования или политики (ст. 1 Протокола). В рамках процедуры контроля за соблюдением принципа субсидиарности Комиссия информирует парламенты государств-членов о предложениях предоставить Союзу дополнительные полномочия, необходимые для достижения предусмотренных Договором целей (§ 2 ст. 352). Их уведомляют также о всех обращениях европейских государств о вступлении в Европейский союз (ст. 49).
Одно из наиболее существенных нововведений - предоставление национальным парламентам права осуществлять контроль за соблюдением принципа субсидиарности в сфере законодательства ЕС. С одной стороны, была введена система раннего предупреждения, предполагающая мониторинг возможных нарушений соответствующего принципа в ходе разработки европейского законодательства (§ 3 ст. 5 Договора о Европейском союзе, ст. 3 Протокола о роли национальных парламентов в Европейском союзе, ст. 6 и 7 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности). С другой стороны, была предусмотрена возможность осуществления последующего контроля. Теперь государство-член в течение двух месяцев после опубликования законодательного акта может подавать от имени национального парламента или одной из его палат иск в Суд ЕС, если сочтет, что этот акт не совместим с принципом субсидиарности (ст. 263 Договора о функционировании Европейского союза, ст. 8 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности).
В соответствии с системой раннего предупреждения любой парламент или его палата, получив проект законодательного акта ЕС, может в течение восьми недель направить мотивированное заключение в адрес председателей Европейского парламента, Совета и Комиссии с обоснованием того, почему, по его мнению, это предложение или инициатива не соответствует принципу субсидиарности. Таким образом, срок рассмотрения национальными парламентами соответствующих документов был увеличен на две недели.
Европейского центрального банка и запросы Европейского инвестиционного банка, направленные на принятие законодательного акта.
23 Протоколы к договорам являются составной частью Консолидированной версии Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза. 70
В Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности предусмотрены две процедуры, связанные с осуществлением предварительного контроля. В рамках процедуры так называемой желтой карты проект должен быть повторно рассмотрен
Комиссией или иным инициатором законопроекта, если в заключени-
1
ях национальных парламентов, располагающих не менее чем /3 всех голосов, которыми наделяются парламенты24, признается несоблюдение принципа субсидиарности, однако если речь идет о законопроектах в сфере свободы, безопасности и правосудия, то необходимо набрать не менее одной четверти голосов (§ 2 ст. 7). Инициатор законопроекта может оставить проект в прежнем виде, изменить или отозвать его, однако в любом случае он должен мотивировать свое решение.
Так называемая красная карта применяется в рамках обычной законодательной процедуры, которая осуществляется, если не менее половины голосов национальных парламентов отданы за то, что принцип субсидиарности не соблюдается (§ 3 ст. 7). В этом случае применяется та же процедура, что и в случае с желтой картой, с одним принципиальным дополнением. Комиссия, если она хочет оставить предложение в неизменном виде, должна передать в Европейский парламент и Совет свое мотивированное заключение, обосновывающее соответствие проекта принципу субсидиарности, для вынесения окончательного решения. Предложение снимается с рассмотрения, если Европейский парламент большинством голосов или Совет большинством в 55% голосов признает, что проект не соответствует принципу субси-диарности.
Таким образом, если в рамках процедуры желтой карты национальные парламенты могут лишь привлечь внимание институциональных структур сообщества к недостаткам предложения или инициативы, то в рамках процедуры красной карты они фактически могут запустить процедуру снятия предложения с рассмотрения.
Следует отметить, что система раннего предупреждения действует только в отношении принципа субсидиарности, хотя инициаторы проекта законодательного акта должны предоставить сопроводительные документы, обосновывающие соответствие проекта принципам субсидиарности и пропорциональности (ст. 5 Протокола о примене-
24 Каждый национальный парламент имеет два голоса (§1 ст. 7 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности).
нии принципов субсидиарности и пропорциональности). Скорее всего, это обусловлено тем, что концепция пропорциональности предоставляет более широкие возможности для оспаривания соответствующих проектов или инициатив.
В учредительных актах были предусмотрены также разнообразные формы участия национальных парламентов в обсуждении вопросов, связанных с функционированием Европейского союза. Теперь представители национальных парламентов входят в состав Конвента, который рассматривает предложения о внесении изменений в учредительные документы в рамках обычной процедуры пересмотра (п. ст. 12, § 3 ст. 48 Договора о Европейском союзе). Парламенты государств-членов могут заблокировать применение упрощенной процедуры пересмотра учредительных актов, предоставляющей Совету право принять решение об использовании квалифицированного большинства вместо принципа единогласия, обычной законодательной процедуры вместо специальной. В этом случае достаточно возражений парламента одного из государств-членов (§ 7 ст. 48).
Законодательные органы государств-членов включены также в процедуры оценки осуществления органами государств-членов политики Союза в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия (п. «с» ст. 12 Договора о Европейском союзе, ст. 70 Договора о функционировании Европейского союза), их привлекают к контролю за деятельностью Европола25 (п. «с» ст. 12 Договора о Европейском союзе, ст. 88 Договора о функционировании Европейского союза), к оценке деятельности Евроюста26 (п. «с» ст. 12 Договора о Европейском союзе, ст. 85 Договора о функционировании Европейского союза).
25 Данный орган создан для поддержки и усиления деятельности полицейских органов и иных репрессивных служб государств-членов, а также их взаимного сотрудничества в целях предотвращения и противодействия тяжким преступлениям, затрагивающим два или более государства-члена, терроризму и иным преступлениям, посягающим на общие интересы, являющиеся объектом политики Союза.
26 Соответствующая структура осуществляет поддержку координации и сотрудничества национальных органов, ответственных за проведение расследований и уголовное преследование в отношении тяжких преступлений, затрагивающих два или более государства-члена или требующих проведения расследования исходя из совместных операций органов государств-членов и Европола на базе предоставляемой ими информации.
Усиление позиций парламентов в рассмотрении вопросов, связанных с функционированием Европейского союза, прослеживается и на уровне учредительных документов государств-членов. В конституциях европейских государств закрепляются положения об обязанности правительства:
своевременно и в полном объеме информировать парламент о вопросах, касающихся ЕС27 (абз. 2 ст. 23 Основного закона ФРГ (с изм. 2012 г.), § 10 ст. 6 Акта о Риксдаге Швеции, ч. 8 ст. 70 Конституции Греции (с изм. 2008 г.);
передавать парламенту проекты европейских документов (ч. 4 ст. 148 Конституции Румынии (с изм. 2003 г.), ч. 4 ст. 105 Конституции Болгарии (с изм. 2007 г.), ст. 4 Конституционного акта о членстве Литовской Республики в Европейском союзе, ст. 88-4 Конституции Франции (с изм. 2008 г.);
учитывать позицию парламента в процессе переговоров в отношении законодательных актов ЕС (абз. 3 ст. 23 Основного закона ФРГ, ч. 3 ст. 144 Конституции Хорватии (с изм. 2010 г.);
давать детальный отчет о своих действиях в процессе разработки и принятия актов Союза (ч. 4 ст. 105 Конституции Болгарии, ч. 3 ст. 144 Конституции Хорватии).
Согласно Конституционному акту о членстве Литовской Республики в Европейском союзе (ст. 3) правительство должно консультироваться с парламентом в отношении проектов актов ЕС, регламентирующих вопросы, относящиеся к компетенции Сейма. Парламент может рекомендовать правительству занять определенную позицию в отношении соответствующего проекта. При этом мнение Сейма может быть выражено комитетами палаты по европейским и по иностранным делам в соответствии с процедурой, предусмотренной в регламенте. Правительство должно оценить представленные Сеймом или комитетом рекомендации и заключения и проинформировать парламент об их выполнении.
27 В соответствии с Конституцией Австрии (с изм. 2013 г.) любой федеральный министр в начале каждого года докладывает Национальному совету и Федеральному совету об ожидаемых в этом году проектах Совета или Европейской комиссии и австрийской позиции по этим проектам (абз. 2 ст. 23 «Г»). Конституция Финляндии возлагает на премьер-министра обязанность заранее и без промедления информировать парламент о вопросах, которые будут рассматриваться на заседании Совета, а также о подготовке поправок в учредительные договоры ЕС (ч. 2 § 97).
В соответствии с Конституцией Венгрии парламент может затребовать у правительства информацию относительно его позиции в процессе принятия решения в рамках межгосударственных институтов ЕС и высказать свое мнение в отношении проекта акта, внесенного в повестку дня соответствующих органов. В этих случаях правительство должно действовать в соответствии с позицией, одобренной парламентом страны (ст. 19).
Согласно Конституции Австрии (абз. 3 ст. 23 «е») федеральный министр может в процессе переговоров или голосования в рамках ЕС отойти от позиции парламента только в силу особых причин, обусловленных интеграцией и внешней политикой, если Национальный совет высказал полномочному члену Федерального правительства свое мнение в отношении проекта акта ЕС, который окажет воздействие на принятие федеральных законов в соответствующей сфере. При этом министр должен связаться с Национальным советом, если намерен отойти от данной позиции. Министр может отойти от этой позиции, если Национальный совет не заявит в адекватные сроки свои возражения, в тех случаях, когда соответствующий проект направлен на принятие обязывающего правового акта, который требует принятия федерального конституционного регулирования или содержит правила, которые могут быть приняты только в рамках такого регулирования. Необходимо отметить также, что после проведения голосования уполномоченный министр должен безотлагательно проинформировать Национальный совет и, насколько это возможно, объяснить причины своих действий.
В ряде стран на конституционном уровне были закреплены положения об участии парламента в европейском законодательном процессе в соответствии с учредительными актами ЕС (ч. 2 ст. 144 Конституции Хорватии), о праве парламента выдвигать возражения в отношении применения упрощенной процедуры пересмотра договоров (ст. 88-7 Конституции Франции, ст. 14 «а» ч. 10 Акта о Риксдаге, абз. 2 ст. 23 «1» Конституции Австрии), инициировать рассмотрение в Суде ЕС вопроса о нарушении принципа субсидиарности в законодательном акте ЕС (абз. 1 «а» ст. 23 Основного закона ФРГ, ст. 88-6 Конституции Франции, абз. 1 ст. 23 «Ь> Конституции Австрии), осуществлять надзор за действиями правительства в рамках европейских институтов (ч. 4 ст. 144 Конституции Хорватии).
Конституция Финляндии (ч. 1 § 97) предоставляет ряду комиссий парламента право запрашивать, по их требованию или в иных необ-
ходимых случаях, объяснения у правительства: Комиссии по иностранным делам - в отношении внешней политики и политики безопасности, Большой комиссии28 - в отношении разработки иных вопросов в ЕС. При этом Совет при Председателе парламента может вынести рассмотрение соответствующих объяснений на пленарное заседание, однако Эдускунта не правомочна выносить решение по делу.
В Швеции правительство обязано ежегодно представляет парламенту письменный доклад о деятельности в ЕС (§ 2 гл. 10 Акта о Риксдаге). В свою очередь, профильные комиссии парламента осуществляют мониторинг деятельности в рамках Европейского союза в сфере своей компетенции (§ 4 гл. 10) и могут получать любую необходимую информацию от правительства при рассмотрении документов Союза (§ 5 гл. 10). Следует отметить, что в данной стране мониторинг применения принципа субсидиарности осуществляет конституционная комиссия, которая также ежегодно информирует парламент о своих выводах (§ 6 гл. 10).
В каждом из государств - членов ЕС были разработаны процедуры осуществления парламентского контроля за деятельностью правительства по вопросам, связанным с европейской интеграцией, которые в самом общем виде могут быть сведены к следующим разновидностям29. В большинстве государств (Великобритания, Франция, Германия, Италия, Португалия, Чехия, Испания) парламенты отдают предпочтение документальной системе контроля, в которой основное внимание уделяется рассмотрению документов, исходящих от институтов ЕС, на ранних стадиях их разработки. Следует отметить, что большинство национальных парламентов приступают к анализу документов ЕС сразу же после опубликования законодательных предложений Комис-
28 Большая комиссия - орган парламента, на который возложена обязанность обеспечивать участие представительного органа в разработке политики страны в отношении законопроектов ЕС. В ее состав входит не менее 25 депутатов, хотя в других комиссиях работает не менее 11 или 17 членов.
29 Подробнее см.: Third bi-annual report: Developments in European Union Procedures and Practices Relevant to Parliamentary Scrutiny. Prepared by the COSAC Secretariat and presented to XXXII Conference of Community and European Affairs Committees of Parliaments of the European Union. Luxembourg, 17-18 May 2005; Eight bi-annual report: Developments in European Union Procedures and Practices Relevant to Parliamentary Scrutiny. Prepared by the COSAC Secretariat and presented to XXXVIII Conference of Community and European Affairs Committees of Parliaments of the European Union. Estoril, 14-15 October 2007 // URL: http://www.cosac.eu/documents/bi-annual-reports-of-cosac/ (дата обращения 15.11.2014).
сии, однако многие из них акцентируют внимание на предзаконода-тельной стадии подготовки соответствующих актов, рассматривая консультативные документы Комиссии.
В соответствии с указанной системой контроля уполномоченный комитет информирует палату о политической или правовой значимости переданных документов и о том, какие из них требуют более тщательного рассмотрения. В рамках данной процедуры основное внимание уделяется обработке информации, ее обсуждению и формированию позиции парламента. При этом члены правительства, как правило, не могут соглашаться с законодательными или иными предложениями в Совете до завершения их рассмотрения в парламенте. Однако правительство может возобновить переговоры в структурах ЕС, если парламент не выразит свою позицию в течение установленного срока (20 дней - Италия, 35 дней - Чехия).
Документальная система контроля не исключает возможность приглашения министров на заседания комитета для разъяснения позиции правительства, проведения публичных слушаний и консультаций. Как показывает практика, заключения Палаты лордов и французского Сената, сформулированные на основе таких обсуждений, неоднократно получали высокую оценку институциональных структур ЕС и собственных правительств30. Вместе с тем необходимо учитывать, что эффективность этой системы контроля зависит в первую очередь от того, насколько качественным будет отбор рассматриваемых проектов, поскольку количество передаваемых документов неуклонно возрастает.
В тех странах, где парламенты выбрали систему процедурного контроля (Финляндия, Греция, Латвия, Словения, Словакия), предпочтение отдается отслеживанию позиции национального правительства в процессе принятия решений в Совете, а не рассмотрению конкретных документов. В рамках данной системы правительство должно обозначить перед комитетом по европейским делам свою позицию на переговорах в Совете. При этом многие парламенты могут определять пределы усмотрения правительства в рамках таких переговоров и даже давать инструкции в отношении голосования31. Однако и в этом слу-
30 Доклады Комитета по европейским делам Палаты лордов неоднократно цитировались в резолюциях Европейского парламента, на пленарных заседаниях и заседаниях его комитетов.
31 Одной из разновидностей процедурной системы является система парламентского мандата, обязывающая правительство занимать определенную 76
чае у правительства есть определенная свобода усмотрения в процессе переговоров с институциональными структурами ЕС, поскольку, как отмечают эксперты, парламенты формулируют свои поручения правительству в достаточно общем виде, оставляя определенную свободу маневра32. Следует отметить, что в последние годы многие парламенты характеризуют собственную систему контроля как смешанную, сочетающую элементы как документального, так и процедурного контроля (Эстония, Венгрия, Литва, Румыния, Швеция, голландская Вторая палата и польский Сейм).
Эксперты выделяют несколько факторов, оказывающих влияние на возможности парламентов осуществлять эффективный мониторинг деятельности правительств по вопросам европейской интеграции и оказывать на них воздействие, - влиятельность парламента в системе высших органов государственной власти, отношение общества к европейской интеграции, расстановка партийных сил в парламенте. Как правило, с этой задачей лучше справляются сильные парламенты в тех странах, где сформировано коалиционное правительство и евроскеп-тики имеют значительное влияние в обществе33.
При оценке соответствующей деятельности необходимо учитывать и такие факторы, как формы доступа к документам Европейского союза, сфера компетенции комитетов по европейским делам, формы участия специализированных профильных комитетов в их деятельности. Как правило, представители профильных комитетов могут более квалифицированно осуществлять экспертизу законодательных предложений или инициатив по вопросам своей компетенции. Не случайно в ряде стран (Финляндия, Эстония, Словения, Германия) сотрудничество между комитетом по европейским делам и другими постоянными комитетами было институционализировано и осуществлялось на постоянной основе. Нельзя сбрасывать со счетов и тот фактор, насколько влиятельным считается комитет по делам ЕС. Как показывают иссле-
позицию в процессе принятия того или иного акта. Такая система характера для Австрии и Дании.
32 См.: Winzen T. Political Integration and National Parliaments in Europe // Living Review in Democracy. 2010. December // URL : www.livingreviews.org/lrd-2010-5 (дата обращения: 17.11.2014).
33 Подробнее см.: Dyevre A. The French Parliament and European Integration // URL: http://works.bepress.com/arthur_dyevre1/2 (дата обращения: 5.11. 2014 ).
дования, работа в этом комитете считается престижной в странах Северной Европы, но не в государствах Южной Европы34.
Предусмотренное Лиссабонским договором расширение полномочий парламентов потребовало внесения определенных изменений в
35
систему осуществления контроля в связи с юридическим закреплением предварительного контроля за соблюдением принципа субси-диарности. В большинстве стран (Австрия, Бельгия, Франция, Нидерланды, Финляндия) соответствующие изменения были внесены в регламенты палат парламента, в ряде стран (Дания, Ирландия, Португалия) - в правила процедуры комитетов по делам ЕС. В некоторых странах были осуществлены преобразования и на законодательном уровне: в 2009 г. в Ирландии был принят Акт о Европейском союзе, в Германии - Закон об ответственности Бундестага и Бундесрата за интеграцию в вопросах, касающихся Европейского союза, в Испании Законом 24/2009 были внесены изменения в Закон 8/1994, регламентирующий статус Объединенного комитета по вопросам ЕС (в настоящее время данный акт действует с изменениями от 21 декабря 2010 г.), в 2012 г. в Венгрии был принят Закон XXXVI «О Государственном собрании», в четвертой главе которого регулируются вопросы сотрудничества парламента и правительства по вопросам ЕС (ст. 63-69).
В государствах - членах ЕС отсутствует единство в подходах в отношении того, какие субъекты могут участвовать в осуществлении предварительного контроля за соблюдением принципа субсидиарно-сти. В самом общем виде страны можно разделить на две большие группы: те, в которых в подготовке и одобрении заключений участвуют только парламентские комитеты (Австрия, Болгария, Дания, Кипр, Греция, Латвия), и те, в которых парламентские комитеты лишь готовят заключения, выносимые на пленарные заседания либо в обязательном порядке (Великобритания, Финляндия, Голландия, Швеция,
34 Подробнее см.: Raunio T. Op. cit. P. 6-7.
35 Подробнее см.: Thirteenth bi-annual report: Developments in European Union Procedures and Practices Relevant to Parliamentary Scrutiny. Prepared by the COSAC Secretariat and presented to XLIII Conference of Community and European Affairs Committees of Parliaments of the European Union. Madrid, 31 May - 1 June 2010 // URL: http://www.cosac.eu/documents/bi-annual-reports-of-cosac/ (дата обращения 15.11.2014); European Parliament. Directorate-General for the Presidency. Directorate for Relations with National Parliaments. Legislative Dialogue Unit. National Parliaments' internal procedures for subsidiarity checks // URL: www.europarl.europa.eu/webnp/cms/pid/1861 (дата обращения: 24.12.2014).
Венгрия, Польша, Литва, Ирландия), либо в связи с выдвижением соответствующей инициативы (Франция36, Италия37, Испания38).
Существуют определенные различия и в отношении круга лиц, осуществляющих подготовку проектов заключений. Это может быть: комитет по делам ЕС (Великобритания, Австрия, Кипр, Венгрия, Латвия); профильный комитет (Швеция, Люксембург); комитет по делам ЕС после консультаций с профильным комитетом (Словакия, Чехия, Литва); профильный комитет, однако впоследствии проект должен получить одобрение комитета по европейским делам (Дания, Румыния, Бундесрат, словенское Государственное собрание); комитет по европейским делам, однако впоследствии проект должен получить одобрение профильного комитета (Франция); профильный комитет и комитет по европейским делам совместно (Греция, итальянский Сенат).
Система раннего предупреждения официально заработала после вступления в силу Лиссабонского договора. Однако Конференция парламентских комитетов по делам Союза с 2006 г. в тестовом режиме проводила проверку системы раннего предупреждения (она предусматривалась и в Договоре 2004 г., учреждающем Конституцию для Европы). В 2008 г. в этой проверке приняли участие 33 из 40 национальных парламентов или их палат. Как показала практика, установленный срок - восемь недель - оказался недостаточным для осуществления полноценных проверок, к тому же многие парламенты не могли четко определить предмет исследования и направляли Конференции замечания по существу документа или в отношении соблюдения
39
принципа пропорциональности .
Согласно данным Директората по взаимодействию с национальными парламентами Европейского парламента, к 9 декабря 2014 г. на рассмотрение парламентов государств - членов ЕС было передано 496 проектов законодательных актов (492 законодательных предложения Комиссии, четыре инициативы Совета). Парламенты представили в
36 Председателем партийной фракции в Сенате или Конференцией председателей в Национальном собрании.
37 Правительством, 1/5 членов Комитета по европейским делам, 1/10 членов палаты -в Палате депутатов, Правительством, 1/3 членов Комитета по европейским делам -в Сенате.
38 Любой из палат - о вынесении вопроса на совместное заседание.
39 См.: Jans T., Piedrefita S. The Role of National Parliaments in European Decision-Making // EIPASCOPE. 2009. № 1. P. 24.
институциональные структуры ЕС 1887 документов, в том числе 297 мотивированных заключений по вопросу субсидиарности и 1590 ма-
40
териалов .
В докладах Европейской комиссии о субсидиарности и пропор-
41
циональности прослеживается тенденция увеличения числа мотивированных заключений, подготовленных национальными парламентами: 2010 г. - 34, 2011 г. - 64 (заключения были даны в отношении 28 предложений Комиссии), 2012 г. - 70 (заключения касались 23 предложений Комиссии), 2013 г. - 88 (заключения были подготовлены в отношении 36 предложений Комиссии). Наиболее активным в данной сфере является шведский парламент. В 2012 г. Риксдаг подготовил 20 мотивированных заключений, французский Сенат - семь, Бундесрат -пять. В 2013 г. Ригсдаг представил девять мотивированных заключений, Сейм Литвы и австрийский Федеральный совет - по шесть, парламенты Испании и Мальты, голландская Вторая палата и Палата общин - по пять.
В этот период дважды применялась процедура желтой карты: в 2012 г. - в отношении проекта Регламента об осуществлении права предпринимать коллективные действия в контексте свободы обустройства и свободы предоставления услуг42, в 2013 г. - в отношении
40 См.: European Parliament. Directorate-General for the Presidency. Directorate for Relations with National Parliaments. Legislation Dialogue Unit. State of Play on Reasoned Opinions and Contributions Submitted by National Parliaments under Protocol 2 of the Lisbon Treaty. Brussels, 9 December 2014 // URL:www.europarl.europa.eu/relnatparlm/en/publications.html (дата обращения: 12.01.2015).
41 См.: European Commission. Report from the Commission on Subsidiarity and Proportionality (18th Report on Better Lawmaking covering the year 2010). Brussels, 10.6.2011. COM (2011) 344 final. P. 4; Report from the Commission on Subsidiarity and Proportionality (19th Report on Better Lawmaking covering the year 2011). Brussels, 10.7.2012. C0M(2012) 373 final. P. 3-5; Report from the Commission. Annual Report 2012 on Subsidiarity and Proportionality. Brussels, 30.7.2013. C0M(2013) 566 final. P. 3-4, 6-8; Report from the Commission. Annual Report 2013 on Subsidiarity and Proportionality. Brussels, 5.8.2014. COM (2014) 506 final. P. 4, 8-10.
42 Было подготовлено 12 мотивированных заключений парламентами, располагавшими 19 голосами (необходимо было набрать 18 голосов): парламенты Швеции (два голоса), Дании (два голоса), Финляндии (два голоса), Португалии (два голоса), Латвии (два голоса), Люксембурга (два голоса), Мальты (два голоса), польский Сейм (один голос), французский Сенат (один голос), бельгийская Палата 80
Регламента об учреждении должности Европейского прокурора43. В обоих случаях не было признано нарушение принципа субсидиарности, но в 2012 г. Комиссия отозвала свое предложение, так как пришла к заключению, что оно не получит необходимую политическую поддержку в Европейском парламенте и Совете. По мнению экспертов, на сегодняшний день отсутствует общая трактовка концепции субсидиарности и общие подходы парламентов государств - членов ЕС к ее применению, пока еще не вполне понятно, каким образом Комиссия должна рассматри-
44
вать заключения национальных парламентов .
Вместе с тем необходимо отметить, что межпарламентское сотрудничество способствовало сближению систем контроля за деятельностью национальных правительств в области европейской интеграции и распространению наилучшей практики, что было особенно актуально для новых государств-членов, вошедших в состав Европейского союза в начале XXI в., которые, как отмечается в литературе45, предусмотрели более жесткую систему контроля за деятельностью своих правительств в сфере европейской интеграции.
представителей (один голос), Палата общин (один голос), голландская Вторая палата (один голос).
43 Было представлено 13 мотивированных заключений парламентами, располагающими 18 голосами (необходимо было набрать 14 голосов): парламенты Кипра (два голоса), Ирландии (два голоса), Мальты (два голоса), Венгрии (два голоса), Швеции (два голоса), каждая из палат парламентов Нидерландов (по одному голосу) и Великобритании (по одному голосу), сенаты Чехии (два голоса) и Франции (два голоса), румынская Палата депутатов (один голос), словенское Государственное собрание (один голос). Семь других парламентов или палат (сенаты Польши, Италии и Румынии, Бундесрат, парламент Португалии, французское Национальное собрание) высказали свое мнение в отношении данного проекта в рамках политического диалога с Комиссией.
44 См.: Stratulat C., Emmanouilidis J.A., Fischer T., Piedrafta S. Legitimising EU Policymaking: What Role for National Parliaments? Discussion Paper for Session 1 of BTTD 2014 jointly organized by the Bertlesmann Stiftung, the European Policy Centre (EPC) and the Centre for European Policy Studies (CEPS) // URL : www.aei.pitt.edu/56522/ (дата обращения: 12.01.2014).
45 См.: Winzen T. Op. cit. P. 3.
