CC BY
54УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3305-2019-10185
Ведомственные акты как основа конкретизации положений федеральных законов: проблемы правоприменительной практики
Departmental Acts as the Basis for Specification of Provisions of Federal Laws: Problems of the Law Enforcement Practice
Дмитрий Сергеевич ГВОЗДЕЦКИЙ,
магистрант Института законодательства
и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации
E-mail: GvozdezkiyD@yandex.ru
Научный руководитель: В.Б. Евдокимов, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП при Правительстве РФ
Михаил Юрьевич КУЗНЕЦОВ,
кандидат юридических наук
Аннотация. В статье отмечается, что разработчикам ведомственных актов следует уделять особое внимание структуре акта, соблюдению правил юридической техники, которая должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Проанализированы некоторые неточности, допускаемые федеральными органами исполнительной власти при разработке проектов ведомственных актов. Результаты работы представлены как систематизация взглядов исследователей по рассматриваемой проблематике. Даны выводы по исследуемой проблематике.
Ключевые слова: ведомственные акты; федеральные органы исполнительной власти; нормотворчество
Понимание функционирования системы ведомственных нормативных правовых актов [8] (далее — ведомственные акты) и их значение в конкретизации положений законов позволяют достичь стабильности, оптимальности и эффективности актов федеральных органов исполнительной власти. При этом имеют место быть определенные трудности в принятии качественных и эффективных актов, что снижает доступность понимания и правильного их применения [5].
E-mail: kuznetsov mikhail@bk.ru
Abstract. This article discusses that developers of departmental acts should pay special attention to the structure of each act and compliance with legal drafting methodologies that should ensure logical development of the scope of the legal regulation. Also the article reviews a number of inaccuracies made by federal executive authorities in the process of development of drafts of departmental acts. Results of this work are presented in the form of systematization of opinions of researchers on the problem in question. The authors' conclusions on the problem in question are also presented.
Keywords: departmental acts; federal executive authorities; rulemaking
Достаточно часто при разработке ведомственных актов допускается превышение федеральными органами исполнительной власти своих полномочий. Так, многие федеральные органы исполнительной власти в процессе разработки проектов ведомственных актов включают в их текст положения, выходящие за рамки своей компетенции, тем самым наделяя себя необоснованно новыми полномочиями. Таким образом, они выступают «правовыми регуляторами» в установленной сфере, что недопустимо.
Допускаются неточности федеральных органов исполнительной власти при разработке проектов ведомственных актов. К числу последних можно отнести следующие: достаточно часто в преамбуле актов не указывается конкретная норма, которой установлено полномочие федерального органа исполнительной власти на разработку ведомственного акта; не учитываются сроки вступления в силу ведомственного акта, установленные законодательством Российской Федерации; и др.
Допускаемые федеральными органами исполнительной власти неточности при подготовке ведомственных актов порождают несовершенство системы нормативно-правового массива и негативную тенденцию отступления от правил и требований юридической техники.
Соблюдение правил юридической техники, включая языковые, является залогом эффективной, прозрачной нормотворческой работы федеральных органов исполнительной власти, позволяющей оперативно, в короткие сроки принимать проработанные ведомственные акты [7, с. 168], где важна грамматика текста акта, которая является важным условием его эффективного воздействия на адресата [4, с. 17]. Наряду с этим действуют ведомственные нормативные правовые акты, не соответствующие законодательству Российской Федерации, а также акты, разработанные с нарушением правил, приемов и способов юридической техники [2, с. 173].
В связи с этим Минюст России проводит существенную работу по выявлению подобного рода ведомственных актов посредством проведения проверок в федеральных органах исполнительной власти, рассмотрения жалоб граждан и организаций, а также направления запросов в соответствующие федеральные органы исполнительной власти для представления таких актов на правовую экспертизу [2, с. 174].
Существующие проблемы ведомственного нормотворчества связаны с несовершенством правового регулирования при подготовке ведомственных актов, что вызывает сложности при их разработке и последующем направлении их на государственную регистрацию в Минюст России.
Согласно п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (далее — Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти), утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 [1], ведомственные акты издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных
законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.
На основании изложенного следует, что детализация и конкретизация норм законодательства должны осуществляться в ведомственных актах, которые издаются на основе и во исполнение указанных выше нормативных правовых актов, т.е. ведомственный акт, конкретизируя соответствующий источник права, не может ему противоречить и выходить за его рамки.
В связи с этим Г.Г. Шмелева отмечает, что цель конкретизации представлена «повышением точности и определенности правового урегулирования, <...> при проведении некоторой обработки содержания нормы, что делает ее более конкретной» [9, с. 59]. В свою очередь, И.А. Глотова поясняет, что «конкретизация может быть выполнена в процессе законодательной деятельности и выражается в уточнении, дополнении, изменении правил либо формировании новой конкретной нормы» [6, с. 16]. Наряду с этим, как полагает Г.К. Бейсбекова, необходимо сократить случаи принятия нормативных правовых актов, которые содержат отсылочные нормы, своевременно и последовательно реализовывать правовой мониторинг, а также систематизацию законодательства [3, с. 179].
Необходимо также отметить, что одним из критериев государственной регистрации ведомственных актов является наличие в них норм права, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Хотя на практике определение ведомственных актов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, является затруднительным.
Положения Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти не содержат определения понятий «нормативный акт», «правовой акт», «нормативный правовой акт», «нормативное положение», «норма права», что приводит к противоречивой правоприменительной практике по подготовке ведомственных актов федеральными органами исполнительной власти. В связи с этим возможно разработать методические рекомендации по подготовке ведомственных актов, в которых следует предусмотреть критерии отнесения актов к нормативным правовым.
Реализация федеральными органами исполнительной власти функции по ведомственному нормотворчеству должна быть обеспечена нормами, обладающими большей юридической силой.
74
Образование. Наука. Научные кадры 2019 / № 4
Одновременно с разработкой проекта ведомственного акта необходимо признавать утратившими силу ранее изданные акты по аналогичному предмету регулирования. Выполнение данного требования будет способствовать системному правовому регулированию общественных отношений. При этом не будет допущено дублирование аналогичных нормативных положений в разных ведомственных актах, что отвечает всем требованиям правовой определенности и исключает возможную несогласованность положений ведомственных актов по конкретному предмету правового регулирования.
Изучение правоприменительной практики по реализации ранее изданных ведомственных актов позволяет предусмотреть в новом акте эффективную процедуру в правовом регулировании общественных отношений по предмету разрабатываемого ведомственного акта. Тем самым создается основа для систематизации и развития процедурного законодательства в Российской Федерации.
Изложенное позволяет сформулировать следующие выводы.
1. Ведомственное нормотворчество направлено на детализацию и конкретизацию положений федеральных законов, не меняя их собственной сути, а также способствует наполнению норм права реальной жизнью в целях защиты прав и свобод неопределенного круга лиц. При этом непротиворечивое содержание ведомственного акта является основным условием его практической эффективности в правовой регламентации общественных отношений.
2. Действие ведомственных актов как инструмента реализации предписаний законов и других нормативных актов требует совершенствования нормотворческой деятельности, которая должна обеспечить эффективность практики их реализации.
Список литературы
1. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; 2019. № 6. ст. 533.
2. Бабченко В.Н., Кузнецов М.Ю. Ведомственное нормотворчество и судебный нормоконтроль в России: практические аспекты // Закон. 2019. № 11. С. 173—174.
3. Бейсбекова Г.К. К вопросу о конкретизации норм подзаконных актов органов исполнительной власти // Вестник Института законодательства РК. 2019. № 1 (55).
4. Власенко H.A. Язык права: Монография / репр. изд. М., 2019.
5. Ведомственное нормотворчество: теория и практика применения: Монография / Под ред. М.А. Лапиной, В.А. Баранова. М.: Проспект, 2014.
6. Глотова ИА Конкретизация норм трудового права: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2015.
7. Залоило М.В., Гвоздецкий Д.С. Влияние цифровых технологий на язык права в ведомственном нормотворческом процессе // Язык правотворчества в условиях цифровизации общественных отношений: Сб. науч. тр. / Под общ. ред. Д.А. Пашенцева, М.В. Залоило. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2019.
8. Миронов А.Н., Ушаков С.Н. Нормотворчество органов государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2019.
9. Шмелева Г.Г. Конкретизация юридических норм в правовом регулировании. Львов, 1988.
