CC BY
116
О. В. Кузин
Великобритания и Европейский союз
Великобритания всегда играла своеобразную роль в европейском интеграционном процессе. Присоединившись к ЕС только в 1973 г., Соединенное
Королевство заняло независимую позицию по ряду вопросов общеевропейской политики. И все эти годы вплоть до последнего времени как в обществе, так и в кругах политической элиты не прекращается дискуссия о членстве страны в Европейском союзе. Можно сказать, что единой позиции не существует даже внутри основных политических партий - лейбористов и консерваторов. «Особый» подход Великобритании к проблемам ЕС зачастую осложнял и осложняет дальнейшее развитие интеграционных процессов.
С приходом к власти в Великобритании в 1997 г. «новых лейбористов» открылся еще один этап истории Соединенного Королевства. Правительство Энтони Блэра приступило к решению широкого круга проблем, стоящих перед страной, - политических, экономических, социальных. Новый британский премьер-министр определил «большую стратегию» преодоления этих трудностей. Он провозгласил курс на широкомасштабную модернизацию британского общества и государства. И далеко не последнее место в «большой стратегии» занимала внешняя
политика. Одной из основных задач, заявленных Э. Блэром в этой сфере, стало построение новых отношений с Европой, сближение с ЕС. По мнению «новых лейбористов», Соединенное Королевство вполне может стать одним из лидеров интеграционных процессов, занять прочное положение в Европе и в политическом, и в экономическом смысле. Лидеры Великобритании предпочитают делать акцент на независимой глобальной роли своей страны в международных отношениях. Решив сближаться с Европой, лейбористы при всем при том ставили цель сохранить и укрепить «особые отношения» с США.
Правительство лейбористов сочетает как новые подходы, так и традиционные установки в определении европейской политики. Британия активно пытается повлиять на политику ЕС, конструктивно и вместе с тем прагматично определяя свою позицию. Участие Великобритании заметно при обсуждении вопросов защиты прав человека, охраны окружающей среды, борьбы с преступностью. Эти направления и проблему занятости лейбористы заявляют как приоритетные. Лидеры Великобритании считают, что их социальная политика могла бы стать ориентиром для других стран. Вместе с тем предложения Великобритании по координации налоговой политики не получили общей поддержки. В ноябре 1998 г. министерство иностранных дел разработало документ, озаглавленный «Новый европейский путь». У Великобритании и континентальной Европы разный подход к этой проблеме. Соединенное Королевство не поддерживает идеи об унификации налогового законодательства и передаче полномочий в сфере налогов наднациональным институтам ЕС.
Процесс расширения ЕС вызывает ряд дискуссий среди стран-участ-ниц. Но именно в вопросе расширения Союза Великобритания безоговорочно выступает «за». Об этом лейбористы говорили еще до победы на выборах. У Великобритании нет существенных интересов в странах Центральной и Восточной Европы. Поддержка расширения связана с общими геополитическими установками на стабильность в Европе. Между тем Великобритания не выступала с предложениями о механизме расширения (правда, как и многие другие страны ЕС). А она могла бы стать лидером в разработке концепции «новой» Европы, так как Британия не разделяет сомнений ряда государств по поводу необходимости расши-
рения и не связывает напрямую свои экономические интересы с ЦВЕ. Это
позволило бы Соединенному Королевству найти компромиссный путь,
1
учитывая позиции других стран .
Можно выделить три основных направления интеграционной политики Великобритании, по которым у нее имеется своя, «особая» позиция: экономика (и в частности, вступление в «зону евро»), социальная политика, общая европейская оборона.
Экономическая и социальная составляющие интеграции
Отношение населения Великобритании к членству в ЕС далеко не однозначно. Можно сказать, что сопротивление внутри страны активной экономической интеграции в единую Европу достаточно сильно. Дискуссия об экономической интеграции являлась и является едва ли не основой всех предвыборных баталий между лейбористами, консерваторами и либералами. Лагерь «евроскептиков» в основном представляют консерваторы. «Евроэнтузиасты» - либералы. Лейбористы во главе с Э. Блэром выбрали другой путь, который, вероятно, сложнее двух вышеупомянутых, - постепенную интеграцию - компромисс между настроениями общества и курсом партии на сближение с Европой.
Основным проблемным вопросом является введение евро. В британских политических кругах бытует мнение: Э. Блэр уже давно решил для себя, что вступать в «зону евро» необходимо, и лишь ждал парламентских выборов 2001 г., чтобы объявить об этом. Референдума по вопросу евро ждали осенью 2001 г. либо весной 2002 г. Однако решение о его проведении так и не было принято, несмотря на триумфальную победу на выборах. Нет его и до сих пор.
Один из основных аргументов противников евро и европейской интеграции в целом - экономическая ситуация в 1990-х годах. В Великобритании с 1992 г. наблюдался стабильный рост экономики, в то время как ве-
1 Кузьмичева Л.О. Великобритания в Европейском союзе на рубеже веков // Мир на пороге XXI в.; Материалы 2-й науч.-практ. конф. молодых ученых, 23 дек. 1998 г - М., 1999. -С. 89-93.
дущие страны континентальной Европы не могли преодолеть затяжного спада. Причем на руку противникам интеграции сыграл так называемый «черный сентябрь», когда 16 сентября 1 992 г. Великобритания была вынуждена в спешном порядке выйти из европейского механизма обменных курсов. Впоследствии это событие охарактеризовали как самый крупный кризис в период правления Джона Мейджора. Сам Мейджор ссылался на канцлера Коля и правительство ФРГ, которое он безуспешно пытался уговорить снизить процентную ставку в интересах спасения фунта стерлингов. Именно тогда, как сказал впоследствии Мейджор, слепо веривший в эту структуру как панацею от всех экономических бед и считавший ее основой своей европейской политики, у него «пропали все иллюзии» в отношении европейского механизма обменных курсов, присоединение к которому он рассматривал как главное свое достижение на посту министра финансов.
Истощение британских валютных резервов, реальная угроза девальвации все же заставили премьера принять трудное решение и объявить о выходе Великобритании из этой структуры. Однако в противоположность предсказаниям казначейства после выхода Великобритании из европейского механизма валютных курсов положение фунта быстро стабилизировалось, процентные ставки снизились (к 1994 г. - более чем в 2 раза). Великобритания первой из стран ЕС преодолела экономический спад. Уже через год инфляция стала самой низкой за последние 26 лет, темпы экономического роста превысили все европейские показатели2. Неудивительно, что подобные результаты усилили позиции «евроскептиков» в спорах о путях углубления интеграции с ЕС.
Согласно опросу общественного мнения, проведенному газетой «Дейли телеграф», если бы референдум о переходе Великобритании на евро прошел в середине мая, правительство потерпело бы сокрушительное поражение: 60% респондентов высказались против единой валюты и только 30% - за. Опрос, проведенный газетой «Сан», показал, что 81% его участников не имел представления о работе Конвента, который занимался выработкой Европейской конституции, и 84% настаивали на
2 Шевцов П. Великобритания между двух стульев // www.russ.ru/politics/ 20011105-shev.html/.
проведении референдума при ратификации нового Конституционного договора3.
9 июня 2003 г. в Палате общин состоялось специальное слушание с целью выявить, насколько переход к единой валюте отвечает национальным интересам страны. Незадолго до этого президент Европейского
совета Коастас Симитис подчеркнул в интервью агентству «Рейтер», что в преддверии принятия Конституции Евросоюза всем его членам важно быть частью «зоны евро». Э. Блэр, со своей стороны, заявил, что все члены кабинета в принципе одобряют планы вступления страны в валютный союз и признают вытекающие из этого преимущества, но добавил, что конкретное решение будет принято исходя из долгосрочных интересов нации. На заседании рассматривались результаты исследования, проведенного министерством финансов по пяти утвержденным еще в 1997 г. критериям: экономическая конвергенция с «зоной евро», готовность к введению евро, а также влияние евро на занятость, финансовые институты и иностранные инвестиции. По трем первым позициям был получен отрицательный ответ, что и предопределило общий исход дискуссии. В итоге намеченный на 2004 г. референдум перенесли на неопределенное время, вероятно, до 2005-2006 гг.
По словам британского министра финансов Гордона Брауна, в долгосрочной перспективе Англия получит существенные выгоды от членства в валютном союзе: в течение 30 лет ее торговля с «зоной евро» вырастет на 50 %, что даст прирост ВВП в размере от 5 до 9%. Однако сейчас главная проблема состоит в том, насколько британский экономический цикл может быть синхронизирован с континентальным4.
Ключевым в словах министра финансов, скорее всего, следует признать слово «в долгосрочной». В ближайшие годы в Соединенном Королевстве не видят прямой выгоды от вхождения в «зону евро». Или, другими словами, у правительства отсутствуют четкие аргументы, способные склонить общество к поддержке решения о полноценном членстве в Экономическом и валютном союзе.
3 Европейский союз: Факты и комментарии. - М, 2003. - Вып.32. - С. 6.
4 Европейский союз: Факты и комментарии. - Вып. 33. - С. 9.
Между тем английский исследователь Поль Бротвуд в своей статье «Находится ли Великобритания до сих пор в упадке»5 пишет, что Британия в настоящее время столкнулась со следующими проблемами: относительный экономический спад, потеря международного престижа, особенно до М. Тэтчер, и отсутствие внутреннего общественного согласия. Это сочетается с другими факторами и вызовами, которые привели страну к утрате могущества на политическом и экономическом уровнях, хотя М. Тэтчер это почти удалось исправить. Автор, в частности, говорит о следующих вызовах, стоящих перед Британией, - Европейский союз и мультикультурализм. Конечно, существуют и другие, более «новые» проблемы - к примеру, исламский фундаментализм и международный терроризм. Однако о них сейчас все знают, и можно надеяться, что с ними постепенно можно будет справиться, в отличие от вызовов, названных первыми. Интересно, что Европейский союз трактуется как вызов и даже назван в списке первым, так как он «подавляет» Британию на политическом и экономическом уровнях.
Большую Европу представляют британским избирателям в качестве очевидного экономического преимущества. Общий рынок обещает оживить экономику, находящуюся в стагнации, и помочь погибающей производящей промышленности, особенно экспортерам. Британия должна получать выгоду от того, что она не платит торговых пошлин другим европейским странам. Однако Соединенное Королевство более не является государством, которое имеет огромные экспортные возможности. На самом деле отсутствие торговых барьеров в конечном итоге является убыточным для Великобритании из-за отрицательного баланса платежей. Экономически страна несет потери, другие же государства ЕС получают выгоду и наполняют британский рынок, а большинство британских фирм не экспортируют товары и не получают прибыли. Британские покупатели также не получили преимуществ от углубления европейской интеграции. Считается, что британцы переплачивают до 30% за продукты питания вследствие действия общей сельскохозяйственной политики ЕС.
5 Brothwood P Is Britain still decline?// Contemporary rev. - L, 2003. - Vol. 283, N 1652. -P.156-160.
Ежегодные взносы Великобритании в Евросоюз намного превышают гранты, которые он дает местным властям и благотворительным учреждениям. Есть мнение, что ЕС является панацеей для британского бизнеса. Но многие говорят, что это не так. Протекционистская и ограничительная практика ЕС - не в интересах Британии или любой другой страны в долгосрочном плане. Для британцев их страна всегда была государством, действующим и мыслящим в мировом масштабе, но ЕС ставит под сомнение этот принцип6. Еще более серьезный экономический вызов ожидает Британию, если она войдет в «зону евро», которая, как ранее Европейская валютная система, разрушит британскую экономику7. Согласно данным социологических опросов, только 26% предприятий Великобритании позитивно относятся к единому рынку8.
В октябре 2001 г. на конференции лейбористкой партии Э.Блэр сделал сенсационное для многих заявление, касающееся отношений Великобритании и ЕС. По словам Блэра, атаки террористов на США наглядно продемонстрировали огромное значение Атлантического сообщества. Для Британии это «сообщество», помимо прочего, означает еще и углубление связей с другими странами ЕС. Таким образом, по словам Блэра, начало полномасштабной войны с терроризмом показывает важность вступления Лондона в «зону евро».
Такой несколько неожиданный вывод вызвал противоречивую реакцию, поскольку до этого представители власти усиленно отрицали тот факт, что членство в ЕС несет не только (и не столько) экономические, но и политические преимущества. Таким образом, новая позиция премьера Блэра созвучна выводам экономиста Брайана Хиндли и юриста Мартина Хоу. Их исследование «Не лучше ли нам выйти» увидело свет в 1996 г., а в 2001 г. была опубликована новая редакция этой книги. Авторы доказывают, что именно политика является основной причиной, обусловливающей важность членства в ЕС для Великобритании. По данным ученых, экономичес-
6 Brothwood P. Op. cit. - P.157.
7 Ibid. - P. 158.
8 Иванов И.Д. Единый внутренний рынок ЕС: Свет, тени, истор. перспектива // Современная Европа. - М., 2004. - №2(18). - С. 25.
кий эффект, будь он положительным или отрицательным, в любом случае остается слишком незначительным. Тщательный анализ потерь и преимуществ, которые приносит Великобритании членство в ЕС, показывает, что экономический эффект от него не превышает 1% ее ВВП.
Как считают Хиндли и Хоу, выход из Союза и автоматический отказ от единой агропромышленной политики ЕС позволит Великобритании экономить от 0,5 до 1% ее ВВП. Далее, введение таможенных тарифов на британский экспорт в другие европейские страны в случае выхода из ЕС не превысит 0,75% ВВП Великобритании. Столь незначительная величина объясняется тем, что в соответствии с требованиями Всемирной торговой организации средняя величина импортных тарифов для ЕС не превышает 6%. Кроме того, потенциальные потери для Лондона в этом случае в определенной мере смягчатся из-за последующей коррекции валютных курсов и набора экспортируемых товаров. Еще одним аргументом в пользу выхода может стать отмена принятого в ЕС импортного тарифа на товары, поступающие в страны Союза извне. В свою очередь, последним аргументом в защиту позиций «еврооптимистов» является возможное сокращение прямых иностранных инвестиций в результате прекращения членства Великобритании в ЕС. Выводы Хиндли и Хоу в том, что касается трех первоначально рассмотренных факторов, вполне очевидны и никогда не оспаривались их критиками. Однако последний фактор, т.е. возможное сокращение прямых иностранных инвестиций, вызывает у многих экспертов серьезную озабоченность.
Действительно, с точки зрения иностранных инвесторов, членство Великобритании в Союзе должно выглядеть преимуществом. Однако очевидно, что это обстоятельство отнюдь не является основным при принятии решений о вложении капитала: в противном случае Великобритания привлекала бы не больше инвестиций, чем ее соседи по ЕС. В реальности же ситуация обстоит так: капитал, принадлежащий иностранцам на территории Великобритании, соответствует 25% ее ВВП. Отчасти это можно объяснить устройством британского рынка труда, более гибким, чем в других странах Европы. Разумеется, гипотетическое прекращение членства Великобритании в ЕС может вызвать определенное снижение ее инвестиционной привлекательности. Так, товары, экспортируемые в другие европейс-
кие страны, после возможного выхода страны из Союза будут облагаться таможенными тарифами, при этом экспортерам придется столкнуться с местной бюрократией. Однако сам по себе выход из ЕС отнюдь не уничтожит британскую инвестиционную привлекательность как таковую. Более того, последствия этого шага удастся минимизировать, если Лондон максимально реализует те преимущества, которые ему даст вновь обретенная независимость в принятии решений, в частности, за счет повышения эффективности своего регулирующего законодательства по сравнению с общеевропейским. В этом случае прямые иностранные инвестиции могут вообще не сократиться - более того, они могут даже возрасти.
Кроме того, отмечают исследователи, само по себе сокращение объемов прямых иностранных инвестиций, даже если оно и произойдет, вовсе не обязательно негативно скажется на положении британской экономики. Дело в том, что, подобно другим странам, Великобритания дотирует прямые иностранные инвестиции, стремясь реализовать связанные с ними так называемые «косвенные преимущества», заключающиеся в стимулировании внутреннего спроса, импорте новых технологий или методов управления. Однако, по мнению авторов исследования, реальный положительный эффект от этих «косвенных преимуществ» для Великобритании не очевиден, и его явно недостаточно для того, чтобы удерживать иностранных инвесторов в стране за счет государственных дотаций9. Таким образом, у Соединенного Королевства не имеется явных, неоспоримых и краткосрочных экономических преимуществ от членства в ЕС.
Другой проблемный вопрос взаимоотношений Великобритании и Европейского союза - социальная политика. Известно, что Социальная хартия долго являлась единственным документом Маастрихтского договора, который не был подписан и ратифицирован Великобританией. Если в Европе важнейшую роль в социальной политике играют профсоюзы, то Великобритания в течение 1970-х и 1980-х годов проводила целенаправленный курс, направленный на снижение роли профсоюзов. Не случайно М. Тэтчер постоянно отказывалась от подписания «Хартии трудящихся»,
9 Выход Великобритании из ЕС: «Экономическое самоубийство» или новая эпоха процветания?// www.worldeconomy.ru/Index.php?Mode=Article&ID=1069.
мотивируя это возможностью проникновения в Великобританию социализма с «черного хода». И хотя Великобритании все же пришлось подписать
этот документ, вплоть до 1997 г., т.е. до конца периода правления консерваторов, в стране продолжалось целенаправленное сдерживание профсоюзного движения. Эта политика встречала поддержку среди представителей среднего класса - самой широкой массы избирателей. В результате партия лейбористов, традиционно подчеркивавшая свою близость к профсоюзному движению, после прихода к ее руководству Э. Блэра вынуждена была также согласиться со многими постулатами этой политики, чтобы победить на выборах.
Противоречия в экономических отношениях существуют и на двустороннем уровне. Можно вспомнить историю с «рыбными квотами», когда Великобритания, являясь членом Евросоюза, все же отказывалась пускать в свои территориальные воды португальских и особенно испанских моряков, объясняя это тем, что иначе рыбные ресурсы будут поставлены под угрозу уничтожения. В конце концов Великобритании, пусть и с определенными оговорками, но пришлось все же уступить, что сыграло важную роль в падении консервативного правительства. И в результате, по мнению некоторых исследователей, рыболовецкая отрасль экономики Великобритании была разрушена этими уступками.
Больным спорным вопросом в отношениях с Испанией является также Гибралтар. Великобритания считает его своей территорией и не желает ни в чем уступать, а Испания настаивает на предоставлении Гибралтару независимости и наверняка думает о возвращении его в будущем под свой суверенитет. В последнее время эта проблема приобрела новое звучание в связи с обязательствами Великобритании перед ЕС. В октябре 2001 г. британцам пришлось согласиться на упразднение свободной экономической зоны Гибралтара. При этом жители города решили, что Лондон в очередной раз попирает их интересы. Главный министр Гибралтара Джо Бос-сано говорил, что Лондон, если он считает гибралтарцев «своими», должен наделить их теми же правами, что и британцев. В числе примеров дискриминации Боссано привел тот факт, что жители территории не участвуют в выборах в Европарламент, а аэропорт на Гибралтаре исключен из договора о либерализации воздушного пространства стран - членов ЕС.
Европейская конституция
Выработка проекта Европейской конституции была поручена специально временному органу - Европейскому конституционному собранию -Конвенту. Конвент состоял из 109 членов - представителей Европейской комиссии, правительств и парламентов стран-членов. Председатель Конвента - бывший президент Франции Валери Жискар д'Эстен. Конвент работал полтора года и представил проект Конституции на саммите ЕС в Салониках 20 июня 2003 г., где он был принят за основу.
Проект Европейской конституции, представленный с самого начала, вызвал возражения Великобритании по отдельным пунктам. Уже в июле правительство Э. Блэра заявило о намерении опубликовать так называемую Белую книгу, в которой будут отмечены все вопросы, компромисс по которым для Лондона невозможен.
Возражения касались таких вопросов, как согласование ставок налогообложения, предложение об учреждении должности прокурора ЕС, пакт о взаимной обороне, неприемлемый для Великобритании, как подрывающий основы деятельности НАТО. Пункты с 1-го по 14-й Европейской конституции обязывают страны ЕС оказывать «военную и другую помощь» любому члену Евросоюза, принявшему общую для всех политику обороны. Лондон уверен, что они противоречат пятой статье Вашингтонского договора и могли бы привести к подрыву основ альянса с США.
Некоторые страны, например Германия, приняли текст Конституции, даже несмотря на неудачу в создании более открытой федеральной структуры. Главный автор проекта В. Жискар д'Эстен предупредил все стороны, что чрезмерные поправки к тексту лишь вызовут бесконечную дискуссию.
В октябре 2003 г. открылась Межправительственная конференция, которая была призвана завершить работу над текстом. В ходе конференции Великобритания заняла относительно умеренную, но вместе с тем жесткую позицию. По мнению Лондона, в предложенном виде Конституционный договор не изменил бы в принципе отношений между государствами-членами и Союзом в целом. В проекте, по оценке британской стороны, находило подтверждение, в частности, то обстоятельство, что государства-члены и впредь останутся основным источником легитимности для европейских
институтов. Конституция в предложенном виде укрепляла бы гарантии соблюдения принципа субсидиарности, впервые давала бы какие-то реальные полномочия в интеграционной сфере национальным парламентам. Между тем в ходе конференции Э. Блэр подтвердил отрицательное отношение своего правительства к распространению голосования квалифицированным большинством на такие сферы, как налогообложение10.
На Брюссельском саммите ЕС 12-13 декабря 2003 г. стало ясно, что договориться в отношении окончательного варианта текста не удалось. Блэр заявил, что «Великобритания сама решает вопросы ставок налогообложения, международной и оборонной политики», и добавил, что он не согласится на возможное вмешательство в сферы деятельности государства. Премьер-министр сделал акцент на том, что он не намеревается каким-либо образом ослабить НАТО.
Еще один вопрос, который не был решен к началу саммита, - расширенные полномочия, которые дает новая Конституция Европейскому парламенту. Теперь одобрения Европарламента требовали бы не только решения в таких областях, как энергетика, транспорт, окружающая среда, юстиция, но и бюджет Евросоюза. Великобритания выступила против введения этих норм.
14 и 23 января 2004 г. служба «Евробарометр» провела социологический опрос в странах ЕС. В Великобритании и Швеции менее 60% опрошенных высказались в поддержку проекта Конституции. Для сравнения: в Бельгии, Литве, Греции, Италии и Люксембурге одобрили проект более 80% респондентов11.
Великобритания выступает защитником малых стран и новых членов Союза (к примеру, только Великобритания и Ирландия были готовы с 1 мая 2004 г. открыть свои рынки труда для рабочей силы из новых стран-уча-стниц ЕС). Член Европарламента, представитель Великобритании Эндрю Дафф, возглавлявший группу либералов в европейском Конвенте по выработке Конституции ЕС, в середине февраля 2004 г. озвучил два институциональных предложения. По его мнению, корректировка спорных пун-
10 Европейский союз: Факты и комментарии. - М., 2003. - Вып.34. - С.11.
11 То же. - 2004. - Вып. 35.- С.11.
ктов Конституции позволила бы выйти из тупика. Речь шла, прежде всего, о системе голосования в Совете и о будущем составе Европейской комиссии, который, согласно проекту, предполагалось сократить. Именно эти вопросы вызывали недовольство малых и особенно новых стран, которым предстояло войти в ЕС с 1 мая 2004 г. Авторы предложили Комиссию из
15 полноправных комиссаров и 10 комиссаров без портфеля и голоса (и те и другие - на пять лет).
По первому пункту Дафф считал нужным сохранить формулу «двойного большинства» (подразумевающую, что для принятия решения большинством голосов требуется его поддержка одновременно большинством стран и большинством жителей ЕС), однако изменив при этом требуемое процентное соотношение. Если до тех пор в тексте фигурировало соотношение в 50% стран-участниц и 60 % европейского населения, что позволяло бы только Франции, Германии и Великобритании, действуя в согласии друг с другом, формировать при необходимости блокирующее меньшинство, то Дафф считал возможным остановиться на цифрах в 55% стран и 55% населения. Такое соотношение подразумевает, что для принятия решения потребуется согласие 14 государств-членов из 25, представляющих при этом 55% совокупного населения стран ЕС. Тем самым положение в процессе голосования малых и средних государств было бы относительно укреплено, а формальная «опасность» блокирования ведущей тройкой государств устранялась бы.
Дафф предложил также отказаться от определения в будущей Комиссии точного числа ее членов, как и от зафиксированного в ней критерия равноправной ротации для всех стран - участниц Союза12.
Британский подход к развитию наднациональных институтов ЕС можно выразить словами Робина Кука: «ЕС слишком много времени тратит на обсуждение абстрактных понятий и институтов, а также проблем, мало связанных с уровнем жизни людей»13.
12 Европейский союз: Факты и комментарии. - М., 2004. - Вып. 35. - С. 12.
13 Кузьмичева Л.О. Указ. соч. - С.92.
Внешняя политика и оборона
Соединенное Королевство последовательно отстаивает право каждой
страны - участницы ЕС на проведение полностью самостоятельной внешней политики, не желая ни в чем ограничивать свою свободу действий на международной арене. Один из важнейших шагов навстречу Европе был сделан в сфере безопасности и обороны. В начале и середине 1990-х годов Соединенное Королевство действовало как проводник политики США в Североатлантическом альянсе, выступая против «европейской идентичности» в сфере безопасности и обороны. Позиция Лондона по этому вопросу расходилась с точкой зрения Парижа и в меньшей степени - с позицией, которую занял Берлин. Ситуация изменилась с приходом к власти правительства лейбористов во главе с Э. Блэром.
Центральным событием здесь стал франко-британский саммит в Сен-Мало, который состоялся 3-4 декабря 1998 г. Была признана возможность проводить автономные военные операции силами европейских стран в тех случаях, когда не задействуется НАТО в целом. И явившись одним из инициаторов процесса формирования Общей европейской политики в сфере безопасности и обороны (ОЕПБО), Соединенное Королевство фактически стало его лидером.
Только Великобритания и Франция из всех европейских стран-членов НАТО имеют современные вооруженные силы, полностью комплектующиеся на профессиональной основе. У них также есть возможности для управления войсками и политическая воля, позволяющие им использовать военную силу на глобальном уровне. Различия в подходах Британии и Франции отразились в долгих дебатах по вопросу о степени связи НАТО и ЕС. Целью Соединенного Королевства была консолидация НАТО, укрепление трансатлантических отношений, в том числе путем создания ОЕПБО. Франция же добивалась развития и консолидации европейских сил, даже с использованием трансатлантического института - НАТО. Франция всегда считала ЕС самостоятельной структурой, которая должна участвовать в диалоге с Атлантическим альянсом на равных, чтобы гарантировать совместимость двух организаций. Позиция Великобритании менее «европоцентрична» - автономия рассматривалась с прагматичной точки зрения: самостоятельные во-
енные операции могут понадобиться в отдельных случаях, поэтому необходимо создать соответствующую структуру; приоритетной же все равно остается НАТО. На заседании Совета ЕС в Португалии в июне 2000 г. английская позиция получила большую поддержку. Поскольку участие Британии было необходимо для успешного формирования ОЕПБО, Франции не осталось выбора. Парижу пришлось признать необходимость европейской военной структуры, связанной с НАТО и соответственно с США.
Именно с помощью ОЕПБО Британия рассчитывала добиваться упрочения своих позиций в Европе. Ведь в других сферах - экономической и политической - роль лидера для Соединенного Королевства пока недоступна. Причем Э. Блэр был твердо убежден в том, что сближение с Европой полностью совместимо с сохранением «особых отношений» с США. Однако иракский кризис нанес удар по отношениям Великобритании и Европы.
Говоря о линии европейских стран во время иракского кризиса и его влиянии на политику Великобритании, в первую очередь важно рассмотреть позицию Франции, которая взяла на себя роль европейского лидера антивоенной коалиции. В течение 50 лет политика Франция была оппозиционна и биполярному, и однополярному миру. Ш. де Голль стремился к поддержанию для своей страны статуса великой державы, хотя он понимал, что в одиночку Франции не достичь такого положения. Долговременной целью французской внешней политики стало создание сильной Европы, способной играть серьезную роль в мировой политике. В то же время Франция понимала реальную общность интересов с Соединенными Штатами. Таким образом, для французов вопрос заключался в том, будут ли США доминировать в разделенной Европе или появится самостоятельная объединенная Европа. Во время иракского кризиса Франция и США так и не смогли найти компромисса. Дискуссия относительно Ирака привела к весьма серьезному результату: Жак Ширак фактически стал лидером коалиции, политически и дипломатически противостоящей Соединенным Штатам. Администрация Буша расценила это как дипломатическую войну.
Эта «война» велась Францией в определенном смысле и против Великобритании. Ж. Ширак не без оснований считал, что иракский кризис -определяющий момент для Европы, которая должна говорить «единым голосом», а Франция выражает европейские интересы. Великобритания в
его понимании выступала против европейского единения. Э. Блэр участвовал в обращении восьми европейских лидеров от 30 января 2003 г., в котором они выражали поддержку американской позиции по Ираку. Письмо помимо Великобритании подписали Испания, Италия, Португалия, Дания, Чехия, Венгрия и Польша. Как отмечала «Таймс», Франции и Германии «нанесли оскорбление» - им даже не предложили подписать послание. Письмо вызвало недовольство не только Франции и Германии, но и других европейских стран. Голландия, которая обычно занимает проамериканскую позицию, подписать письмо отказалась - премьер-министр Ян-Петер Балькененде посчитал, что оно «вбивает клин в европейское единство». Свою негативную оценку «письма восьми» выразила Греция. Между тем представитель Франции отметил, что документ подписали только восемь из 25 стран - членов ЕС и стран - кандидатов на вступление в ЕС, а это меньше одной трети. Письмо вряд ли стало дипломатической победой Буша и Блэра, оно только ярче высветило разногласия по проблеме Ирака. По мнению «Таймс», этот демарш представлял собой «хорошо просчитанный грубый отказ», адресованный германскому канцлеру Г Шрёдеру и французскому президенту Ж. Шираку. Стоит сказать, что это письмо появилось через неделю после того, как министр обороны США Дональд Рамс-филд выступил с заявлением о «старой» Европе, к которой, по его мнению, относились Франция и Германия, и о том, что истинный центр гравитации Европы смещается на восток. Ж. Шираку пришлось даже успокаивать французских политиков, у которых наметился всплеск антиамериканских настроений. Пресс-секретарь Елисейского дворца Катрин Колонна передала пожелание главы республики политикам: «Президент напоминает, что полемика по Ираку должна проходить в серьезной и спокойной обстановке... любые споры по этому вопросу недопустимы, и президент надеется, что каждый осознает это»14. Ж. Ширак и Г Шрёдер расценили обращение восьми лидеров как «атаку» против своих стран.
Со своей стороны, Лондон чувствовал, что Ж. Ширак пытается дестабилизировать положение Э. Блэра. Как уже отмечалось, британский премьер
14 Ргэёв С. 1э respuesta ёв Егэпс/э а Estados ип111о5: «Мвгёв»// www.elmundo.es/Dapei/ 2003/01/24/типСо/1320198.^т1 / 24 Jaп. 2003.
открыто критиковал Францию в Палате общин. В ведущих английских изданиях отмечалось, что отношения между Великобританией и Францией не были столь плохими с 1963 г., когда Ш. де Голль наложил вето на прием Великобритании в Общий рынок15. Правительство Соединенного Королевства считало, что, несмотря на одобрение Францией в ноябре 2002 г. резолюции № 1441, все французские действия с той поры были направлены на срыв попыток оказать серьезное давление на Ирак16. Британское правительство выражало недовольство и позицией германского канцлера Г. Шрёдера, указывая на неуместный, по мнению Уайтхолла, пацифизм Германии. 18 марта 2003 г. в Палате общин британский премьер-министр осудил Францию, которая мешала принятию второй резолюции по Ираку. Но между тем Э. Блэр до последнего момента пытался найти компромисс, удержаться между двумя берегами Атлантики и договориться с Францией и Германией. На это, в частности, были направлены его усилия добиться принятия резолюции ООН, не столь уж необходимой Соединенным Штатам. И он долго воздерживался от критики в адрес ведущих европейских держав, в то время как американские издания писали, что президент Франции и его министры обороны и иностранных дел используют иракский кризис, чтобы подорвать НАТО изнутри, заставить страны Центральной и Восточной Европы предпочесть французско-немецкое влияние американскому17.
Иракский кризис привел к временному прекращению англо-франкогерманского диалога. Жак Ширак воспользовался ситуацией, чтобы снизить влияние Великобритании в ЕС. В конце апреля 2003 г. состоялся Брюссельский саммит, посвященный вопросам европейской обороны, в частности созданию структуры, которая со временем могла бы стать основой единых вооруженных сил ЕС. В нем участвовали главы Франции, Германии, Бельгии и Люксембурга. Британия не попала в список приглашен-
15 Henley J, Walsh N., MacAskill E., White M. Ministers declare open season on French // www.auardian.co.uk/auardianDolitics/storv/0-3605-913082-00.html/ 13 March 2003.
16 Ibid.
17 Socor V The games France, Russia and Germany play// online.wsj.com/article/ 0,SB1046992095979727560,00.html/.
ных. Это выглядело как маневр возглавляемой Францией «старой» Европы, нацеленный на изоляцию «проатлантической оси» во главе с Великобританией и Испанией. На саммите была согласована позиция по вопросу создания единого центра военного планирования, который предполагалось разместить в Тревурене в Бельгии.
Тем не менее сотрудничество Великобритании и ведущих стран ЕС в области обороны и безопасности после иракского кризиса было продолжено. Уже в сентябре 2003 г. состоялся Берлинский саммит, в котором участвовали Великобритания, Франция и Германия. Он был призван сгладить серьезный урон, нанесенный иракским кризисом отношениям между тремя самыми влиятельными странами Европейского союза. На пресс-конференции по итогам трехсторонней встречи в Берлине Г. Шрёдер сообщил, что, по мнению лидеров трех стран, «ЕС должен иметь способность к планированию военных действий и командованию ими независимо от НАТО». Вместе с тем лидеры «большой европейской тройки» вновь подтвердили, что наращивание самостоятельной оборонной мощи ЕС не противоречит деятельности НАТО. Они также согласились с тем, что некоторые страны в будущем могут создать «авангардную группу», которая примет меры к усилению обороны ЕС. Заявление Г Шрёдера, из которого следовало, что Э. Блэр поддержал предложение четырех стран - участниц апрельского саммита в Брюсселе о создании единого европейского центра военного планирования, отдельного от НАТО, было достаточно неожиданным18.
16-17 октября 2003 г. вопросы безопасности и обороны рассматривались на заседании Совета ЕС. Главным достижением саммита стало согласие по вопросу принятия принципа «структурного сотрудничества» в области европейской обороны. Согласно проекту Конституции, «структурное сотрудничество» позволяет группе стран - членов ЕС развивать взаимодействие на основе взаимных инициатив, и список этих стран должен быть включен в специальный протокол - приложение к новому Договору о ЕС. Вместе с тем многие участники саммита заявили о необходимости «открыть» сотрудничество и не оформлять список документально. Одновременно Великобритания, которую поддержали Испания и Польша, вновь настояла на
18 Шашков В. Страсти вокруг штаба // www.eur.ru/em/38/eu34 06.htm /.
том, чтобы «структурное сотрудничество» развивалось на основе взаимодополняемости с НАТО и не расходилось с ее интересами. Поэтому создание постоянного объединенного главного командования в рамках ЕС некоторые из участников саммита посчитали неприемлемым. На момент проведения саммита существовало два таких проекта - они рассматривались на неофициальной сессии министров обороны ЕС в Риме 3-4 октября. Один из них -создание европейской штаб-квартиры, - выдвинутый на встрече четырех лидеров европейских стран 29 апреля, не получил широкой поддержки Совета. Основное возражение - это дублирование структур ЕС и НАТО. Другое предложение выдвинула Италия - о создании «виртуального центра планирования», который связал бы национальные генеральные штабы. Оно также не встретило всеобщей поддержки.
Совет ЕС принял 17 ноября решение о создании не позднее конца 2004 г. Европейского оборонного агентства (ЕОА). На агентство возложены функции развития оборонного потенциала ЕС, разработки и закупки вооружений, формирования конкурентоспособного европейского рынка вооружений с целью поддерживать и координировать соответствующие усилия государств-членов в рамках ОЕПБО. Ответственность за деятельность ЕОА возложена на министров обороны ЕС. Агентство открыто для всех стран ЕС и будет взаимодействовать с НАТО.
25 ноября 2003 г. в Лондоне встретились Э. Блэр и Ж. Ширак. Согласно принятому совместному заявлению, ЕС должен обладать способностью в течение 15 дней размещать силы - в рамках автономной антикризисной операции по запросу ООН - для стабилизации ситуации или выполнения краткосрочных задач до замены или усиления этих сил миротворческими войсками ООН. Речь идет о создании взаимосвязанных боевых подразделений численностью 1,5 тыс. человек каждое, выделяемых отдельными странами ЕС, или многонациональных формирований, обладающих необходимым транспортным потенциалом и средствами обеспечения. Такие силы ЕС должны действовать в ситуациях, в которых не участвует НАТО. При этом Ж. Ширак подтвердил, что ни Франция, ни Германия не желают предпринимать никаких инициатив, которые могли бы вести к конкуренции с НАТО19.
19 Европейский союз: Факты и комментарии. - М., 2003. - Вып. 34. - С.13.
Большинство министров обороны стран ЕС в ходе их неофициальной встречи 3-4 октября признали «желательным и возможным» замену в 2004 г. натовской миссии СФОР в Боснии контингентом ЕС. При этом Великобритания рассматривалась как страна, на которую могло бы быть возложено командование.
19 ноября 2003 г. состоялись первые совместные учения НАТО и ЕС по управлению кризисами (СМЕ/СМХ-03), в ходе которых отрабатывалась практика взаимодействия двух организаций и соответствующие оперативные процедуры. Сценарий учений был разработан с учетом антикризисных операций на Балканах и предполагал обращение Генерального секретаря ООН к ЕС с запросом об участии в стабилизации конфликта в многоэтнической стране, расположенной на крупном острове в Атлантике. Согласно сценарию, миротворческая акция осуществлялась на основе военно-политической стратегии и плановых процедур ЕС под его эгидой и с использованием сил и средств НАТО (но без ее непосредственного участия). Учения проводились в Брюсселе и национальных столицах. Со стороны ЕС в них приняли участие все государства-члены, органы Совета, Генеральный секретарь/Верховный представитель по ОВПБ, Еврокомиссия и Спутниковый центр; со стороны НАТО - все страны-участницы, органы штаб-квартиры, включая национальные делегации и стратегическое главное командование.
Европейский совет 12-13 декабря 2003 г. полностью учел требования ряда стран ЕС и НАТО, и в первую очередь Великобритании, которые настаивали на том, что ЕС не должен создавать полностью автономную систему военного планирования, ибо это означало бы отход от принципов атлантизма, дублирование с НАТО и не соответствовало бы договоренностям о сотрудничестве НАТО-ЕС. В результате Совет достиг соглашения об усилении структур планирования ЕС для проведения военных и гражданских операций. В основу этого соглашения легли предложения, выдвинутые ранее Великобританией, Францией и ФРГ Согласно докладу председателя Совета «Европейская оборона: Консультации НАТО/ЕС, планирование и операции», постоянный орган оперативного планирования ЕС должен быть учрежден в штабе Объединенных ВС НАТО в Европе (SHAPE). Его цель будет состоять в подготовке
операций ЕС с использованием сил и средств НАТО в рамках постоянных соглашений «Берлин-плюс». Таким образом, принципы и опыт взаимодействия ЕС и НАТО (например, группы ЕС в SHAPE при проведении операции «Конкордия» в Македонии) будут трансформированы в постоянную систему планирования.
Также одобрено создание постоянного органа планирования и проведения военных и гражданских операций ЕС - как с использованием сил и средств НАТО, так и без - в рамках Военного штаба ЕС в Брюсселе. Его основными функциями будут: 1) обеспечение взаимосвязи между различными направлениями действий ЕС по предотвращению кризисов и их эскалации; 2) поддержка планирования и координации гражданских операций; 3) стратегическое планирование операций военно-гражданского спектра; 4) усиление национальных штабов, определенных для проведения автономных операций ЕС.
8 декабря 2003 г. Евросовет одобрил Европейскую стратегию безопасности. Одной из задач ирландского председательства в ЕС было создание Европейского оборонного агентства. Руководителем группы по подготовке к учреждению ЕОА 28 января 2004 г. Х. Солана назначил представителя министерства обороны Великобритании Н. Уитни (при этом сам Уитни стал основным кандидатом на должность директора ЕОА и впоследствии был на ней утвержден)20.
Заключение
Великобритания в Европейском союзе проводит свою, независимую политику и по ряду вопросов не идет на компромисс со своими европейскими партнерами. У Соединенного Королевства нет прямых экономических выгод краткосрочного характера, которые побуждали бы его к «полноценному» членству в ЕС, в частности, к вхождению в «зону евро». Провозглашение Э. Блэром курса на сближение с Европой было в первую очередь продиктовано политическими причинами. В течение второй половины ХХ в. страна потеряла свою ведущую роль в мировых процессах
20 Европейский союз: Факты и комментарии. - М., 2004. - Вып. 35. - С.14.
как в экономическом, так и во внешнеполитическом смысле. Поэтому решение о сближении с Европой стало попыткой хоть отчасти восстановить влияние Великобритании на международные процессы. Об этом свидетельствуют основные направления, по которым интеграция Соединенного
Королевства в ЕС продвигается наиболее успешно, - в первую очередь, это общеевропейская политика в сфере обороны и безопасности. Именно в этой сфере Великобритания выступила инициатором и может рассчитывать на ведущую роль в интеграционных процессах, так как только она наряду с Францией и Германией обладает военным потенциалом, позволяющим действовать в глобальных масштабах.
В пользу того факта, что решение о сближении с Европой было принято лейбористами в первую очередь по внешнеполитическим причинам, свидетельствует позиция, которую Великобритания заняла во время иракского кризиса. Э. Блэр выступил в поддержку позиции Дж. Буша. Британский премьер решился на противостояние с Францией и Германией в пользу Соединенных Штатов. В результате иракский кризис, пусть временно, но приостановил процессы интеграции Великобритании в европейские структуры.
Между тем Э. Блэр всегда рассматривал британскую интеграцию в Европу как непременное условие для реальной модернизации страны. Однако твердая поддержка американских вооруженных действий в Ираке привела к тому, что Великобритания отдалилась от Европы столь сильно, как никогда со времен Второй мировой войны21.
Иракский кризис укрепил мнение государств «старой» Европы о том, что Великобритания принадлежит к американской геополитической зоне. В ситуации с Ираком Британия с практической точки зрения была с Америкой, а с политической, учитывая попытки добиться принятия резолюции ООН и заявления о роли этой организации в послевоенном устройстве Ирака, - с Европой. В результате ни европейские страны, ни США не могут считать Соединенное Королевство безоговорочным, на сто процентов лояльным союзником.
21 Gray J. Blair's project in retrospect // Intern. affairs. - L., 2004. - Vol. 80, N 1. - P.46.
Диалог Великобритании и ведущих европейских стран возобновился. Но Британия так и не сделала выбора между одной из сторон Атлантики. И она будет продолжать играть в ЕС «свою игру», сохраняя независимую точку зрения по ряду вопросов. Однако Э. Блэр намерен продолжать углубление интеграционных процессов и вести страну к сближению с Европой, так как это является необходимым условием сохранения значительной роли Великобритании в современном мире.
