CC BY
18ВКЛЮЧЕНИЕ В РЕЕСТР НЕДОБРОСОВЕСТНЫХ ПОСТАВЩИКОВ КАК ПОСЛЕДСТВИЕ УКЛОНЕНИЯ ОТ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРАКТА ВОСКОБОЙНИКОВ Алексей Игоревич,
аспирант Российского государственного университета правосудия. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В статье рассматриваются актуальные проблемы применения законодательства о контрактной системе по вопросу включения участника закупки в реестр недобросовестных поставщиков и о последствиях такой меры. Автор приходит к выводу, что включение в реестр недобросовестных поставщиков является особой мерой ответственности, которая носит публичный характер. Тем самым гражданско-правовая ответственности и включение в реестр недобросовестных поставщиков не являются взаимосвязанными мерами ответственности, поскольку для их применения требуются различные основания, прежде всего вина, которая не является обязательным условием для привлечения лиц к гражданско-правовой ответственности согласно ст. 401 ГК РФ.
Abstract: The article deals with topical issues of application of legislation on the contract system on the issue of inclusion of a procurement participant in the register of unscrupulous suppliers and on the consequences of such a measure. The author concludes that inclusion in the register of unscrupulous suppliers is a special measure of responsibility, which is of a public nature. Thus, civil liability and inclusion in the register of unscrupulous suppliers are not interrelated measures of responsibility, since their application requires various grounds, primarily wine, which is not a prerequisite for bringing persons to civil liability under art. 401 of the Civil Code.
Ключевые слова: государственный контракт, закупки для государственных нужд, ответственность, реестр недобросовестных поставщиков, мера ответственности.
Keywords: government contract, procurement for government needs, responsibility, register of unfair suppliers, measure of responsibility.
ния контракта. Так, победитель электронной процеду- заключения контракта, но также информация об уч-ры (за исключением победителя, заявке которого при- редителях (участниках), членах коллегиальных орга-
Законодательство о контрактной системе характеризуется наличием специальных правил об ответственности за различные нарушения при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд. Одним из наиболее распространенных нарушений в сфере закупок являются нарушения при заключении контракта.
Помимо возмещения убытков Закон о контрактной системе предусматривает особые последствия для уклонившегося лица в виде включения в реестр недобросовестных поставщиков. Согласно ч. 2 ст. 104 Закона о контрактной системе в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов. При этом в указанный реестр включается информация не только об участнике закупки, уклонившимся от
от начальной (максимальной) цены контракта).
В ч. 14 ст. 83.2 Закона о контрактной системе предусмотрено, что заказчик вправе обратиться в суд с требованием о возмещении убытков, причиненных уклонением от заключения контракта в части, не покрытой суммой обеспечения заявки на участие в электронной процедуре. В свою очередь в ч. 13 ст. 83.2 Закона о контрактной системе установлено, в каких случаях лицо признается уклонившимся от заключе-
своен второй номер) признается уклонившимся от заключения контракта в случае, если в сроки, предусмотренные настоящей статьей, он не направил заказчику проект контракта, подписанный лицом, имеющим право действовать от имени такого победителя, или не направил протокол разногласий, или не исполнил антидемпинговые требования (в случае снижения при проведении электронного аукциона или конкурса цены контракта на двадцать пять процентов и более
Как отмечает В.А. Кондратьев включение информации не только об участнике, но и об участниках, органах управления «видится вполне справедливым, иначе в силу простоты и относительной дешевизны регистрации юридического лица учредители и лица, определяющие содержание деятельности юридического лица, могут уходить от
нов управления и единоличном исполнительном органе юридического лица.
Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
1
ответственности» .
Однако касательно включения лиц в реестр недобросовестных поставщиков возникает ряд как теоретических, так и практических вопросов, в частности о возможности отнесения данных действий к мерам юридической ответственности. В литературе под мерами юридической ответственности понимаются отрицательные и неблагоприятные имущественные последствия для лица, нарушившего закон или договор2.
Для ответа на вопрос о возможности отнесения включения в реестр недобросовестных поставщиков к мерам ответственности, необходимо обратиться к последствиям, которые наступают для хозяйствующего субъекта в связи с включением его в вышеуказанный реестр. Если говорить о последствиях включения в реестр недобросовестных поставщиков, то основным последствием является ограничение возможности участвовать в процедурах определения поставщика. В ч. 1.1. ст. 31 Закона о контрактной системе предусмотрено, что заказчик вправе установить требование об отсутствии в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике закупки, в том числе информации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки - юридического лица. Исходя из буквального смысла данной формулировки, следует, что заказчик может установить такое требование, но не обязан. Тем самым в законодательстве отсутствует запрет на заключение контракта с лицами, включенными в реестр недобросовестных поставщиков. Ф.А. Та-салов критически относится к такому подходу законодателя, по его словам «возможность выключения заказчиком этого требования, даже без какого-либо обоснования, серьезно подрывает всю идею реестра недобросовестных поставщиков как открытого набора данных о лицах, чья репутация и имя на рынке привели к запрету участия в государственных и муниципальных закупках»3. Действительно с данной точкой зрения следует согласиться, поскольку при отсутствии такого
1 Кондратьев В.А. Опыт субъектов предпринимательской деятельности как критерий определения победителя торгов в форме конкурса // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 10. С. 8.
2 Кирпичев А.Е. Система санкций за нарушение договора: меры ответственности, меры оперативного воздействия, расторжение договора и неюридические санкции // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 7. С. 9-16.
3 Тасалов Ф.А. Реестр недобросовестных поставщиков: поддерж-
ка недобросовестных участников закупок и борьба с ними в законодательстве о контрактной системе и практике его применения // Право и экономика. 2018. № 5. С. 41-48.
условия в документации о закупки лицо, включенное в реестр, имеет возможность участвовать в закупке, что создает риск повторения недобросовестных действий с его стороны.
Несмотря на то, что включение в реестр недобросовестных поставщиков не всегда влечет негативные последствия для участника закупки, данную меру можно рассматривать в качестве меры ответственности, которая носит дополнительный характер к возмещению убытков и потере обеспечения за уклонение от заключения договора. Также в судебной практике включение в реестр недобросовестных поставщиков рассматривается как мера ответственности. Например, Арбитражный Суд Дальневосточного округа указал, по смыслу ст. 104 Закона о контрактной системе является специальной мерой ответственности и включение сведений в указанный Реестр представляет собой санкцию за недобросовестное поведе-ние4. Несмотря на то, что лицо в определенных случаях имеет возможность заключить контракт, это обстоятельство не отменяет того, что на него возлагаются дополнительные ограничения по сравнению с добросовестными участниками.
Данная мера ответственности имеет спорную правовую природу, ни в научной литературе, ни в правоприменительной практике данный вопрос не разрешается однозначно. Соответственно, возникает вопрос о том, имеет ли данная мера частно-правовой характер или публично-правовой. Суд называет включение в реестр недобросовестных поставщиков специальной мерой ответственности. Как представляется, определение правовой природы данной меры ответственности является крайне важной как с практической, так и с теоретической точки зрения.
С одной стороны, включение в реестр недобросовестных поставщиков осуществляется Федеральной антимонопольной службой. Применение данной меры ответственности не имеет восстановительного характера, как меры гражданско-правовой ответственности. Восьмой арбитражный суд в одном из постановлений отметил, что принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонару-
4 См.: Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 28.08.2017 № Ф03-2990/2017 по делу № А24-4218/2016 // СПС «КонсультантПлюс».
шителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания, исходя из публично-правового характера правоотношений между контролирующими государственными органами и субъектами предпринимательской деятельности, по мнению суда апелляционной инстанции, в полной мере применимы и к механизму привлечения к такому виду юридической ответственности как включение хозяйствующего субъекта в реестр недобросовестных поставщиков1. Как видно из данного постановления, суд относит включение в реестр недобросовестных поставщиков к публичной мере ответственности.
О том, что включение в реестр недобросовестных поставщиков является публичной мерой ответственности, говорит и то обстоятельство, что в случае, уклонения победителя процедуры закупки от заключения контракта, заказчик в течение трех рабочих дней с даты признания победителя уклонившимся от заключения контракта направляет в контрольный орган в сфере закупок информацию, а также документы, свидетельствующие об уклонении победителя от заключения контракта. Тем самым на заказчике лежит обязанность передать сведения в уполномоченный орган независимо от их желания, тогда как привлечения лица к гражданско-правовой ответственности осуществляется исключительно по инициативе потерпевшего лица.
В пользу вывода о публичном характере рассматриваемой меры ответственности говорит и правоприменительная практика. Так, Арбитражный суд города Москвы отметил, что Закон о контрактной системе не устанавливает зависимость между решением контрольного органа в сфере закупок о рассмотрении вопроса о включении участника в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и перечислением обеспечения заявки такого участника заказчику в случае уклонения, отказа участника закупок от заключения контракта, а также непредставления им надлежащего обеспечения исполнения контракта2. Данная позиция суда проявляется в том, что не включение лица в реестр недобросовестных поставщиков не является основанием для освобождения от граж-данского-правовой ответственности. В правоприменительной практике множество примеров, когда участника не включали в реестр недобросовестных поставщиков в связи с наличием технических сбоев, отсутствия
1 См.: Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 24.08.2016 № 08АП-7101/2016 по делу № А75-1308/2016 // СПС «КонсультантПлюс».
2 См.: Решение Арбитражного суда г. Москвы от 28.04.2018 по делу № А40-18767/18-94-130 // СПС «КонсультантПлюс».
связи и т.п., которые с точки зрения гражданского законодательства не являются основаниями освобождения от ответственности (п. 3 ст. 401 ГК РФ). Например, Арбитражный Суд Западно-Сибирского округа в одном из постановлений указал, что «исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке ст. 71 АПК РФ, суды пришли к выводу, что пропуск обществом установленного законом срока для подписания проекта контракта обусловлен объективными обстоятельствами -техническим сбоем в работе сервера (системного блока), на котором установлено программное обеспечение для работы на электронных площадках и электронная цифровая подпись; в действиях общества не усматривается намерение уклониться от заключения контракта»3.
Кроме того, в судебной практике достаточно много примеров, когда суды признавали неправомерными решения антимонопольного органа в связи с тем, что при включении участника закупки в реестр недобросовестных поставщиков не была учтена вина. Например, Арбитражный Суд Дальневосточного округа указывает, что «рассмотрение вопроса о признании участника закупки, уклонившимся от заключения контракта и подлежащим внесению в Реестр недобросовестных поставщиков, не ограничено лишь формальным установлением факта нарушения таким участником норм Закона о контрактной системе, а сопряжено с установлением обстоятельств, свидетельствующих о недобросовестности участника закупки, его вины в уклонении от заключения контракта»4. Как уже было указано выше, для привлечения лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, к гражданско-правовой ответственности наличие вины и намерения лица не имеют значения, поскольку единственным условием освобождения от гражданско-правовой ответственности субъекта, осуществляющего предпринимательскую деятельность, является наличие обстоятельств непреодолимой силы.
В другом споре суд признал неправомерным включение лица в реестр недобросовестных поставщиков в следующей ситуации. Проект контракта не был подписан в связи с тем, что Учреждение отрицает заявление им предложения с ценой контракта, ссылаясь на внутренний приказ об установлении предельной цены контракта, объяснительную сотрудника об указании предложения с указанной ценой контракта. Учреж-
3 Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 11.08.2017 № Ф04-3129/2017 по делу № А45-21762/2016 // СПС «КонсультантПлюс».
4 Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 28.08.2017 № Ф03-2990/2017 по делу № А24-4218/2016 // СПС «КонсультантПлюс».
Гражданское право; предпринимательское право; семейное
дение также обосновывает неподписание контракта тем, что указанная цена является заведомо убыточной, экономически невыгодной. О том, что Учреждение не имело намерений предлагать указанную в контракте цену, свидетельствует и тот факт, что, узнав о наличии такого предложения, Учреждение предположило наличие технического сбоя на электронной площадке и обратилось с соответствующим заявлением в Федеральную антимонопольную службу. Несмотря на то, что наличие технического сбоя на электронной площадке не подтвердилось, сам факт обращения признан судами свидетельством отсутствия заявления Учреждением предложения, результатом которого явилось определение указанной в контракте цены. Обстоятельств, подвергающих сомнению добросовестность действий Учреждения при участии в аукционе, не установлено. С учетом отмеченного суды пришли к выводу, что незаключение контракта не является проявлением недобросовестности Учреждения, неоднократно заключавшего и исполнявшего муниципальные контракты. В рассматриваемом случае не имеется оснований для включения Учреждения в реестр недобросовестных поставщиков (Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 18.03.2016 № Ф09-849/16 по делу № А50-10189/2015 // СПС «КонсультантПлюс»), Учитывая значимость судебной власти в системе разделения властей (Алешкова И.А. Власова Т.В. Судебная власть в системе разделения властей: современное понимание//Российский судья. 2014. №8. С.76), следует отметить, что зачастую суды по данным вопросам прямо применяют конституционные положения в системной взаимосвязи с правовыми позициями Конституционного Суда РФ (Алешкова И.А. Применение конституционных предписаний судами в Российской Федерации: интегративный подход. М, РГУП, 2017. С.261-277). Данное обстоятельство подтверждает значимость Конституции РФ как особого нормативного правового акта (Алешкова И.А., Власова ТВ,, Дуэль В.М. Конституция как особый вид нормативного правового акта // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия «Юридические науки». 2014. №2. С. 14-22).
Однако в судебной практике имеются и единичные примеры, когда суды ставят возможность привлечения лица к гражданско-правовой ответственности за уклонение от заключения контракта в зависимости от того, было ли лицо включено в реестр недобросовестных поставщиков. Так, Арбитражный Суд
Владимирской области по спору о возмещении убытков с участника отмечает, что факт уклонения Участника от заключения государственного контракта (признания его уклонившимся) не подтверждается материалами дела, а именно: решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области от 24.11.2014 по делу № РНП 33-175 установлено, что в действиях Участника намерения уклониться от заключения контракта не имелось.
В мотивировочной части данного решения указано, что Участник не может считаться уклонившимся от заключения контракта, поскольку в действиях общества отсутствовало намерение уклониться от заключения контракта - не подписание муниципального контракта в установленные законодательством о контрактной системе сроки произошло в силу технических причин. В связи с этим, правовые основания для внесения в реестр недобросовестных поставщиков сведений об участнике отсутствуют.
Таким образом, оснований для обращения в суд с требованием о возмещении убытков, причиненных уклонением от заключения контракта, у истца не имелось (Решение Арбитражного суда Владимирской области от 06.09.2016 по делу № А11-1404/2016 // СПС «КонсультантП-люс») Как представляется, такая позиция судов противоречит положениям п. 3 ст. 401 ГК РФ, поскольку в данном случае участник, являющийся коммерческой организацией, может быть освобожден от гражданско-правовой ответственности в виде возмещения убытков только в случае наличия обстоятельств непреодолимой силы. Как было установлено ранее, в том числе на основании позиции Верховного Суда Российской Федерации технический сбой не может служить обстоятельством непреодолимой силы, так как не обладает признаками чрезвычайности и непреодолимости. А поскольку специальных норм в Законе о контрактной системе, устанавливающих основания освобождения от ответственности, не предусмотрено, следовательно, должны применяться общие положения ГК РФ. Тем самым указанное решение суда, видится достаточно спорным. Так, привлечение лица к гражданско-правовой ответственности и включение в реестр недобросовестных поставщиков осуществляется по различным основаниям и применяется параллельно и независимо друг от друга.
Библиография:
1. Кондратьев В.А. Опыт субъектов предпринимательской деятельности как критерий определения победителя торгов в форме конкурса // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 10. С. 8.
2. Кирпичев А.Е. Система санкций за нарушение договора: меры ответственности, меры оперативного воздействия, расторжение договора и неюридические санкции // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 7. С. 9-16.
3. Тасалов Ф.А. Реестр недобросовестных поставщиков: поддержка недобросовестных участников закупок и борьба с ними в законодательстве о контрактной системе и практике его применения // Право и экономика. 2018. № 5. С. 41-48.
