CC BY
76
Новикова Алевтина Евгеньевна
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры международного права и государствоведения Белгородского государственного университета
Чалых Ирина Сергеевна
аспирант кафедры международного права и государствоведения Белгородского государственного университета (тел.: 89103630275)
ННННННННного по правам ЩШШШШЯШШШкой Федерации в
щяшшшишмишции пратщ/тлрисков
Аннотация
В статье переставлено обоснование введения в научный оборот понятия "экологические правозащитные риски" с учетом анализа уязвимости экологических прав граждан и их подверженности факторам риска. На основе опыта функционирования в России омбудсменовской службы авторами исследована роль данного института в механизме минимизации экологических правозащитных рисков.
Annotation
The article presents the substantiation of the introduction the concept "ecological remedial risks" in a scientific turn taking into account the analysis of a vulnerability of the citizens' ecological rights and their susceptibility to risk factors. The authors investigate the role of this institution in the mechanism of minimizing of the ecological remedial risks based on the experience of the Ombudsman's functioning in Russia.
Ключевые слова: права человека, правозащитная система, экологические правозащитные риски, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, субъективные экологические права.
Key words: human rights, remedial system, ecological remedial risks, the Ombudsman in the Russian Federation, subjective environmental law.
тношения формата "человек-природа" по праву можно считать одними из самых длительных и "тесных". Однако современный этап их развития нельзя охарактеризовать как взаимовыгодный. Влияние человека на природу достигло такого уровня, который привел к появлению негативных последствий. Обостряет обстановку нарушение экологического законодательства органами государственной власти и местного самоуправления, хозяйствующими субъектами и физическими лицами. В целом такое противоправное поведение ведет к более серьезным последствия в виде нарушения экологических прав человека и гражданина, предусмотренных ст. 42 Конституции Российской Федерации [2] (субъективных экологических прав),
а также подрыва авторитета государства, в обязанности которого входит признавать, соблюдать и защищать эти права.
Ввиду важности субъективных экологических прав, а также с учетом анализа их уязвимости и подверженности факторам риска нами было предложено введение в научный оборот понятия "экологические правозащитные риски" [3]. Полагаем, что одним из залогов последовательного движения человечества в направлении минимизации отрицательного воздействия на субъективные экологические права является системная концептуальная разработка обозначенного понятия, а также объединенные усилия представителей публичных правозащитных структур, институтов гражданского общества, юристов-экологов и др.
В рамках заявленного исследования считаем,
_50
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 3 (30)
что опыт деятельности такого правозащитно-препятствующего института как Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации достоин научного внимания и перспективен в плане практического использования. Создание омбудсменовской службы в нашей стране открыло новую главу в отношениях между государством в лице его органов управления и гражданами. Ценность этого элемента правозащитной системы, заключается в том, что он является связующим звеном между гражданским обществом и государственной властью. Десятилетний срок работы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, показал, что он пользуется популярностью и заслужил доверие у населения.
В целях выявления роли Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в процессе снижения экологических правозащитных рисков нами были проанализированы его ежегодные доклады в период с 1998 г. по 2008 г. Результаты показали, что о группе экологических прав упоминалось лишь в пяти докладах (2000 г., 2001 г., 2002 г., 2004 г. и 2008 г.). При этом не всегда субъективные экологические права выделялись в отдельную рубрику (например, в докладах за 2002 г. и 2004 г. лишь в нескольких словах была обозначена важность обеспечения права на благоприятную окружающую среду). Примечательно и то, что первое упоминание о группе рассматриваемых прав появляется только в 2000 г. Так, в ежегодном Докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2000 г. [4] состоянию права на благоприятную окружающую среду был посвящен целый раздел с аналогичным наименованием.
Омбудсменом было отмечено, что более половины субъектов Российской Федерации сталкиваются с серьезнейшими проблемами загрязнения атмосферного воздуха, обезвреживания и утилизации промышленных отходов, радиационной безопасности и пр. В числе причин сложившейся ситуации Уполномоченный по правам человека назвал укоренившуюся практику принятия и внедрения в жизнь экономических решений без предварительных научных проработок, без учета возможных последствий неисполнения законов, закрепляющих рассматриваемые субъективные права.
Особенно в докладе за 2000 г. Уполномоченным по правам человека подчеркнуто, что в России не соблюдаются права населения на экологическую безопасность. Основными
нарушителями экологического законодательства, как правило, выступают, органы исполнительной власти (федеральные и региональные) и природоохранные органы.
В 2000 г. Уполномоченный сделал заявление, в котором предложил руководителям федеральных органов исполнительной власти принять меры по улучшению экологической обстановки. Они должны предусматривать, в частности: вхождение России в международную систему обеспечения экологической безопасности, совершенствование
природоохранного законодательства и механизмов его реализации; разработку нормативно-методического обеспечения природоохранной деятельности, лицензирование видов деятельности, влияющих на экологическую ситуацию в стране; принятие мер, направленных на выплату компенсаций, возмещение нанесенного в результате хозяйственной деятельности ущерба населению, приведшей к нарушению экологии, а также в результате природных катастроф.
Полагаем, приведенное в докладе обобщение причин нарушения субъективных экологических прав, а также предложения по улучшению экологической обстановки наглядно демонстрируют озабоченность и реальное участие Российского омбудсмена в решении данных проблем.
Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2001 г. [5] также содержал информацию о состоянии права на благоприятную окружающую среду. Однако таковая была помещена в раздел с наименованием "Экология и права человека". Российский омбудсмен констатировал не только ряд практических проблем, но обратил внимание и на их теоретическую составляющую. Уполномоченным подчеркнуто, что длительное время в обществе проблема экологических прав человека не рассматривалась как значимая и существенная. Только после осознания масштабов и последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (1986 г.) власти и общественность стали более серьезно относиться к проблеме обеспечения, соблюдения и защиты экологических прав граждан.
Полагаем, что состоявшуюся в конце декабря 2001 г. поездку Уполномоченного по правам человека в Брянскую область, которая дала возможность встречи с гражданами, оказавшимися в зоне экологического бедствия, следует считать одним из направлений деятельности по снижению экологических правозащитных рисков. По результатам поездки
51
Президенту, Правительству, Федеральному Собранию Российской Федерации было предложено с 2002 г. полностью профинансировать из федерального бюджета программу помощи жителям Брянской области, пострадавшим от Чернобыльской катастрофы. При этом предложение не осталось без ответа, и имеются положительные результаты. К примеру, Постановлением Правительства России от 14 февраля 2002 г. № 103 [6] был утвержден Перечень жизненно необходимых лекарственных средств и изделий медицинского назначения для бесплатного приобретения гражданами, подвергшимися воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Жертвы катастрофы могут бесплатно получать в аптеках обезболивающие препараты, анальгетики, противовоспалительные и другие средства.
Еще одним шагом Уполномоченного по правам человека в направлении снижения экологических правозащитных рисков следует считать его участие в работе постоянно действующего Международного конгресса "Человек и среда обитания". Этот форум был организован в 1999 г. в целях сохранения окружающей природной среды. В 2001 г. Международный конгресс занимался организацией и проведением региональных сессий под девизом "Инновационное развитие во благо человека и окружающей среды" во всех федеральных округах и отдельных субъектах Российской Федерации. В ходе работы сессий рассматривались региональные инвестиционные проекты, призванные содействовать решению экономических, демографических, социальных проблем и задач защиты окружающей среды.
Как нами ранее было упомянуто, в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2002 г. [7] отсутствовала рубрика, посвященная субъективным экологическим правам. Однако в нем было обращено особое внимание на то, что 16 мая 2002 г. в Санкт-Петербурге по инициативе российского Уполномоченного совместно с Советом государств Балтийского моря (СГБМ) был проведен Второй семинар национальных омбудсменов стран СГБМ на тему: "Экология и права человека". В ходе встречи омбудсменами стран СГБМ высказывалась серьезная озабоченность состоянием окружающей среды в этом регионе планеты, неуклонно ухудшающимся, в первую очередь, в связи неконтролируемой деятельностью человека. Впервые омбудсменам стран-членов СГБМ удалось обсудить в формате "круглого стола"
актуальную для всех государств региона экологическую проблему, а главное, - выработать и принять итоговый документ встречи - "Выводы председателя", создав тем самым прецедент для принятия итоговых документов на таких встречах в будущем.
Информация по итогам этого мероприятия была направлена в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в Министерство иностранных дел Российской Федерации, другие заинтересованные российские министерства и ведомства. Таким образом, деятельность Уполномоченного по правам человека в России в 2002 г., в том числе, была направлена на улучшение состояния субъективных экологических прав не только во внутригосударственном масштабе, но и международном.
Проведенный анализ показал, что Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2004 г. [8] также не содержал отдельной рубрики, посвященной состоянию экологических прав человека и гражданина. В нем лишь традиционно подчеркивалось, что экологическая обстановка на территории Российской Федерации, прежде всего, в районах с высокой плотностью населения, крайне неблагоприятна. В связи с этим Российским омбудсменом был выдвинут ряд предложений, способствующих сокращению нарушений рассматриваемой категории прав.
Следующий раз внимание Уполномоченного по правам человека к проблеме нарушения экологических прав было уделено лишь три года спустя в докладе за 2008 г. [9]. В этом документе выделена самостоятельная рубрика "Право на благоприятную окружающую среду". В ней Российский омбудсмен отметил, что проблема обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду имеет свою специфику, обусловленную как минимум тремя важными обстоятельствами. Во-первых, многие граждане и сегодня не склонны воспринимать экологию в категориях своих конституционных (субъективных) прав. Это нередко приводит к тому, что выступления в защиту окружающей среды принимают форму стихийных протестных действий, имеющих широкий резонанс, но остающихся без последствий в силу их недостаточной организованности и продуманности. Во-вторых, по самой своей природе право на благоприятную окружающую среду - скорее коллективное, нежели индивидуальное. Как представляется, именно по этой причине количество поступающих к Уполномоченному индивидуальных жалоб по
_52
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 3 (30)
проблемам экологии невелико. И, наконец, в-третьих, сами эти проблемы настолько масштабны, что выступления общественности в защиту окружающей среды почти неизбежно затрагивают интересы влиятельных экономических группировок.
В докладе отмечено, что в последние годы Уполномоченный по правам человека лично отслеживает обстановку в экологически неблагоприятных регионах, в частности, складывающуюся в Челябинской области - месте расположения небезызвестного НПО "Маяк", ЗАО "Карабашмедь" и др.
Также Уполномоченным по правам человека отмечены итоги рассмотрения жалоб, поступающих от граждан в связи с нарушением их права на информацию о состоянии окружающей среды. Весьма поучительной в этой связи является жалоба жителя г. Владивостока В., направленная в декабре 2006 г. в связи со строительством мусороперерабатывающего завода в непосредственной близости от жилых домов. Рассмотрев поступившую жалобу, Уполномоченный направил в прокуратуру г. Владивостока ходатайство о проведении проверки соблюдения законодательства при строительстве завода. В итоге строительство этого объекта было приостановлено.
В качестве причин неудовлетворительного состояния экологической обстановки во многих регионах Российской Федерации Уполномоченный по правам человека, помимо прочего, назвал практику принятия решений о создании экологически небезопасных объектов без глубоких научных исследований возможности возникновения негативных последствий для природы и здоровья человека.
Таким образом, содержание доклада о деятельности Уполномоченного по правам человека в 2008 г., с одной стороны, является традиционным в части перечисления имеющихся проблем в области субъективных экологических прав. С другой - в качестве новеллы выступает приведение конкретных решений по поступившим от населения жалобам. Следовательно, "арсенал" средств Российского омбудсмена в части снижения экологических правозащитных рисков постоянно пополняется и активно используется.
Вместе с тем, считаем отрицательной практикой отсутствие в отдельных ежегодных докладах омбудсмена сведений о состоянии субъективных экологических прав. Такая пробельность не позволяет системно проводить мониторинг причин и характера нарушения данных прав, что порождает затруднения в методах борьбы с противоправным поведением.
Обращая внимание на выявленный положительный и отрицательный опыт деятельности Уполномоченного по правам человека, полагаем, что в направлении минимизации экологических правозащитных рисков должна быть задействована вся омбудсменовская служба Российской Федерации, то есть, и федеральный, и региональный уровни.
В целом, конечно, субъективные экологические права могут быть обеспечены только совместными усилиями государства и всего общества, в полной мере осознающими свою ответственность за решение возникающих в этой сфере проблем. Российское законодательство предоставляет для таких усилий достаточно возможностей. Главное - научиться их использовать с должной эффективностью и в приоритетном порядке.
1. Работа выполнена в рамках Федеральной целевой программы "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 2009-2013 гг."; Мероприятие 1.3.1 Проведение научных исследований молодыми учеными -кандидатами наук.
2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993, 25 декабря; 2009, 21 января.
3. Под экологическими правозащитными рисками предлагается понимать деятельность органов публичной власти и институтов гражданского общества по защите экологических прав человека и гражданина, в процессе которой преодолевается неопределенность ситуации, связанных с совокупностью позитивных и негативных факторов, определяющих состояние окружающей среды и влияющих на достижение поставленных правозащитных целей. См.: Анисимов А. П., Новикова А. Е. Экологические правозащитные риски: проблемы теории и практики //Адвокатская практика. -2008. № 4. С. 5.
4. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в
2000 году // http://www.ombudsman.gov.ru
5. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в
2001 году. М, 2002.
53
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2002 г. № 103 "Об утверждении перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств и изделий медицинского назначения для бесплатного приобретения гражданами, постоянно проживающими (работающими) на территории зоны проживания с правом на отселение, в соответствии с пунктом 19 части первой статьи 18 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие
катастрофы на Чернобыльской АЭС" (с изм. и доп. от 1 февраля 2005 г.) // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 699; http://www.consultantplus.ru
7.Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2002 году // http://www.ombudsman.gov.ru
8. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 год // Российская газета. 2005, 31 марта.
9. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2008 году // http://www.ombudsman.gov.ru
54
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 3 (30)
