CC BY
45ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ВЕЛИКОБРИТАНИЯ: НЕСОСТОЯВШИЙСЯ ЕВРОПЕЙСКИЙ МАРЬЯЖ (В ТИСКАХ БРЕКЗИТА) Лаптёнок В.О.
Лаптёнок Виолетта Олежна - бакалавр, кафедра международных отношений, Московский государственный институт (Университет) международных отношений,
г. Москва
Аннотация: в статье анализируется ситуация, сложившаяся в Великобритании после принятия в июне 2016 г. решения о выходе из ЕС (Брекзит). Это событие спровоцировало серьезный политический кризис в стране, расколов ее на два лагеря, и, ввиду диаметрально противоположных позиций сторон, поставило вопрос о целостности Соединенного Королевства. Периодические обострения внутриполитического кризиса сопровождаются отставками видных политических деятелей страны. Британское правительство в результате длительных внутренних дебатов выработало «мягкий» вариант выхода из ЕС и ведет переговоры с Европейским Союзом, которые рассчитаны на 2 года и должны завершиться в марте 2019 г.
Ключевые слова: Брекзит, Европейский Союз, национальное законодательство, юрисдикция, изоляционизм, интеграция, референдум, стратегия «мягкого» выхода, истэблишмент, политическая элита, внешнеполитические приоритеты, трансатлантические отношения, торгово-экономические отношения, зона свободной торговли, Единый рынок, Таможенный союз, Содружество, финансовые обязательства, миграция.
На протяжении столетий Британией управляет искушенная и достаточно сплоченная политическая элита, которая, отстаивая национальные интересы, хорошо осознает основную обязанность государства - обеспечение благосостояния и безопасного существования своих граждан. И хотя внешнеполитические приоритеты официального Лондона находятся в постоянной динамике, сменяющие друг друга правительства неизменно проводят курс на использование в этих целях всех имеющихся средств - от поддержания и укрепления национальных вооружённых сил, способных вести наступательные действия на значительном удалении от британских границ, до механизмов международных организаций - и прежде всего, Организации Объединенных Наций и ее Совета Безопасности, в структурах других международных и региональных организаций.
По мере изменения характера глобальной среды Великобритании на протяжении длительного времени удавалось довольно удачно маневрировать, улавливая превалирующие тенденции и извлекая выгоду из преимуществ «связующего звена» на трансатлантическом пространстве.
Между тем, вектор исторического движения Великобритании неизменно направлен по нисходящей - от мощной империи и одной из самых крупных держав, когда-либо существовавших в истории человечества, поработившей полмира, к положению «ушедшей на покой геостратегической фигуры» [1, 25], как ее образно описывал З. Бжезинский. Имидж небольшой страны в уголке Европы усиливается низведением Британии до положения «государства второго ранга» [2, 11], переживающего глубокий кризис идентичности.
В Европе на протяжении десятилетий, когда идея универсальной «глобализации без границ» все более уступала место формированию региональных и мета-региональных экономических групп, объединенных общими правилами и
принципами, Лондон основную ставку делал на ЕС и активно участвовал в формировании процессов европейской региональной интеграции. Однако, как только проект европейской интеграции в том виде, в каком он предполагался в конце ХХ в., начал давать сбои, проявлять признаки движения к закату и переформатирования в двух-трех ярусный формат с намного более скромными, нежели предполагалось, показателями, и Европа, по сути, признала провал своих притязаний на возможность соперничать с Америкой на равных, Лондон, руководствуясь прагматическими интересами, «сошел с европейской дистанции».
Помимо экономических соображений, у Великобритании нарастали опасения, что в результате активного использования процедуры «продвинутого» сотрудничества в рамках ЕС она может лишиться возможности применения права вето в рамках Евросоюза по наиболее чувствительным вопросам и потерять контроль над развитием событий, оставшись вне узкого круга ведущих западноевропейских держав, принимающих узловые решения, неизбежно затрагивающие интересы остальных членов Евросоюза [3].
Великобританию особенно не устраивал диктат Европейского суда относительного ее собственного национального законодательства.
В июне 2016 г. по итогам состоявшегося в стране консультативного референдума при 72-процентной явке участвующих в плебисците с перевесом в 3% голосов «за» (17,4 млн. голосов или 51,9% из 33 млн. голосующих) Великобритания, входившая в состав Европейского союза более 40 лет, приняла решение о выходе из ЕС (Брекзит). Переговоры об урегулировании взаимных претензий рассчитаны на два года. Официальная дата выхода из состава Евросоюза намечена на 29 марта 2019 г., и все вопросы должны быть урегулированы к этому сроку. Переходный период установлен до конца 2020 г.
По признанию премьер-министра Великобритании Терезы Мэй, референдум расколол страну на два лагеря - сторонников и противников такого решения. В итоге, в стране разразился политический кризис, поставивший в повестку дня вопрос о целостности страны. Волны этого кризиса до сих пор сотрясают политический ландшафт страны, о чем красноречиво свидетельствуют следующие одна за другой отставки в кабинете министров. Недавняя отставка в июле 2018 г. бывшего министра иностранных дел Бориса Джонса вслед за министром по вопросам Брекзита Дэвисом Дэвисом, а также заместителем последнего по работе в парламенте Стивом Бейкером и министром внешней торговли страны Лиамом Фоксом - лишь еще одно тому подтверждение. Отставка ждет и всех других министров, не согласных с утвержденной правительством стратегией «мягкого» выхода Великобритании из ЕС, предусматривающей зону свободной торговли с ЕС, доступ к единому рынку и Таможенному союзу ЕС.
В Шотландии, Северной Ирландии и Гибралтаре большинство участников референдума по Брекзиту не поддержали решение о выходе из ЕС. Большинство жителей Шотландии изъявили желание остаться в ЕС (62% против выхода, 38% — «за») [4]. В Северной Ирландии 56% проголосовали за то, чтобы остаться в ЕС [5, 117]. Особую позицию занимают Гибралтар и заморские территории Соединенного Королевства - у них свои соображения. Так, хотя Гибралтар не входит в Таможенный союз ЕС, многие соглашения, принятые в рамках ЕС, прямо затрагивают его интересы.
В правящих кругах Великобритании усилились опасения, что особые отношения Белфаста с ЕС и через него с республикой Ирландией могут оторвать Северную Ирландию от остальной части Соединенного Королевства и привести к воссоединению Северной Ирландии с Ирландской Республикой. Не в последнюю очередь, исходя из желания снять эту проблему, британским правительством и было отдано предпочтение «мягкому» варианту выхода из ЕС. Это в наибольшей степени соответствует интересам Белфаста, поскольку Северная Ирландия крайне заинтересована в сохранении своих торговых отношений с Республикой Ирландией.
31
«Жесткий» вариант Брекзита означал бы выход Соединенного Королевства из Единого рынка, отказ от лежащих в его основе правил международной торговли и полный выход из Таможенного союза со странами ЕС [6].
Сложившаяся ситуация спровоцировала возрождение сепаратистских настроений в Шотландии, где в сентябре 2014 г. уже проходил референдум о независимости, не набравший, однако, необходимого большинства голосов. Впрочем, итоги досрочных выборов в Шотландии в июне 2017 г. устранили вероятность повторного референдума о ее независимости, поскольку Шотландская национальная партия (ШНП) утратила изрядную долю мест в общенациональном парламенте. Это свидетельствовало о нежелании шотландцев вновь решать вопрос о независимости региона и несколько умерило опасения Лондона относительно возможной утраты британских военно-морских баз в Шотландии и, тем самым, контроля над Северной Атлантикой.
Противники Брекзита указывают на его неизбежные катастрофические для страны экономические последствия. Экономисты предрекают туманному Альбиону дальнейшее падение деловой активности, а президент Франции Эммануэль Макрон даже предсказал ему судьбу сродни крохотного о-ва Гернси в проливе Ла-Манш [7].
Среди основных задач, поставленных перед собой британским правительством на переговорах по выходу из ЕС [8, 5-6], - восстановление контроля над собственным законодательством страны. В течение десятилетий, в ходе которых Британия входила в ЕС, ее законодательство, принимавшееся в этот период, исходило именно из статуса страны как члена интеграционного объединения. Теперь же в это законодательство придется вносить множество изменений. Причем, в относительно короткий срок, отведенный на переговоры о выходе из ЕС.
Укрепление единства всех частей Соединенного Королевства (Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии и Англии) и защита исторически сложившихся связей и отношений с Ирландией с сохранением общей зоны свободного перемещения (единое визовое пространство) - важнейшая задача британского правительства. Столь же актуальным является контроль над процессами миграции и иммиграционными потоками, в противном случае неизбежны проблемы, с которыми столкнулась континентальная Европа в этой области. Среди ключевых задач - обеспечение прав граждан Великобритании в странах ЕС и граждан ЕС в Великобритании, защита прав трудящихся. В числе приоритетов обеспечение лидирующих позиций Великобритании в научно-технической сфере и в области инноваций; борьба с организованной преступностью и терроризмом и др.
Брекзит вплотную поставил перед Великобританией вопрос о пересмотре и переформатировании ее торгово-экономических и внешнеполитических отношений с ЕС. Отдав предпочтение «мягкому» варианту Брекзита, Британия стремится сохранить за собой преимущества торговли с ЕС. Особая роль отводится обеспечению свободного доступа на европейские рынки (формирование зоны свободной торговли и достижение нового Таможенного соглашения с ЕС).
Очень важным для Лондона является заключение новых торговых соглашений и с другими странами по формированию зон свободной торговли с ними.
По итогам первого этапа переговоров Великобритании с партнерами по ЕС, проходивших между сторонами по принципу «ничего не решено, пока не принято решение по всему пакету в целом», были достигнуты договоренности по трем основным вопросам, которые, в совокупности, послужат общей основой отношений сторон после 2018 г.:
1) по защите прав граждан ЕС в Великобритании и британцев в ЕС - а) договорились взаимно избегать ненужных административных барьеров в определении статуса уже проживающих на территории обеих сторон граждан; б) установлены особые отношения по вопросам, затрагивающим уже имеющихся мигрантов, а также относительно права их семей на воссоединение; в) устанавливается 7-летний переходный период сохранения апелляционной юрисдикции Европейского суда в отношении решений, выносимых Британским судом;
2) по формату особого статуса острова Ирландия - вся Великобритания, включая Северную Ирландию, покинет европейский Таможенный союз, но между Северной Ирландией, являющейся частью Великобритании, и Республикой Ирландия, входящей в ЕС, не будет жесткой границы, т.е. для части Соединенного Королевства Брекзит становится как бы неполным;
3) по финансовым последствиям - а) согласована компромиссная методология расчета финансовых обязательств, которые Лондону придется взять на себя после выхода из состава ЕС (ожидается, что общая сумма составит около £50 млрд., но не в виде разового платежа); б) Великобритания согласилась вносить свои обычные платежи в общий бюджет ЕС в 2019 и 2020 годах, т. е. до окончания семилетнего финансового бюджетного цикла Евросоюза; в) Великобритания также выплатит свою долю в фонд поддержки Турции по сдерживанию миграции, в фонд Африки, а также в Европейский фонд развития; г) в свою очередь, со стороны ЕС Великобритании будут возмещены: британский вклад в капитал и доля в Европейском центральном банке и европейских инвестиционных банках [9].
В основу стратегии промышленного развития, призванной укрепить положение страны после Брекзита, вошли задачи по развитию технологий и разработкам в сфере искусственного интеллекта, пятое поколение мобильной связи (5G) и робототехники. Предполагается, что эта программа позволит стране восстановить пошатнувшееся положение после выхода из Евросоюза. Она нацелена на создание благоприятных условий для успешного ведения бизнеса на территории Соединенного Королевства.
К приоритетным задачам также отнесены развитие образования в области точных наук и цифровых навыков, улучшение энергетической, транспортной и водной инфраструктуры, создание условий для развития бизнеса и открытие вспомогательных структур. Британские власти также намерены поддерживать инновации с помощью госзакупок и стимулировать отдельные регионы в зависимости от их потребностей и преимуществ.
Второй этап переговоров с ЕС охватывает период с января по осень 2018 г. - до октябрьского саммита стран ЕС. Он посвящен обсуждению будущих отношений и возможного переходного периода после выхода Великобритании из ЕС. В центре внимания находятся вопросы безопасности, торговые отношения после 30 марта 2019 г. и определение переходного периода на пути к полному суверенитету Великобритании. Вслед за этим потребуется время для ратификации главного соглашения государствами-членами и Европарламентом.
На рассмотрении сторон 5 возможных вариантов [10]:
• Норвежский вариант: Великобритания выходит из состава ЕС и присоединяется к Европейской экономической зоне, что обеспечит ей доступ к единому европейскому рынку, за исключением части финансового сектора экономики. Это также освободит Британию от правил ЕС в сферах сельского хозяйства, рыболовства, права и внутренних дел.
• Швейцарский: Великобритания последует примеру Швейцарии, которая не входит ни в ЕС, ни в ЕЭЗ, но входит в Шенген, а также заключает отдельные договоры с Брюсселем по каждому сектору экономики.
• Великобритания также может попытаться заключить всеобъемлющую договоренность о свободной торговле с ЕС по швейцарской модели, но с гарантиями доступа финансового сектора экономики к европейскому рынку, а также определенной долей контроля над формулированием и исполнением общих торговых правил.
• Турецкий: Великобритания может войти в таможенный союз с ЕС, что предоставит её промышленности свободный доступ к европейскому рынку, но финансовый сектор такого доступа не получит.
• Великобритания может полностью разорвать свои отношения с ЕС и полагаться лишь на правила ВТО.
Британцы склоняются к норвежскому либо швейцарскому варианту торговых отношений с Евросоюзом. Однако Евросоюз занимает жесткую позицию.
Новейшая история отношений между Лондоном и Брюсселем послужила основанием экспертам заключить, что «эпоха европоцентричной модели мира близится к завершению» [11, 266]. Это во многом объясняет исходные мотивы переориентации внешнеполитических установок Великобритании с ЕС на США и решения Лондона о выходе из ЕС.
Великобритания открыто притязает на принадлежность к разряду ключевых стран, «обладающих глобальными внешнеполитическими интересами» [12, 6]. Страна, действительно, располагает ядерным арсеналом - в 2017 г., согласно Стокгольмскому международному институту исследования проблем мира (СИПРИ), он был представлен 215 ядерными боеголовками [13, 4]. Великобритания оснащена, пожалуй, самыми мощными среди западноевропейских стран вооруженными силами (на нужды обороны идет 2% ВВП), способными играть существенную роль в миротворческих операциях, осуществляемых как в составе международных коалиций и контингентов, так и самостоятельно. Хотя Брекзит и обострил проблему выполнения Великобританией военных обязательств перед союзниками, Лондон оплачивает примерно 15% всех военных операций, которые проводят европейские вооружённые силы [14]. На Великобританию приходится около четверти совокупных европейских расходов на оборону [15, 81].
Опираясь на такие реальные рычаги влияния в мире, как ядерный статус и право вето в Совете Безопасности, Великобритания влияет на все ключевые направления международной повестки дня, включая применение международного права в целях поддержания международного мира и безопасности.
И если вернуть себе глобальный статус, опираясь на ЕС или более крупный, нежели ЕС, проект, объединяющий коллективный Запад, не получилось, то Великобритания не утрачивает надеж решить эту задачу в рамках единственной в сложившихся условиях очевидной для Уайт-холла альтернативы - альянса с США. В условиях Брекзита сохранение и развитие трансатлантических отношений с Вашингтоном актуальны для Лондона, как никогда ранее, сохранение тесных трансатлантических связей рассматривается как ключевое звено в стратегии выживания.
Несмотря на многочисленные внутренние проблемы последнего времени и многолетнее «имперское перенапряжение» по разным азимутам, Соединенные Штаты, в гораздо большей степени, чем Европа, способны к перепрограммированию мирового порядка, и Великобритания предпочитает находиться рядом. Хорошо осознавая, что новое «возрождение» невозможно без поддержки, огромных ресурсов и мощи США, британский истэблишмент во главу угла снова ставит свои «особые отношения» с Вашингтоном, основу которых составляют взаимодействие спецслужб, ядерное партнерство, единство англоамериканских элит и тесные связи британских и американских ТНК.
К этому Лондон подстегивают и усилившиеся признаки конкуренции со стороны Парижа в сближении с Вашингтоном, стремление Франции перехватить у Лондона роль мирового финансового центра, а также обозначившиеся попытки правящей французской элиты подорвать возможности Великобритании к восстановлению ее глобального статуса.
Однако особый характер англо-американских отношений всегда был более очевиден для Лондона, чем для Вашингтона. Потому Великобритании, как считают эксперты, не следовало бы питать иллюзий, а лучше оценивать связи с США с более трезвых позиций относительно их выгод для Британии [16]. Столь безальтернативная ставка может, по мнению аналитиков, оказаться глубоким заблуждением. Вашингтон, отмечала в свое время в этой связи британская «Гардиан», «не придает значения «особым отношениям», когда позиция англичан противоречит его интересам» [17].
Решение Великобритании о выходе из ЕС является также катализатором возобновления ее внешнеполитических усилий по активизации отношений со странами
34
Содружества, некогда составлявшими часть единой Британской империи (доминионы, колонии и протектораты). В настоящее время в Содружество входят 52 суверенных государства, расположенных на пяти континентах, в т.ч. 18 африканских, 7 азиатских, 13 расположенных на Американском континенте и в Карибском бассейне, 3 европейских (включая саму Великобританию) и 11 стран Океании. В Азии, Африке, Лат. Америке Великобритания стремится создать прочные экономические и политические партнёрства и с другими странами и их объединениями.
В отношениях с внешними партнерами императивом внешней политики Великобритании, унаследованным от имперского прошлого, является ее излюбленный принцип «разделяй и властвуй». А там, где он не срабатывает, наряду с «мягкой силой» британская элита зачастую готова прибегнуть и к применению «жесткой» - в качестве гарантии интерпретации таких понятий, как «гражданское общество», «терроризм», «справедливая война» и прочих, исключительно в терминах Уайт-холла и с «правильной расстановкой» полюсов оценки.
Претензии нарождающихся на всех континентах новых лидеров на свою долю политических, экономических и иных дивидендов требуют от британского политического истэблишмента проявления высочайшего дипломатического мастерства для безопасного маневрирования между «подводными рифами» международной политики.
Великобритания уже в своей новейшей истории неоднократно предпринимала поиск возможных дополнительных «экзо-механизмов» усиления и проекции на внешний мир своей внешней политики. В практике британской державности гармонично уживались принципы конкурентной борьбы и господство монополий, жесткий протекционизм и проповедь либеральных правил свободной торговли, крайне регламентированная финансовая сфера и гибкое кредитование бизнеса. Транспарентность информации эффективно дополнялась манипулированием тайными инструментами влияния, официальная пропаганда - тайными интригами, изощренная дипломатия - искусством рыцарей плаща и кинжала. И все это - лишь для того, чтобы еще раз убедиться, что, в силу своего «генетического кода» и политических традиций, она не готова к интеграции в какие-либо большие структуры на подчиненных либо второстепенных ролях.
В то же время - и, особенно, в условиях Брекзита - британская политическая элита осознает, что изоляция и полностью автономное существование, если и возможны, то губительны. «Ни одна страна не в состоянии достичь своих целей, следуя политике изоляционизма» [18, 24], - подчеркивается в британской правительственной директиве. Поэтому перед страной стоит крайне сложная задача: сохранить независимое положение, собственный суверенитет, оставаясь открытой для взаимодействия со всеми крупнейшими центрами активности и мирового влияния, но, не вступая ни с одним из них в безальтернативные системы отношений.
Список литературы
1. Бжезинский З. Великая шахматная доска. Господство Америки и его геостратегические императивы / З. Бжезинский. М.: Международные отношения,
2005. С25.
2. Эдгар Дж. Великобритания в современном мире. / Дж. Эдгар. СПб.: СПБ ГУП,
2006. С. 11.
3. Суслова Т.Л. Динамика европейской интеграции: теоретические закономерности, политические тенденции и результаты институционализацию.: Дис. ...канд. полит. наук. Н. Новгород, 2005. 292а
4. Brexit дошел до королевы [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.gazeta.ru/politics/2017/03/14_a_10575839.shtml#page3/ (дата обращения: 14.03.2017).
5. Ларионов П.В. Британские экспертные сообщества о Брекзите. Правительство Терезы Мэй - год у власти. Досрочные выборы 2017 г. // Доклады Института Европы. № 344. М.: Ин-т Европы РАН, 2017. C.117.
6. The Brexit Vote Is A Fundamental Challenge For British Democracy [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.inquisitr.com/opinion/ 4624419/the-brexit-vote-is-a-fundamental-challenge-for-british-democracy/ (дата обращения: 15.11.2017).
7. Bulman, M. Brexit: France accuses UK of «improvising» on EU exit [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.independent.co.uk/news/ world/europe/brexit-latest-news-eu-deal-france-accuses-theresa-may-flip-flopping-a7531641 .html (дата обращения: 17.01.2017).
8. The United Kingdom's exit from and new partnership with the European Union Presented to Parliament by the Prime Minister by Command of Her Majesty, Cm 9417. L.: Williams Lea Group, HMSO, February 2017. P. 5-6.
9. Brexit — это навсегда: переговоры о выходе Великобритании из ЕС дают плоды [Электронный ресурс]. URL: https://eadaily.com/ru/news/2017/12/11/brexit-eto-navsegda-peregovory-o-vyhode-velikobritanii-iz-es-dayut-plody (дата обращения: 11.12.2017).
10. Референдум о членстве Великобритании в Европейском союзе [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://wiki2.org/ru/Референдум_ о_членстве_Великобритании_в_Европейском_союзе (дата обращения: 24.05.2018)
11. Лукьянов Ф.А. Россия: внешняя политика в мире будущего. // Стратегия XXI. Совет по внешней и оборонной политике. C. 266.
12. Command Paper to Parliament on the United Nations. The United Kingdom in the United Nations, Cm 6892. Norwich: HMSO, St Clements House, July 2006. P.6.
13. Policy Paper: The Future of the United Kingdom's Nuclear Deterrent. Defence white paper on the future of the United Kingdom's nuclear deterrent, Cm-6994. Norwich: MOD, HMSO, St Clements House, December 2006. P.4.
14.Аксенов П. Ослабит ли «Брекзит» обороноспособность Европы? [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.bbc.com/russian/features-36650484 (дата обращения: 29.06.2016).
15.Андреева Т.Н. Стратегия кабинета Т. Мэй в области безопасности и обороны. /Правительство Терезы Мэй - год у власти. Досрочные выборы 2017 г. //Доклады Института Европы. № 344. М.: Ин-т Европы РАН, 2017. C.81.
16. The «special relationship»: Anglo-American relations since 1945 / Ed. by William Roger Louis and Headley Bull. Oxford: Clarendon, 1986.
17. The Guardian. 18.09.2004.
18. UK International Priorities. A Strategy for the FCO, Cm. 6052. Norwich: HMSO, St Clements House, December 2003. P.24.
