Вектор развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации в контексте международной практики Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Гучев, И.А., Шевченко, Е.Д. (2016). Вектор развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации в контексте международной практики. Государственно-частное партнерство, 3(1), 7-18. doi: 10.18334/ppp.3.1.35034

Язык публикации: русский

Public-Private Partnership, 2016, Volume 3, Issue 1

Private and public partnership development vector in the Russian Federation in the context of international practice

Inal Guchev1, Elizaveta Shevchenko1

1 Finance University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russian Federation

ABSTRACT_

Long-term development goals of the Russian Federation require new and infrastructure throughout the country. Private funding of capital projects may be of vital importance to achieve these goals. The aim of the article was to answer the following questions: «How correct is the PPP development vector in the Russian Federation in the context of international practice?», «Should Russia actively adhere to the principles of the OECD PPP?». Russian and foreign sources have been analyzed within the study. The statistical analysis has been performed too. We have concluded that today a correctly defined PPP development vector should continue to adhere to the OECD guidelines for the proper development and management of PPP projects. These recommendations are increasingly proving to be effective both in the Russian and foreign practice. Their implementation will provide the most efficient and rapid growth of PPP development in Russia.

KEYWORDS

PPP, business, vector development, state, private sector, partnership, concession

CITATION_

Guchev, I.A., Shevchenko, E.D. (2016). Private and public partnership development vector in the Russian Federation in the context of international practice. Public-Private Partnership, 3(1), 7-18. doi: 10.18334/ppp.3.1.35034

JEL: L32, O12, 020 Original Research Language: Russian

Received: 1 Mar 2016, Published: 30 Mar 2016

© Guchev I.A., Shevchenko E.D. / Publication: Creative Economy Publishers This work is licensed under a Creative Commons BY-NC-ND 3.0

H For correspondence: inal.gu@mail.ru

HIGHLIGHTS

► the Russian government has taken important steps in adopting international best practices within the public and private partnership

► a new Federal law on PPP is one of the few most important reforms that must be implemented to support the private sector in providing public goods and services

► the true measure of PPP success in Russia will be the way these measures will be implemented in the coming years

► today, OECD recommendations for the proper development and management of PPPs are increasingly proving to be effective both in the Russian and foreign practice

Государственно-частное партнерство, 2016, Том 3, Выпуск 1

Вектор развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации в контексте международной практики

Инал Гучев1, Елизавета Шевченко1

1 Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, г. Москва, Россия

АННОТАЦИЯ_

Долгосрочные цели развития Российской Федерации требуют новой и модернизированной инфраструктуры на всей ее территории. Частное финансирование в капитальные проекты может иметь жизненно важное значение для достижения этих целей. Задачей статьи было дать ответ на вопросы: «Насколько правилен вектор развития ГЧП в РФ в контексте международной практики?», «Стоит ли РФ активно придерживаться принципов развития ГЧП ОЭСР?». В процессе исследования были проанализированы российские и зарубежные источники. Также был проведен статистический анализ. Мы пришли к выводу, что на сегодняшний день правильно заданный вектор развития государственного-частного партнерства должен продолжать придерживаться рекомендаций ОЭСР по вопросам надлежащего развития и управления проектами ГЧП. Данные рекомендации все больше доказывают свою эффективность как в российской, так и зарубежной практике. Их выполнение обеспечит наиболее эффективный и быстрый рост развития ГЧП в Российской Федерации.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА_

ГЧП, бизнес, вектор развития, государство, частый сектор, партнерство, концессия

ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:_

Гучев, И.А., Шевченко, Е.Д. (2016). Вектор развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации в контексте международной практики. Государственно-частное партнерство, 3(1), 7-18. Сок 10.18334/ррр.3.1.35034

JEL: L32, 012, 020 Язык публикации: русский

© Гучев И.А., Шевченко Е.Д. / Публикация: Издательство «Креативная экономика» Статья распространяется по лицензии Creative Commons BY-NC-ND 3.0

н Для связи: inal.gu@mail.ru

ТЕЗИСЫ

► правительство РФ сделало важные шаги в принятии наиболее эффективной международной практики в рамках государственно-частного партнерства

► новый федеральный закон о ГЧП является одной из нескольких наиважнейших реформ, которые должны быть реализованы для поддержки частного сектора в предоставлении общественных товаров и услуг

► как эти реформы будут осуществляться в ближайшие годы, станет истинным показателем успеха ГЧП в России

► на сегодняшний день рекомендации ОЭСР по вопросам надлежащего развития и управления ГЧП все больше доказывают свою эффективность как в российской, так и зарубежной практике

Об авторах:

Гучев Инал Ахмедович, факультет международных экономических отношений, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, г. Москва (inal.gu@mail.ru)

Шевченко Елизавета Дмитриевна, факультет международных экономических отношений, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, г. Москва

Грамотно выстроенная инфраструктура имеет предопределяющее значение для экономического развития страны и ее дальнейшего успеха. Долгосрочные цели развития Российской Федерации требуют новой и модернизированной инфраструктуры на всей ее территории. Частное финансирование (инвестирование) в капитальные проекты может иметь жизненно важное значение для достижения этих целей. Начиная с 2012 года Российская Федерация предприняла ряд важных реформ для привлечения частных инвестиций, направленных на улучшение инвестиционного климата в стране и создание надежной институциональной основы для успешного функционирования государственного-частного партнерства.

ГЧП - это долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов ГЧП в целях достижения задач публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством привлечения частных ресурсов и разделения рисков между партнерами.

Говоря более конкретно, государство находится в процессе внесения поправок в соответствующие законы и работы над Федеральным законом от 13 июля 2015 г. «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в полном объеме вступивший в силу с 1 января 2016 г., который может послужить основой для адаптирования законодательства под региональные потребности в национальных рамках. Российские власти также подготавливают детальные рекомендации и методики по выбору частных партнеров, подготовке контрактов, распределению рисков и других важных элементов, которые помогут обеспечить эффективное взаимодействие государства и частных лиц, а также обеспечат новые статьи дохода в государственных бюджет. Тем самым Россия подает сигнал о своей готовности к ГЧП и желанию перейти к лучшей практике предоставления государственных услуг.

Стоит отметить, что Россия опиралась на рекомендации совета ОЭСР от 2012 года по вопросам государственного управления и государственного-частного партнерства. Однако необходимо заметить,

что страны-члены ОЭСР сами находятся в процессе адаптации их политики и практики в этой области. Россия приняла эти рекомендации относительно недавно и уже в июле 2014 года вошла в рейтинг государств, системно развивающих государственно-частное партнерство.

Эти рекомендации были разработаны, чтобы направлять Правительства к созданию эффективной организации системы государственного управления таким образом, что это позволило бы обеспечить благоразумное управление бюджетом и защитить денежные потоки, идущие в ГЧП, от разного рода экономических рисков. В общем рекомендации заключались в следующем:

— Во-первых, государственный сектор должен носить благоразумный и предусмотрительный характер расходования бюджетных средств. Он должен быть абсолютно убежден, что ГЧП представляет из себя наиболее эффективное инвестирование бюджетных средств, и любые экономические риски, даже такие как непредвиденные, ограничены.

— Во-вторых, спрос на инвестиции из определенных секторов, таких как транспорт, здравоохранение и образование, должен быть подходящим образом оценен (подсчитан), чтобы вложить деньги в те сектора, которые дадут максимальную отдачу от инвестиций для общества в целом.

— В-третьих, невозможно не учитывать неотъемлемый интерес частных инвесторов к максимизации прибыли, что означает необходимость правильного разделения и ограничения рисков. Однако несовершенство процесса передачи рисков частному сектору подрывает рациональное обоснование проведения ГЧП. Отсюда вытекает то, что Правительство должно правильно сбалансировать риски, как принимаемые частным сектором, так и государственным, чтобы дать правильную и реалистичную оценку стоимости подобных контрактов. Нет необходимости принимать единое решение по данному вопросу, поскольку многое будет зависеть от конкретных проектов.

Данные рекомендации состоят из 12 определенных принципов, сгруппированных в три основных направления: 1. Разработка четкой, предсказуемой и законной институциональной структуры (основы), которая будет поддерживаться компетентными органами; 2. Обоснование

выбора ГЧП с точки зрения соотношения цены-качества; 3. Обеспечение прозрачности процесса бюджетного распределения для минимизации финансовых рисков и обеспечение целостности процесса закупок.

Более того, Российская Федерация опирается и на рекомендации отечественных институтов и университетов. К примеру, в Финансовом университете при Правительстве РФ была создана первая в России кафедра, посвященная анализу и выработке рекомендаций для проектов ГЧП, которая была создана по инициативе государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк).

На данный момент механизмы ГЧП доказали свою эффективность в самых разных проектах в РФ.

Таблица 1

Примеры выполненных проектов ГЧП в РФ

Проект Тип Стоимость (млрд $) Государственный спонсор Частный спонсор

Западный скоростной диаметр (Санкт-Петербург) DBFM 4.0 Министерсво Транспорта СПБ ООО «Магистраль северной столицы»

Аэропорт Пулково (Санкт-Петербург) DBFM 1.8 Город Санкт-Петербург ООО «Воздушные Ворота Северной Столицы»

Скоростная автомобильная дорога (М11) Москва - Санкт-Петербург Концессия 1.4 Министерство Транспорта РФ «СевероЗападная концессионная компания»

Одинцово Bypass DBFM 0.85 Министерство Транспорта РФ ОАО «Главная дорога»

Снегоплавильный пункт водоканала Санкт-Петербурга Концессия 0.29 Город Санкт-Петербург и водоканал «Ondeo»

Примечание: DBFM - Design, Build, строительство-финансирование-эксплуатация Источник: Составлено автором

Finance, Maintain - проектирование-

Стоит отметить, что в России заключены договоры (реализованы и реализовываются) на более чем 1285 проектов ГЧП. Из них большая часть приходится на Приволжский федеральный округ (342 проекта), Центральный федеральный округ (292 проекта), Сибирский федеральный округ (256 проектов). В частности, на Центральный федеральный округ приходятся 142 проекта в коммунальной сфере, 62 - в энергетической сфере, 45 - в транспортной сфере и 43 - в социальной сфере. Несмотря на то, что Северо-Западный федеральный округ не входит в число лидеров по количеству проектов ГЧП, Санкт-Петербург занимает первое место в рейтинге регионов России по уровню развития ГЧП, обгоняя Республику Татарстан и Москву.

Мы считаем, что развитие ГЧП в России находится на правильном пути. На сегодняшний день большие усилия делаются Министерством экономического развития по обеспечению единой правовой базы, а также подготовке методологий для наиболее эффективного внедрения ГЧП. Безусловно, остаются определенные проблемы, к примеру с точки зрения организационного процесса, но накопленный в крупных проектах опыт, как отечественный, так и зарубежный, может быть использован для дальнейшего распространения наилучшей практики, основанной на предыдущих успехах и неудачах. Начиная с широкого общественного понимания, Правительство активно работает над развитием нормативно-правовой базы государственного-частного партнерства в соответствии с международными стандартами. Рекомендации ОЭСР по вопросам надлежащего развития и управления ГЧП являются важными критериями, которые необходимо учитывать при формировании надежной и эффективной системы ГЧП. Они подчеркивают необходимость политического руководства обеспечить общественные дискуссии по данному вопросу.

В России уже достигнут консенсус по ряду наиболее важных вопросов как в Правительстве и частном секторе, так и в самом гражданском обществе, что является необходимой основой для дальнейшего развития государственного-частного партнерства в России. Тем не менее дальнейшие развитие этого вопроса будет иметь важное значение для повышения уровня осведомленности о всевозможных сильных и слабых сторонах ГЧП в условиях нашей страны. Отсюда

подчеркивается важность четкого разграничения полномочий и необходимость жесткой руки Правительства при реализации проектов ГЧП.

Сама организация ОЭСР подчеркивает, что Российские власти хорошо осведомлены о необходимых мерах для создания устойчивой основы управления ГЧП и активно работают над обновлением и укреплением институциональных и правовых рамок. Как и многие страны - участницы ОЭСР, Россия накапливает необходимый потенциал, постепенно изменяя свою нормативно-правовую базу по данному вопросу, к примеру новый федеральный закон о ГЧП. Этот шаг в правильном направлении позволит России перейти к наилучшей практике реализации подобных проектов.

В целом процесс определения инфраструктурных приоритетов России сопоставим с подобными процессами стран - участниц ОЭСР, соответственно, следует рекомендациям и принципам вышеупомянутой организации. Россия в основном полагается на высококонкурентные тендеры, которые позволят обеспечить наилучшее соотношение цены-качества. Этот подход тоже часто используется в странах ОЭСР. Сейчас власти работают над разработкой инструментов управления рисками, процедур проведения переговоров и многое другое. Многие из этих инструментов будут основываться на успешной практике оперирования ГЧП как в России, так и за рубежом.

Необходимо создание здоровой конкуренции, которая будет давать равные шансы всем потенциальным участникам. Многое еще предстоит сделать для обеспечения прозрачности и четкого разграничения обязанностей, гарантий и полного понимания между государственным и частным сектором. В дополнение к существующим усилиям российских властей необходимо обеспечение и поддержание достаточного уровня конкуренции на рынке ГЧП. Здесь, по нашему мнению, необходим более серьезный надзор над исполнением закона «О конфликте интересов» (Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»: Статья 10. «Конфликт интересов»), который обязывает должностное лицо, принимая должностное решение, от которого его семья, родственники или друзья становятся богаче, заявить о конфликте интересов в Правительство, и уже там будет решаться

вопрос о коррумпированности или некоррумпированности данного решения, после чего будет выдано или не выдано разрешение на его исполнение. Это особенно важно в нашей стране, где уровень коррумпированности чиновников и иных высокопоставленных должностных лиц гораздо выше, чем в западных странах. Обеспечение целостности процесса закупок, а также предотвращение конфликтов интересов будет поддерживать усилия России в создании надежной системы ГЧП в соответствии с международными стандартами. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» направлен на обеспечение прозрачности и целостности на всех этапах цикла государственных закупок, что является важным шагом в данном направлении. Хотелось бы отметить, что и сами частные лица должны принимать активное участие в этом процессе, информируя выше уполномоченные органы о нездоровой конкуренции.

В процессе исследования был проведен обзор российских и зарубежных источников, в частности обзор публикаций и рекомендаций ОЭСР, публикаций и статистических данных Министерства экономического развития РФ, а также аналитических данных Единой информационной системы государственного-частного партнерства в РФ. Кроме того, было исследовано общее состояние ГЧП в странах, следующих рекомендациям ОЭСР.

В заключении хотелось бы повторить, что Правительство РФ сделало важные шаги в принятии наиболее эффективной международной практики в рамках ГЧП. Это частично совпадает с рекомендациями ОЭСР о ГЧП, но оно должно продолжать свою текущую динамику, чтобы достичь поставленных целей. Новый федеральный закон о ГЧП является одной из нескольких наиважнейших реформ, которые должны быть реализованы для поддержки частного сектора в предоставлении общественных товаров и услуг в нашей стране. Усилия по созданию четкой, единой методологии принятия ГЧП на всех уровнях государственной власти в настоящее время ведутся и будут использовать опыт зарубежных стран в определенных отраслях экономики, таких как транспорт. То, как эти реформы будут осуществляться в ближайшие годы, станет истинным показателем успеха ГЧП в России. На сегодняшний день

данные рекомендации ОЭСР по вопросам надлежащего развития и управления ГЧП все больше доказывают свою эффективность как в российской, так и зарубежной практике. Их выполнение обеспечит эффективный и ускоренный рост развития ГЧП в Российской Федерации.

ИСТОЧНИКИ:

Дашиева, Э.А., Шаралдаева, И.А. (2014). О возможности применения механизма ГЧП в качестве меры антикризисного государственного управления. Российское предпринимательство, 24, 37-52.

Красюк, Н.Л., Фирсова, Е.В. (2015). Государственно-частное партнерство (ГЧП) как механизм взаимодействия властных структур и бизнеса в региональном развитии. В книге Актуальные вопросы экономики, менеджмента и финансов в современных условиях (С. 301-304). СПб: Инновационный центр развития образования и науки.

Криушина, Т.В., Харламова, Е.Е. (2015). Основные проблемы развития ГЧП в России. В книге Молодежь и XXI век - 2015 (В 3-х т.; Т. 1. Экономика. гуманитарные науки; С. 116-119). Курск: Университетская книга.

Мусаев, Р.Р. (2013). Использование механизмов ГЧП для устойчивого развития

регионов. В книге Современные корпоративные стратегии и управленческие технологии в России (Вып. 8; в 3-х ч.; Ч. 2. Современные корпоративные стратегии; С. 140-146). М.: Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации.

Литвяков, С.С. (2014). Отбор и оценка эффективности проектов в сфере развития транспортной инфраструктуры для реализации на основе ГЧП (С. 409, 417). М.: Юстицинформ.

Рекомендации по реализации проектов государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации (2013). Режим доступа: http://www.fa.ru/

Сайт Единой информационной системы государственно-частного партнерства в РФ.

Статья 10. Конфликт интересов // Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 15.02.2016).

Bergere, F. (2016). Ten Yea rs of PPP: An Initial Assessment. OECD Journal on Budgeting, 15(1), 31-123. DOI: 10.1787/budget-15-5jm3rx2qbxbq

Public Works Financing Newsletter website.