CC BY
502
УДК 323; 324; 327 Людмила БАБЫНИНА
ЗНАЧЕНИЕ ВЯЕХ1Т ДЛЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Аннотация. 23 июня 2016 г. большинство населения Соединённого Королевства проголосовало за выход страны из состава Европейского Союза. Главными аргументами сторонников выхода из ЕС были заявлены необходимость полностью восстановить национальный суверенитет государства и вернуть отданные на наднациональный уровень полномочия, а также ограничить свободу передвижения, принятую в ЕС. Новое британское правительство должно активировать статью 50 ДЕС о выходе из ЕС, после чего начнутся переговоры о новом формате сотрудничества ЕС и Великобритании. Выход Соединённого Королевства из ЕС нанесёт удар обеим сторонам. Однако для Британии в первую очередь необходимо минимизировать экономические последствия, а для ЕС - политические. Великобритания заинтересована сохранить доступ к Единому внутреннему рынку ЕС, но при этом ограничить свободу передвижения граждан ЕС на своей территории. При анализе существующих альтернативных членству форматов взаимодействия становится очевидно, что решение данной задачи невозможно без принципиальных уступок со стороны ЕС. Однако представляется маловероятным, что лидеры ЕС пойдут на такие уступки, особенно учитывая возросшую гетерогенность мнений государств-членов по ряду острых вопросов дальнейшего функционирования ЕС. В такой ситуации принципиальные уступки, сделанные для Великобритании, могут поставить под сомнение единство группировки. Кроме того, планируемый выход Великобритании из состава Европейского Союза уже нанёс последнему серьёзные репутационные потери и поставил вопрос о пределах интеграции. Лидерам ЕС в настоящей ситуации придётся пересматривать приоритеты и методы развития интеграционного проекта. Представляются возможными два вектора развития ЕС: увеличение гибкости в структуре Союза и, напротив, усиление мер, направленных на консолидацию государств-членов. В условиях, когда кризисные явления в экономике и политике требуют от ЕС слаженных действий, а также в отсутствие Великобритании, имеющей особый статус в ЕС, второй вариант представляется более вероятным.
Ключевые слова: Брекзит, Великобритания, Европейский Союз, модели интеграции, ЕЭП, Единый внутренний рынок, свобода передвижения, референдум.
В ходе борьбы за пост лидера партии консерваторов нынешний премьер-министр Соединённого Королевства Тереза Мэй заявила, что пересмотра результатов референдума 23 июня не будет. "Брекзит означает Брекзит" [Euronews 30.06.2016], заключила она. Вновь сформированное под её руководством правительство страны теперь должно осуществить процесс выхода из ЕС. Однако сторонники выхода Великобритании из Евросоюза одержали победу, с которой никто не знает, что делать. Проблема реализации итогов референдума настолько велика, что пра-
© Бабынина Людмила Олеговна - кандидат политических наук, руководитель Центра политической интеграции, в.н.с. Института Европы РАН. Адрес: 125009, Москва, Моховая ул., 11-3. Доцент ФМП МГУ им. М.В. Ломоносова. E-mail: [email protected] DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope420162133
вительство Великобритании отложило на полгода активацию 50-й статьи Договора о Европейском Союзе о выходе из ЕС. Пауза необходима, чтобы сформулировать консолидированную позицию Великобритании на переговорах с ЕС.
Что теряет Великобритания
Вариант "жёсткого развода" предполагает переход Соединённого Королевства в статус обычной "третьей" страны. В этом случае Британия понесёт очень серьёзные потери, главной из которых станет невозможность участвовать в Едином внутреннем рынке (ЕВР) ЕС. Доступ к "четырём свободам" ЕВР всегда был основным аргументом членства страны в ЕС.
Более 40% британского экспорта товаров идёт в страны Европейского Союза [WTO], поэтому восстановление тарифных и нетарифных барьеров сильно ударит по экспортёрам из Великобритании. В целом таможенные пошлины в ЕС невысоки, однако есть ряд статей экспорта, ставки по которым достаточно велики (автомобили, продукты химической промышленности, продукты питания, одежда, обувь, табак). Для Великобритании эти наименования составляют значительную часть экспорта в страны Евросоюза.
Крупнейшие банки и корпорации, как британские, так и транснациональные, расположенные в Великобритании, лишатся возможности использовать преимущества свободного передвижения услуг и капиталов в рамках ЕВР, что в совокупности с благоприятными условиями ведения бизнеса в самой Великобритании всегда было аргументом для размещения штаб-квартир в Сити. Великобритания занимает первое место в Европе по объёму прямых иностранных инвестиций (ПИИ). Однако почти половина суммарного объёма ПИИ приходит в Великобританию из стран ЕС [The Economist, 14 June 2016]. В случае выхода из ЕВР Соединённое Королевство перестанет быть столь привлекательным для инвесторов. Кроме того, ЕС может ввести ограничения на проведение транзакций в евро в Великобритании, что ударит по позициям Сити [Blockmans, Emerson 2016].
Ограничение свободы передвижения в рамках ЕВР, за что так ратуют сторонники выхода из состава Союза, скажется не только на приехавших работать в Великобританию гражданах стран ЦВЕ, но и на двух миллионах британцев, живущих в странах Европейского Союза, а также на гражданах из стран Западной Европы, работающих в Соединённом Королевстве. После выхода Великобритании из ЕС подданные её Величества потеряют статус граждан ЕС и не будут защищены общими нормами Евросоюза, к ним будет применяться иммиграционное законодательство ЕС [Peers, 2014]. Возникнут сложности и у студентов из стран ЕС, обучающихся в Соединённом Королевстве, пострадают и британские участники образовательных и научно-технических программ Евросоюза.
Выход Великобритании из Европейского Союза нанесёт урон по сотрудничеству в сфере безопасности и борьбы с терроризмом, поскольку повлечёт за собой исключение страны из полицейских структур и агентств ЕС, где британцы весьма активны1. У французских властей отпадёт необходимость охранять туннель под Ла-Маншем от наплыва нелегальных иммигрантов, желающих попасть на Британские острова. Мэр Кале уже заявила, что пересмотр договорённостей об охране Евро-туннеля должен стать одним из пунктов переговорной программы, а лагеря для
1 Следует отметить, что в настоящее время Европол возглавляет британский подданный.
ищущих убежище в Великобритании следует перенести из Франции на её территорию [EUobserver, 14 July 2016].
У Европейского Союза заключено 36 торговых соглашений с 58 странами мира, которые предоставляют льготный доступ товарам из ЕС на рынки этих стран. Выход из ЕС исключит Великобританию из этих соглашений. При этом по правилам ВТО Великобритания обязана будет предоставить указанным странам режим "наибольшего благоприятствования" для импорта из этих стран, в то время как они смогут взимать собственные тарифы с британского экспорта, пока Великобритания не заключит с этими странами новые соглашения. По оценке ВТО, общие потери Британии могут составить около 15 миллиардов фунтов стерлингов [ТАСС]. Великобритания будет также исключена из заключённых Евросоюзом соглашений о зонах свободной торговли. Покидая ЕС, Соединённое Королевство выпадает из процесса переговоров о Трансатлантическом партнёрстве по торговле и инвестициям, которые идут в настоящее время между ЕС и США.
Возможность торговать самостоятельно со всем миром по правилам ВТО - ещё один аргумент сторонников выхода из ЕС. Однако у Великобритании в настоящее время нет отдельных от ЕС соглашений в рамках ВТО, постольку торговая политика находится в исключительной компетенции Союза и государства-члены не имеют полномочий в данной сфере [OJ, 2016, TFEU, atr.3]. Поэтому выход из ЕС означает для Великобритании не только сложные переговоры с Евросоюзом о будущем формате отношений, но и заключение своих собственных соглашений по всему спектру торговых сделок страны. Глава ВТО Роберто Азеведо сравнил масштаб таких переговоров с процессом вступления в ВТО, который может занять несколько лет [ТАСС]. Право заключать собственные торговые соглашения Великобритания получит только после того, как выйдет из состава Европейского Союза и определит свой новый юридический статус в рамках ВТО. Таким образом, реализация самостоятельной и независимой торговой политики в рамках ВТО станет не только весьма трудоёмким процессом, но и будет отложена на неопределённое время.
Ещё одна проблема, с которой придётся столкнуться Соединённому Королевству - это объективный недостаток квалифицированных кадров для ведения переговоров как с ЕС, так и в рамках ВТО. Поскольку с 1973 г. торговые соглашения заключаются на уровне ЕС, в Британии не было отдельной специализированной структуры в правительстве. Однако, понимая масштаб грядущих проблем, премьер-министр Тереза Мэй заново создала министерство торговли Соединённого Королевства, на которое и ляжет бремя переговоров в ВТО. Для переговоров о выходе из ЕС также было создано специальное министерство. Но проблема кадрового обеспечения обоих министерств не будет простой. В Генеральном Директорате по торговле Европейской Комиссии в настоящее время работает всего 32 британских специалиста. По разным оценкам, для качественного ведения переговоров необходим штат от 300 до 600 специалистов по торговле и торговым переговорам [The Economist. 16 July 2016].
Референдум нанёс серьёзный удар по внутреннему единству страны и устойчивости партийно-политической системы. Результаты голосования в Шотландии и Северной Ирландии однозначно продемонстрировали желание населения этих регионов остаться в ЕС. В случае Шотландии существует потенциальная вероятность повторного референдума о независимости. Ирландская проблема представляется ещё более сложной и разноплановой. Соединённое Королевство и Республика Ирландия объединены Общей зоной передвижения. Если Британия выходит из ЕС, то, теоретически, между странами должна быть восстановлена граница, что окажет
негативное влияние на процесс мирного урегулирования в Северной Ирландии. В свою очередь, партия Шинн Фейн уже актуализировала требование объединить части Ирландии в единое государство. С выходом Великобритании из состава Союза обострится и проблема Гибралтара, на который претендует Испания, а жители которого также продемонстрировали нежелание выходить из состава ЕС и восстанавливать полноценную сухопутную границу.
Призванный ликвидировать раскол в партии тори референдум только усугубил его и прервал успешную карьеру нескольких молодых и ярких лидеров партии. Лейбористам референдум также принёс раскол в теневом кабинете и обострил вопрос о лидере партии. Но ещё большей проблемой стало очевидное несоответствие мнений большинства лейбористов-членов парламента и основного электората партии. Партия независимости Соединённого Королевства, добившись заявленной цели, фактически лишилась смысла существования. Как ни странно, в выигрыше оказались региональные партии - Шотландская национальная партия и ирландская Шинн Фейн. Решать перечисленные проблемы руководству страны и партийным лидерам придётся параллельно с переговорами с ЕС.
Последствия выхода Великобритании для ЕС
Выход страны из состава Союза, особенно такой крупной и значимой как Великобритания, явление беспрецедентное, которое принесёт ЕС имиджевые и репута-ционные потери. Поступательное движение интеграционного процесса оказалось нарушенным, возник вопрос о пределах расширения и углубления интеграции. Соответственно Европейский Союз теперь вынужден будет пересмотреть вектор своего развития, сформулировать новые цели и задачи. В то же время вряд ли выход Великобритании вызовет эффект домино в странах ЕС. В краткосрочной перспективе Евросоюз ожидает период турбулентности и некоторого политического ослабления из-за неопределённости будущего устройства. Поэтому неудивительно, что руководство ЕС призывает Британию как можно скорее начать процедуру выхода, что, впрочем, последняя делать не спешит.
Британский референдум уже привел к всплеску евроскептицизма в странах ЕС. Из разных государств раздаются призывы к проведению аналогичных референдумов, которых, впрочем, ожидать не стоит. Во-первых, стало очевидно, насколько непредсказуемыми и нелогичными могут быть результаты подобных плебисцитов. Во-вторых, только в Великобритании вопрос о членстве в ЕС был поставлен правящей партией, сформировавшей правительство. В других странах ЕС подобные предложения исходят в основном не от партий большинства, а от полумаргинальных ультраправых. C другой стороны, результаты британского голосования могут стать значительной поддержкой для нового поколения националистически настроенных политиков в ряде стран ЕС [Blockmans, Emerson 2016], чья популярность может оказывать негативный эффект на формирование солидарной позиции в Евросоюзе по острым вопросам.
С выходом Великобритании Европейский Союз теряет вторую экономику объединения, бюджет ЕС лишится одного из крупнейших нетто-вкладчиков. Разрыв хозяйственных связей с Великобританией зеркально скажется на странах ЕС и их бизнесе.
Отсутствие Британии в составе ЕС изменит баланс сил в объединении. Уменьшится влияние сторонников либеральных подходов к ведению экономики. Германия потеряет мощного союзника в борьбе с протекционистски ориентированными
странами ЕС, а Скандинавские страны и Нидерланды - локомотив, продвигающий их инновационные устремления в рамках ЕС. Традиционные политические и торговые союзники Соединённого Королевства окажутся в сложном положении. Наибольшие проблемы возникнут у Ирландии. Неясной становится судьба переговоров о Трансатлантическом партнёрстве по торговле и инвестициям. Великобритания была одной из самых заинтересованных стран в ЕС в его подписании. Теперь и без того сложные переговоры могут забуксовать.
С другой стороны, после выхода Великобритании в ЕС не станет постоянного возмутителя спокойствия, который подрывает внутреннее единство и нарушает поступательное движение интеграции [Бабынина, 2013]. Страны, ориентированные в основном на развитие экономического сотрудничества и выступающие против ограничения национального суверенитета, потеряют своего мощного лидера. Договариваться об особых условиях членства станет гораздо труднее, т.к. исчезнет главный (но не единственный) пример страны с особым статусом. Станет возможным также продвижение интеграции в сфере безопасности и обороны [Faleg, 2016], в том числе реализация проектов постоянного структурированного сотрудничества, против чего ранее выступала Великобритания.
Альтернативы членству в ЕС
В настоящее время существует несколько форматов участия в интеграционных процессах в Европе без членства в ЕС с большей или меньшей степенью вовлеченности в них.
Наиболее приближенный к полноценному членству формат - участие в Европейском экономическом пространстве (ЕЭП), куда в настоящее время, кроме стран ЕС, входят ещё три члена Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ) -Норвегия, Исландия и Лихтенштейн. Соглашение о ЕЭП обеспечивает этим странам доступ к Единому внутреннему рынку ЕС и регулирует сотрудничество в тесно связанных с "четырьмя свободами" областях, таких, как защита прав потребителей, корпоративное законодательство, защита окружающей среды, некоторые аспекты социальной политики [Agreement, 1994]. Одним из важнейших положений Соглашения является гарантия равных условий конкуренции на всём пространстве ЕЭП.1 Сотрудничество между государствами в рамках ЕЭП распространяется также на сферы, не относящиеся непосредственно к "четырем свободам", но важные для социально-экономического развития. К ним относятся исследования и инновации, образование, социальная политика, развитие малого и среднего бизнеса, туризм, информационные службы, аудио-видеосектор, защита гражданских прав. В то же время из сотрудничества в рамках ЕЭП исключены такие важные области, как сельское хозяйство и рыболовство, имеющие принципиальное значение для Норвегии и Исландии. На три страны ЕАСТ не распространяется действие региональной политики ЕС.
В компенсацию за членство в ЕВР Норвегия, Исландия и Лихтенштейн обязаны нести финансовые расходы на реализацию проектов ЕВР наравне с государствами-членами ЕС, инкорпорировать в национальное право все законы в рамках ЕВР, но без возможности участвовать в процедуре принятия решений, а только в его обсуждении, что автоматически приведёт к росту демократического дефицита. Стра-
1 Следует отметить, что обеспечение правил конкуренции в рамках ЕВР находится в исключительной компетенции Союза.
ны, входящие в ЕЭП, признают юрисдикцию Суда ЕС. И, хотя страны ЕАСТ, также входящие в ЕЭП, имеют возможность отклонять некоторые законодательные акты ЕС, Комиссия отслеживает транспозицию законодательства и имеет рычаги влияния для достижения полной имплементации законодательства. По оценке норвежских экспертов, страна перенесла в национальное право около 75% законодательства ЕС1 [Norwegian Ministry of Foreign Affairs]. Свобода передвижения в рамках ЕЭП не предполагает изъятий и транзитных периодов.
Страны ЕЭП не попадают под действие общей торговой политики ЕС и исключены из таможенного союза ЕС. С одной стороны, это позволяет им заключать собственные торговые соглашения с различными странами мира, а с другой - исключает их из существующих соглашений о свободной торговле Евросоюза. Кроме того, если в товарах экспортируемых странами ЕАСТ в ЕС велика доля компонентов, произведённых в "третьих странах", то ЕС применяет к ним свои внешние тарифы. Сотрудничество в сфере юстиции и внутренних дел, безопасности и обороны также исключено из данного формата, и его параметры согласовываются отдельно.
Применение формата ЕЭП лишит Британию влияния в ЕС, но не сильно изменит экономические отношения с Евросоюзом. Соединённое Королевство должно будет согласиться на существование свободного передвижения в рамках ЕВР, которое вызывает наибольшие нарекания у сторонников выхода из ЕС. Великобритания будет платить существенный взнос в бюджет ЕС. Следует учесть, что взнос Норвегии, не входящей в ЕС, из расчёта на душу населения сравним с аналогичным британским. В цифрах 2011 г. они составляли 106 и 128 фунтов стерлингов соответственно. Таким образом, Норвегия занимала десятое место по взносам в бюджет ЕС на душу населения, а Великобритания девятое. По расчётам экспертов, если Британия перейдет на формат ЕЭП, её взнос сократится только на 17% [House of Commons, 2011]. Законодательство ЕС в сферах, связанных с ЕВР, в том числе социальное, сохранится в национальном праве Великобритании. Останется в силе и юрисдикция Суда ЕС по применению этого законодательства. Влияние Британии на принятие решений по вновь предлагаемому законодательству будет минимально, а его последующее инкорпорирование обязательно. Форматы взаимодействия с ЕС в сфере полицейского сотрудничества, безопасности, обороны и борьбы с терроризмом Великобритании придётся согласовывать отдельно.
К плюсам данной модели взаимодействия для Великобритании можно отнести полноценный доступ к Единому внутреннему рынку ЕС, относительно безболезненное разрешение проблем, связанных с недовольством Шотландии и Северной Ирландии выходом из ЕС, продолжение сотрудничества в рамках образовательных и научных программ ЕС, проживание граждан Соединённого Королевства в странах ЕС на прежних условиях. Определив свой статус в рамках ВТО, Британия сможет проводить независимую от ЕС торговую политику.
Вторая альтернатива членству в ЕС - швейцарская модель. Швейцария, также входящая в ЕАСТ, осталась за рамками ЕЭП, но достаточно тесно взаимодействует с ЕС на базе двусторонних секторальных соглашений, которых в настоящее время насчитывается более 120. Однако существующие соглашения практически не охватывают сектор услуг. Страна фактически участвует в работе ЕВР на уровне свободы передвижения товаров и рабочей силы, но не является частью рынков услуг и капитала. В соглашении о свободе передвижения прописаны два ограничения
1 Этот показатель включает и законодательные акты, относящиеся к шенгенскому сотрудничеству, т.к. Норвегия входит в шенгенскую зону.
[Agreement, 2002]. Во-первых, в течение пятилетнего1 транзитного периода Швейцария имела право применять квоты на въезд граждан ЕС. Во-вторых, в случае сложной экономической или социальной ситуации возможно применение "защитного положения", ограничивающего свободу передвижения. Сотрудничество сторон осуществляется на основании международного права и не предполагает автоматической транспозиции законодательства ЕС в национальное право Швейцарии. Юрисдикция Суда ЕС не распространяется на Швейцарию, однако на практике в тех секторах, в которых заключены соглашения с ЕС, директивы и регламенты Евросоюза инкорпорируются в национальное право страны, и признаётся их толкование Судом ЕС [Piris, 2016]. В то же время влияние Берна на принимаемые в ЕС законы ещё менее заметно, чем у стран ЕЭП. Для обеспечения функционирования существующих соглашений Швейцария несет значительную финансовую нагрузку. По оценке экспертов Швейцария за десять лет потратила на эти нужды около миллиарда евро [Buchan, 2012].
На референдуме в 2014 г. швейцарцы высказались за введение квот на приезжающих на работу в страну граждан ЕС, а ранее Швейцария не предоставила право на свободу передвижения для граждан Хорватии. Европейский Союз отреагировал достаточно жёстко. Был изменен статус Швейцарии в научно-исследовательских и обучающих проектах ЕС. Швейцарские исследователи теперь будут участвовать в них как представители "третьей страны", а не страны - полноправного участника. На официальном уровне ЕС предупредил Швейцарию, что ограничение свободы передвижения приведёт к отмене ряда двусторонних соглашений и потере доступа на внутренний рынок ЕС.
Швейцарская модель взаимодействия может быть привлекательна для Великобритании, так как она работает на основе двусторонних международных соглашений и формально не предполагает ограничения национального суверенитета, в том числе в сфере внешней торговли. Однако Швейцария не имеет доступа на рынки услуг и капиталов ЕС, что не подходит Лондону. При таком формате значительная часть законодательства ЕС останется обязательной к применению в Соединённом Королевстве, но влиять на его содержание Британия сможет ещё в меньшей степени, чем в формате ЕЭП. Возможность серьёзно ограничить свободу передвижения будет проблематичной, но возможно введение временных мер или "механизма экстренного торможения". Великобритания будет платить существенный взнос в бюджет ЕС, но он будет значительно меньше нынешнего. По оценке экспертов, при формате отношений аналогичном швейцарскому взнос Британии уменьшится почти на 60%. [House of Commons, 2011]. Но наиболее важным возражением против применения швейцарской модели может стать позиция самого Евросоюза. Существующий формат отношений со Швейцарией не устраивает ЕС, который сейчас ведёт переговоры об его изменении [Бабынина и др., 2015]. Евросоюз хотел бы, чтобы Швейцария автоматически инкорпорировала законодательство ЕС и признала юрисдикцию Суда ЕС, поскольку нынешний формат взаимодействия потенциально нарушает гомогенность единого внутреннего рынка [Avery, 2012].
Существует потенциальная возможность заключить таможенный союз между ЕС и Великобританией, т.е. пойти по турецкому пути взаимодействия. В этом случае будут отменены внутренние тарифы на торговлю товарами и введён единый внешний тариф для ЕС и Британии. Однако торговая политика по-прежнему останется в компетенции Союза, а британские производители должны будут принять
1 С момента вступления соглашения в силу.
стандарты ЕС. Кроме того, Великобритания должна будет исполнять часть законодательства ЕС, относящегося к деятельности таможенного союза и конкурентной политике. Таможенный союз не даёт полноценного допуска к внутреннему рынку ЕС, в частности, к сектору услуг и капиталов, но отменяет свободу передвижения. При заключении Евросоюзом соглашений о зоне свободной торговли с другими странами, участники таможенного союза - нечлены ЕС не будут пользоваться их преимуществами. Так, после заключения соглашения о зоне свободной торговли между ЕС и Южной Кореей турецкие экспортёры не получили доступ на корейский рынок, а корейские экспортёры автоматически получили доступ на рынок Турции [Piris, 2016, p.10]. Таким образом, при заключении таможенного союза с ЕС Великобритания потеряет возможность проводить независимую торговую политику, но не получит полноценного доступа к Единому внутреннему рынку ЕС.
Соглашение о зоне свободной торговли (ЗСТ) между ЕС и Великобританией -ещё вариант возможного сотрудничества. Подобные соглашения у ЕС подписаны с Канадой и Сингапуром, но пока не вступили в силу, а также с Южной Кореей, которое уже работает. Однако обычно формат ЗСТ не предполагает свободного доступа на рынок услуг, не отменяет нетарифные барьеры в торговле, часто сохраняет квоты на ряд наименований, сохраняет тарифы на те товары, которые не отвечают стандартам ЕС. Чтобы получить доступ на рынок товаров ЕС, Великобритании придётся принять правила и нормы Евросоюза, относящиеся к стандартам продукции, технической спецификации товаров, безопасности здоровья, защиты прав потребителей, конкурентной политике и некоторые другие. Кроме того, переход на формат ЗСТ повлечёт за собой расходы на таможенное оформление и другие издержки, что, в свою очередь, приведёт к росту цен и инфляции. Многие сторонники выхода Великобритании из ЕС полагают, что пятая экономика мира, каковой является Соединённое Королевство, может сотрудничать с ЕС на основании правил ВТО. Такой вариант в наименьшей степени будет затрагивать суверенитет страны, но преимущества от его применения также будут весьма ограниченными, поскольку для ЕС Великобритания станет "третьей страной" как, например, Китай или Россия, без специальных преференций и доступа к ЕВР. Правила ВТО в основном регулируют торговлю товарами и крайне слабо торговлю услугами. Таким образом Британия не получит доступа на рынок услуг ЕС. Переход в статус "третьей страны" предполагает также восстановление таможенных границ со странами ЕС, в том числе с Ирландией. Кроме того, чтобы стать самостоятельным членом ВТО Великобритании понадобится не один год переговоров, что породит длительный период неопределенности её торгового статуса на международной арене.
Таким образом, ни один из существующих форматов не отвечает в полной мере интересам Великобритании, а возможно, и ЕС. Нужно учесть также, что любое соглашение станет не только предметом переговоров британского правительства и Еврокомиссии, но и должно быть одобрено Советом ЕС и Парламентом, что значительно усложняет задачу. Характерно, что главным переговорщиком от ЕС о выходе Великобритании был назначен французский политик Мишель Барнье, который в 2010-2014 гг. отвечал в составе Комиссии за работу единого внутреннего рынка. Учитывая биографию и профессиональный опыт Барнье, аналитический центр "Открытая Европа", отличающийся антиевропейской направленностью, назвал это назначение "актом войны" [Open Europe, 2016] со стороны Европейской Комиссии.
Камни преткновения
Обсуждение нового формата отношений Великобритании и ЕС будет сфокусировано вокруг нескольких принципиальных проблем, от решения которых зависит вся архитектура будущего соглашения.
Доступ к ЕВР и свобода передвижения. Самая привлекательная часть интеграционного сотрудничества для Великобритании - доступ к Единому внутреннему рынку ЕС. Однако из четырех свобод, существующих в рамках ЕВР, свобода передвижения вызывает наибольшее раздражение у значительной части британцев. Лейбористское правительство Тони Блэра в 2004 г. не стало использовать транзитные периоды для защиты своего рынка труда от работников вновь вступивших стран ЦВЕ. В итоге Великобритания стала очень популярной страной для экономических мигрантов из стран Восточной Европы, что вызвало предсказуемо негативную реакцию у наиболее консервативной части британского общества. С другой стороны, Великобритания кровно заинтересована в доступе не только на рынок товаров ЕС, но и на рынок услуг, в первую очередь финансовых, и капиталов. Получить доступ к трём свободам и ограничить четвёртую - очевидное противоречие принципам и основополагающим договорам ЕС. Лидеры ЕС уже заявили, что участие в ЕВР невозможно без реализации свободы передвижения. В частности, председатель Европейского Совета Дональд Туск сказал, что ЕС "не торгует четырьмя свободами" [Eüobserver, 5 July 2016], такое же мнение в разных вариантах озвучили председатель Комиссии Ж.-К. Юнкер, главы Германии и Франции.
Отдельной проблемой при обсуждении возможных ограничений свободы передвижения станут права тех граждан ЕС из других стран, которые уже живут и работают в Великобритании, и британских подданных, проживающих в странах ЕС. Граждане Великобритании в других странах ЕС, не имеющие статуса резидентов, фактически оказались заложниками желания сторонников Брекзита ограничить свободу передвижения, поскольку такие ограничения с большой долей вероятности будут зеркальными. Показательно, что после референдума резко возросло количество заявок от британских подданных на получение ирландского и бельгийского гражданства, как второго [Carrera at al., 2016].
Не смотря на жёсткие заявления лидеров ЕС, в прессе появились сообщения о возможном формате будущей сделки [Guardian 24 July 2016]. Согласно им, Британии будет разрешено ограничить доступ на свой рынок труда граждан из стран ЕС в течение семи лет через процедуру "экстренного торможения". При этом страна сможет полностью участвовать в работе ЕВР, но без участия в принятии решений, а также будет платить существенный взнос в бюджет ЕС. Права граждан ЕС, уже проживающих на территории Великобритании, и британских подданных в странах ЕС должны быть гарантированы. Данные предложения выглядят значительной уступкой со стороны ЕС, но могут расколоть государства-члены ЕС. В частности, против такого компромисса уже высказались лидеры Франции, Польши и других стран ЦВЕ.
Проблема Северной Ирландии. Между Соединённом Королевством и Республикой Ирландия фактически нет границы. Паспортный контроль между государствами был отменён ещё в 1923 г., а таможенный - в 1993 г. при создании общего рынка. В настоящее время между странами функционирует Общая зона передвижения, которая регулирует права проживания нерезидентов по обе стороны границы и служит важным фактором в процессе мирного урегулирования в Северной Ирландии. Восстанавливать границу не входит в планы Лондона и Дублина [Eüobserver
25 July 2016]. Однако при открытой границе становится проблематичным гарантировать ограничение свободы передвижения, за которую выступает новое британское правительство. Ирландия остаётся полноценным членом Единого внутреннего рынка ЕС и обязана выполнять принципы его работы, в том числе гарантировать свободное передвижение граждан Европейского Союза. В случае же если Великобритания не будет объединена с ЕС таможенным союзом, странам придётся восстанавливать таможенный контроль на границе. Таким образом, проблема ирландской границы требует отдельного решения, учитывая политическую её значимость.
Важно также отметить, что Северная Ирландия получает значительную долю субсидий ЕС, выделяемых Соединённому Королевству. Кроме того, из фондов ЕС финансируется специальная программа "PEACE", направленная на урегулирование североирландской проблемы. После выхода из ЕС эти расходы лягут на правительство Соединённого Королевства.
Сити. Имея в виду возможные трудности, ожидающие лондонский Сити, сразу несколько европейских столиц заявили о своем желании заменить его на европейском рынке финансов и услуг. Банкиров и финансистов уже пригласили Париж, Франкфурт, Люксембург и Дублин [Financial Times, 8 July 2016]. Однако такие заявления выглядят явно преждевременными, поскольку масштаб возможных потерь Сити зависит не только от самого выхода Великобритании из ЕС, но от целого ряда дополнительных условий. После выхода Великобритании из ЕС банки и финансовые корпорации, базирующиеся в Лондоне, потеряют возможность использовать так называемый "паспорт" Европейского Союза для оказания финансовых услуг [European Commission]. Паспортизация позволяет банку из любой страны, имеющему офис в каком-либо государстве ЕС, предоставлять услуги во всех 28 государствах-членах без открытия дополнительных региональных офисов. В Великобритании относительно дёшевы финансовые услуги, в том числе из-за наличия большого числа специалистов в сфере банков, финансов и страхования. Поэтому многие крупные корпорации, в том числе неевропейские, открывают в Сити свои офисы и, таким образом, получают доступ к рынку банковских и финансовых услуг ЕС. В ЕС также действует директива о рынках финансовых инструментов (MiFIDl) [Directive 2004/39/EC], обновленная редакция (MiFID2) которой вступит в силу в 2018 г. [OJ, 30 June 2016]. Согласно этому законодательству, компании из любой страны могут оказывать институциональным клиентам банковские и финансовые услуги на территории ЕС, имея офис в одной из стран Евросоюза, в том случае, если законодательство страны исхода признается эквивалентным финансовому законодательству ЕС. Если Великобритания после выхода из ЕС оставит в силе нормы Евросоюза в данной сфере, то крупные банки и финансовые корпорации Сити, работающие с институциональными клиентами, смогут продолжать свой бизнес как прежде. От потери паспортизации пострадают в основном страховые компании и фонды, привлекающие средства некрупных клиентов, которым придётся переносить часть бизнеса в страны ЕС. Важным вопросом остаётся признание официальными органами ЕС финансового законодательства Великобритании после выхода эквивалентным.
Законодательство ЕС. За 43 года членства в ЕС Великобритания оказалась тесно связанной с Союзом не только в экономическом, но и в правовом отношении через применение законодательных норм ЕС на территории страны. Регламенты ЕС представляют собой законы прямого действия и в момент выхода Великобритании
из ЕС перестанут работать на её территории. Директивы ЕС как рамочные законы, напротив, требовали пересмотра и адаптации к ним уже имеющегося национального права. Таким образом, после выхода из состава Союза британский парламент будет вынужден пересмотреть тысячи законодательных актов и восполнить образовавшиеся лакуны. Парадокс ситуации заключается в том, что эти действия коснутся практически каждого жителя страны, так как принятое Великобританией право ЕС относится в первую очередь к сфере хозяйственно-экономического и социального регулирования. Кроме того, в зависимости от выбранного формата сотрудничества Соединённому Королевству придётся оставить большую или меньшую часть права
ЕС в действии, против чего выступают радикальные сторонники Брекзита.
* * *
Проблема выхода Великобритании из ЕС представляет собой три отдельных, но тесно взаимосвязанных вопроса: какую общую позицию сможет выработать британское правительство, о каком формате сотрудничества смогут договориться Британия и ЕС и как будет дальше развиваться Европейский Союз.
Референдум расколол британское общество. Те, кто голосовали против членства в ЕС, фактически выступали за полный разрыв отношений и переход Великобритании в статус "третьей страны". Те, кто голосовали за сохранение страны в составе ЕС, не хотели вообще менять формат. Ни те, ни другие не выступали за применение норвежской или швейцарской модели. Правительству Терезы Мэй придётся совместить полярные точки зрения, учесть интересы регионов и найти компромисс, за который не голосовал никто.
Переговоры о будущем формате отношений Европейского Союза и Соединённого Королевства обещают быть непростыми. Евросоюзу для поддержания целостности структуры необходимо сохранить базисные принципы своего функционирования. Если Великобритания получит доступ к Единому внутреннему рынку ЕС и при этом введёт существенные ограничения на свободу передвижения, то возникает правовой и идейный вакуум интеграционного процесса. Если государству-нечлену ЕС позволено одновременно пользоваться преимуществами интеграции и нарушать её правила, то ни о какой выработке солидарной позиции внутри интеграционного блока говорить не придется. С другой стороны, и ЕС, и Великобритания заинтересованы в сохранении имеющихся связей как в сфере экономики, так и в области безопасности. Поэтому основания для достижения взаимоприемлемого соглашения достаточно велики. Обсуждаемый план предоставить Британии возможность ограничить свободу передвижения на период в семь лет, чтобы не потерять лицо, может быть представлен как компенсация за полное открытие рынка в 2004 г., чего не сделали большинство старых государств-членов ЕС. С другой стороны, Великобритании нужно минимизировать снижение своего влияния в ЕС, если она останется частью ЕВР. В любом случае Соединённое Королевство и Европейский Союз должны будут найти новый формат отношений, учитывающий не только экономические параметры сотрудничества, но и проблемы обеспечения безопасности в самом широком смысле.
Европейский Союз после активации Великобританией 50-й статьи Договора вступит в новую фазу своего развития, и его, безусловно, ожидает трансформация. Возможны два направления изменений. Первый - создание более гибкой, чем в
настоящее время, структуры, с предоставлением больших возможностей государствам-членам реализовывать свои частные интересы и автоматическим уменьшением полномочий наднациональных органов. Возникает, правда, вопрос об эффективности такого Союза. Говорить о создании устойчивого ядра и периферии в такой системе представляется сложным. Выход Великобритании не решил главного для создания ядра противоречия - какие страны в него войдут: те, которые хотят, или те, которые могут продвигать интеграцию [Европейский Союз...., 2012]. Второй вариант - очевидная интенсификация интеграционного процесса и продвижение к более тесному Союзу, консолидированно отвечающему на вызовы сегодняшнего дня. Без Великобритании такой путь развития становится весьма вероятным.
Список литературы
Бабынина Л.О. (2013) Проблема привлекательности современной модели развития ЕС для "стран-евроскептиков" // Вестник Московского университета. Серия 25. Международные отношения и мировая политика, №3, с. 49-68.
Бабынина Л.О., Говорова Н.В., Тимошенкова Е.П. (2015) Европейский Союз и Швейцария: разнонаправленные векторы сотрудничества // Современная Европа, №2, с. 34-47.
Европейский Союз в XXI веке: время испытаний / Под ред. О.Ю. Потемкиной (отв. ред.), Н.Ю. Кавешникова, Н.Б. Кондратьевой. Москва: Весь мир, 2012.
ТАСС 25 мая 2016. URL: http://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/3312739
References
Babynina L.O. (2013) Problema privlekatel'nosti sovremennoj modeli razvitiya ES dlya "stran-evroskeptikov"// Vestnik Moskovskogo Universiteta. Serija 25. Mezhdunarodnye otnoshenija i mirovaja poli-tika. №3. с. 49-68.
Babynina L.O., Govorova N.V., Timoshenkova E.K. (2015) Evropejskij Soyuz i Shvejczariya: raznonapravlennye vektory sotrudnichestva // Sovremennaya Evropa №3, с. 34-47.
Evropejskij soyuz v XXI veke: vremja ispytanij (2012) Pod red. O.Ju. Potemkinoj (otv.red.), N.Ju. Ka-veshnikova, N.B. Kondrat'evoj. M.: Insitut Evropy RAN, Ves' Mir.
TASS 25.05.2016. URL: http://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/3312739
Agreement between the European Community and its Member States, of the one part, and the Swiss Confederation, of the other, on the free movement ofpersons (2002), Official Journal L 114 , 30/04/2002.
Agreement on the European Economic Area. (1994) URL: http://www.efta.int/media/documents/legal-texts/eea/the-eea-agreement/Main%20Text%20of%20the%20Agreement/EEAagreement.pdf
Avery G. (2012), The European Economic Area Revisited, Policy brief 19 March, European Policy Centre, Brussels. URL:
http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_1428_the_european_economic_area_revisited.pdf
Buchan D. (2012), Outsiders on the Inside: Swiss and Norwegian Lessons for the UK, Policy brief September, CER, London. URL: http://www.cer.org.uk/publications/archive/policy-brief/2012/outsiders-inside-swiss-and-norwegian-lessons-uk
Blockmans S. (2016) The Strategic Fallacy of Brexit // European neighborhood Watch. Issue 128, Brussels. URL: https://www.ceps.eu/system/files/NWatch128.pdf
Blockmans S. and Emerson M. (2016), The Impact of Brexit on the UK and the EU // European neighborhood Watch. Issue 126, Brussels. URL: https://www.ceps.eu/system/files/NWatch126.pdf
Carrera S., Guil E., Luk N.C. (2016), What does Brexit mean for the EU's Area of Freedom, Security and Justice? CEPS, Brussels. URL:
https://www.ceps.eu/system/files/What%20does%20BREXIT%20mean%20for%20the%20EU.pdf
Directive 2004/39/EC. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1398325978410&uri=CELEX:02004L0039-20110104 EUobserver, 14 July 2016. URL: https://euobserver.com/migration/134347 EUobserver 25 July 2016. URL: https://euobserver.com/tickers/134203 EUobserver 25 July 2016. URL: https://euobserver.com/political/134478
Euronews 30.06.2016. URL: http://ru.euronews.com/2016/06/30/boris-johnson-says-he-will-enter-contest-to-become-uk-prime-minister
European Commission. Banking. URL: http://ec.europa.eu/finance/bank/index_en.htm Faleg G. (2016) The implication of Brexit for EU's Common Security and Defence Policy. CEPS, Brussels. URL: https://www.ceps.eu/publications/implications-brexit-eu%E2%80%99s-common-security-and-defence-policy
Financial Times, 8 July 2016.
House of Commons Library (2013), Leaving the EU. Research Paper 13/42. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/RP13-42
Norwegian Ministry of Foreign Affairs. Outside and Inside: Norway's agreements with the European Union. Official Norwegian Reports NOU 2012: 2 Chapter1. Oslo, 2012. Official Journal C 202. Volume 59. 7 June 2016. Official Journal L 175. Volume 59. 30 June 2016.
Open Europe (2016). URL: http://openeurope.org.uk/today/blog/barnier-appointment-act-of-war Peers. S. (2014) What happens to British expatriates if the UK leaves the EU? URL: http://eulawanalysis.blogspot.ru/2014/05/what-happens-to-british-expatriates-if.html
The Economist 14 June 2016. URL: http://www.economist.com/blogs/buttonwood/2016/06/eu-referendum-2
The Economist 16 July 2016. URL: http://www.economist.com/news/britain/21702229-bureaucratic-marathon-lies-ahead-does-britain-have-enough-pen-pushers-building-brexit
The Economist 16 July 2016. URL: http://www.economist.com/news/britain/21702150-new-conservative-prime-minister-faces-huge-challenges-brexit-and-economy-what-will
The Guardian 24 July 2016. URL: https://www.theguardian.com/world/2016/jul/24/brexit-deal-free-movement-exemption-seven-years
WTO. Trade Profile. United Kingdom. URL: http://stat.wto.org/CountryProfile/WSDBCountryPFView.aspx?Language=E&Country=GB
The Meaning of Brexit for the EU
Author. Babynina L.O. - PhD in Political Science, Head of the Center for Political Integration Studies, Institute of Europe RAS. Address: 125993, Moscow, Mokhovaya street, 11-3. Associate professor at the Faculty of the World Politics, Lomonosov Moscow State University. E-mail: [email protected]
Abstract. On 23 June 2016 the majority of the UK population voted to leave the European Union. New British government will need to activate Article 50 of the Treaty on European Union on the mechanism of leaving the Union. That will launch negotiations on a new framework of the EU-UK cooperation. Brexit impairs both sides. The UK above all has to minimize economic losses while the EU has to diminish political damage. Britain is interested in keeping full access to the EU Single market but at the same time in restricting free movement. The analysis of the existing formats of cooperation alternative to membership gives evidence to claim that it will be impossible to handle the situation without principle concessions on the part of the EU. Brexit has already incurred damage to the EU reputation and has put forward a question about limits of integration. There are two possible scenarios: more flexible EU structure or further consolidation among member states. Taking into account political and economic challenges, the second option seems more likely.
Key words: Brexit, United Kingdom, European Union, models of integration, Single Market, EEA, free movement, referendum.
DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope420162133
