CC BY
39
УТИЛИЗАЦИЯ ХИМИЧЕСКОГО ОРУЖИЯ О РОССИИ (финансовые аспекты и международное сотрудничество)
С. А. ГОЛУБЦОВ,
адъюнкт кафедры экономических теорий и военной экономики Военный университет, Москва
Выполнение мероприятий по утилизации химического оружия (ХО) не только требует больших финансовых затрат, но и должно иметь твердую политическую поддержку как внутри страны, так и на международной арене. Утилизация ХО — не только сложная техническая задача, но и серьезная политическая и экономическая проблема.
Особого внимания заслуживают вопросы оказания России международной помощи в утилизации химического оружия. Предполагая наличие у России серьезных финансовых осложнений в выполнении Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении (далее — конвенция), еще до подписания документа в январе 1993 г. ряд стран (США, Великобритания, Франция, Германия, Италия и др.) с пониманием отнеслись к российским проблемам и высказали намерения оказать России реальную помощь и поддержку. И в настоящее время в РФ осуществляются программы совместной помощи с участием США, Германии, Италии, Нидерландов, Швеции, Финляндии и ряда других стран. Особенности практической реализации этих программ будут рассмотрены в предлагаемой статье.
Международное сотрудничество предполагает кооперацию в реализации обязательств по утилизации химического оружия, оказание Российской Федерации международной помощи и направлено на использование зарубежного опыта в реализации российских программ, снижение финансовых затрат, а также создание благоприятного внешнеполитического климата для выполнения положений конвенции. Такое сотрудничество осуществляется на основе двусторонних или многосторонних договоренностей. Перспективные направления сотрудничества могут уточняться в ходе реализации требований конвенции.
Запланированные в программах утилизации ХО объемы иностранной помощи приведены в табл. 1.
Следует отметить, что в реальности выделение иностранной помощи России проходило и проходит не совсем гладко и не всегда соответствует заявлениям. Тому есть несколько причин, в разных случаях неоднозначных.
В начальный период, пожалуй, общей и наиболее обоснованной для всех зарубежных государств была озабоченность, что их безвозмездная помощь, учитывая определенную закрытость действий Минобороны России как руководящего органа по осуществлению утилизации ХО, может быть использована не на цели утилизации, а на разработку новых видов оружия. Эта проблема была снята, когда в 2001 г. указом Президента России функции госзаказчика программы по утилизации ХО были переданы гражданскому ведомству — Российскому агентству по боеприпасам.
Имели место и некоторые частные случаи затяжки или даже отказа от предоставления средств. При этом причины и предлоги были самые разные. Так, США на первых этапах выступили с требованиями инспектировать объекты на территории России, порой не имеющие никакого отношения к местам производства и хранения химического оружия. При отказе российской стороны выполнить эти требования Вашингтон на длительный период заморозил выделение безвозмездной помощи. И только 14 января 2003 г. Президент США Дж. Буш подписал уведомление, позволяющее конгрессу разблокировать финансирование. 450 млн долл. — средства, запрошенные американской администрацией на оказание содействия России и странам СНГ по линии Пентагона (программа Нанна — Лугара), — выделили в полном объеме в 2004 финансовом году.
Таблица 1
Направления и объемы международного содействия Российской Федерации в реализации программ утилизации химического оружия
Государство, оказывающее помощь Направление помощи Срок оказания помощи, гг. Планируемый объем, млн долл. США
Великобритания Строительство внешнего электроснабжения объекта в г. Щучье 2001-2004 11,4-17,1
Германия Поставка специального оборудования и средств контроля для объекта в п. Горном С 1993 бессрочно Уточняется ежегодно
Гвропейский союз Создание системы экологического мониторинга и поставка технологического оборудования для объекта в п. Горном, конверсия по производству ХО в г. Дзержинске 2001-2003 14,1
Италия Строительство газопровода для объекта в г. Шучье 2001-2003 6,9
Канада Проектирование и строительство электроснабжения для объекта в г. Шучье 2000-2001 1,2
Нидерланды Строительство внешнего электроснабжения, водо — или газоснабжения объекта в п. Горном С 1998 бессрочно 10,0
Норвегия Строительство объекта в г. Шучье Уточняется 0,878
США Проектирование и строительство объекта в г. Шучье, уничтожение объектов по производствухиморужия в г. Волгогораде, г. Новочебоксарске 1992-2006 888,0
Швейцария Строительство объекта в п. Горном или г. Шучье Уточняется 17,5-20,0
Швеция Оценка риска на объекте и поставка медицинского оборудования для центральной городской больницы в г. Камбарка 1993-2001 0,45
Финляндия Поставка на объекты хранения в г. Камбарка и п. Горном приборов контроля за окружающей средой при хранении люизита 2000-2001 0,257
Источник: Мясоедов Б. Ф., Рощин А. В., Гормай В. В. Химическое разоружение в России М., ИМЭМО РАН, 2004. С. 28.
В случае с Италией предполагавшиеся вливания на строительство предприятия по утилизации в г. Почепе были затянуты почти на целый год, однако здесь не усматривается какого-либо провокационного политического умысла. Просто из-за бюрократических проволочек в руководстве страны верхняя палата парламента Италии очень долго не могла утвердить предлагаемые ассигнования. Подобные частные случаи, тем не менее, явились значительным препятствием для своевременного создания базы предприятий по утилизации ХО в РФ.
Нидерланды подтвердили в 2003 г. готовность оказать материально-техническое содействие процессу российского химического разоружения в размере 25 млн гульденов (11,3 млн евро). Правительство Великобритании в рамках договоренностей «большой восьмерки» в Кананаскисе запланировало в несколько раз увеличить финансовую помощь России на химическое разоружение уже в 2004 г. Послы Великобритании и Канады подписали в Москве меморандум о сотрудничестве по оказанию помощи России в утилизации химического оружия. Согласно достигнутым договоренностям Канада выделит 33 млн канадских долл., а Великобритания примет на себя управление этими средствами для осуществления работ в России. Выделенные средства будут использованы при строительстве 18-километровой железнодорожной ветви для транспортировки боеприпасов со склада хими-
ческого оружия к пункту утилизации в г. Щучье (Курганская область).
Финансировать строительство завода по утилизации химического оружия объекта намерена Италия. На возведение завода в районе г. Почепе будет предоставлено 360 млн евро. Из этихже денег будут финансироваться и другие проекты, цель которых — ускорить экологически безопасное и надежное уничтожение российских запасов химического оружия.
С Польшей подписана техническая исполнительная договоренность, направленная на выполнение проекта по разработке технологии и созданию опытно-промышленной установки по переработке реакционных масс, получающихся при утилизации люизита. Правовой основой документа стало соглашение между правительствами РФ и Польши о сотрудничестве в области утилизации химического оружия. Согласно этому договору польская сторона на первый год действия соглашения выделяет 400 000 злотых.
Кроме того, предусматривается долларовая помощь ряда других стран: Великобритании — более 17 млн, Германии — свыше 30 млн, Европейского союза — около 14 млн, Италии — 7 млн, Канады — 5 млн, Нидерландов — 10 млн, Норвегии — около 1 млн, США — 888 млн, Швейцарии — 30 млн, Швеции — 450тыс., Финляндии — около 1 млн. Общий объем объявленной безвозмездной помощи России
Таблица 2
Заявленная иностранная помощь РФ по программе глобального партнерства
Государство Заявленная помощь на утилизацию Срок реализации
Страны «большой восьмерки»
США 888млндолл. США 2008 г.
ФРГ 300 млн евро 2007 г.
Канада 300 млн кан. долл. 2012г.
Великобритания 100 млндолл. США 2012г.
Франция 9 млн евро с 2003 г.
Италия 360 млн евро + 5 млн евро в счет ранее выделенных средств 2008 г.
Страны, присоединившиеся к программе глобального партнерства
Нидерланды 4 млн евро 2004 г.
Норвегия 2,3 млн евро 2004 г.
Гвросоюз 6,1 млн евро 2004 г.
Швейцария 15,0 млн шв. франков 2008 г.
Чехия 0,06 млндолл. США 2004 г.
Польша 0,1 млндолл. США 2004 г.
Швеция 0,009 млндолл. 2004 г.
Источник: Уничтожение российского химического оружия в рамках программы глобального партнерства. Электронный журнал «Химическое разоружение». 15.08 2008.
составляет около 10 % от суммы, необходимой для полной утилизации химического оружия1.
Военно-техническая и финансовая помощь оказывается России и в рамках инициативы глобального партнерства, где имеется одобренный лидерами «большой восьмерки» план по поддержке конкретных проектов сотрудничества, нацеленных на ускорение утилизации химического оружия.
В Кананаскисе была объявлена формула программы глобального партнерства — 10 + 10 на 10, т. е. 10 млрд долл. дают США, 10 млрд долларов — другие члены «большой восьмерки»; программа рассчитана на 10 лет. Утилизация химического оружия согласно этой программе является одной из приоритетных задач сотрудничества. Конкретно странами «большой восьмерки» было обещано выделить России до 2012 г, на утилизацию химического оружия 10 млрддолл.
В табл. 2 представлена информация о заявлениях иностранных государств о предоставлении помощи Российской Федерации по программе глобального партнерства в области утилизации химического оружия.
Следует отметить, что сотрудничество с иностранными партнерами в сфере утилизации химического оружия развивается с 1993 г. Однако до 2002г. содействие носило ограниченный характер, не соответствовало масштабам стоящих задач и, что особенно важно, срокам строительства объектов по утилизации химического оружия. За все время с 1993 г. от иностранных партнеров на эти цели Российской Федерацией получено всего 216,03 млн долл. США.
1 Кряжев В. С. Перспективы химического разоружения //
Федеральные и региональные проблемы уничтожения химического оружия: инф. сб. 2009. Выпуск5—6. С. 143—144.
К проблемным вопросам, препятствующим сотрудничеству, можно отнести отсутствие договорно-правовой базы, обязательную ратификацию подписанных соглашений, так как в качестве условия предоставления помощи выставляется обязательство освобождения этой помощи от любых налогов, таможенных сборов и платежей. Процесс подготовки юридических документов, необходимых для начала конкретных проектов сотрудничества, не отвечает потребностям дня.
Так, иностранными государствами на первом этапе сотрудничества, после принятия политических решений о выделении финансирования на проекты, выдвигалось условие о подписании рамочных соглашений, заключение которых в дальнейшем требовало подписания отдельных исполнительных соглашений. Это замедляло реализацию согласованных проектов сотрудничества, требуя юридической проработки в условиях необходимости ратификации в национальных парламентах, без чего невозможно фактически обеспечить поступление безвозмездной помощи в Россию.
Соглашения с основными странами-донорами заключались на двусторонней основе, но иногда—и на трехсторонней. В этом случае помощь идет в Россию через посредника, чаще всего — Великобританию. Такой вид перерасчетов имеет отрицательные последствия, поскольку значительная, а иногда и большая часть средств не доходит до адресата, оседая в фирмах-посредниках для покрытия их корпоративных расходов. Помимо этого иногда выделенные третьими странами через Великобританию средства безо всяких объяснений с ее стороны в течение долгого времени не переводятся по назначению.
Так, в июле 2004 г. Новой Зеландией были перечислены Великобритании 1,2 млн новозел. долл.
на реконструкцию системы внешнего электроснабжения на объекте утилизации ХО в г. Щучье. А контракт с российским субподрядчиком Великобритания подписала только в феврале 2006 г. — с задержкой на два года. При этом британская сторона не информировала российскую, когда поступили средства от Новой Зеландии.
Аналогичная ситуация была и с бельгийскими инвестициями. В рамках межправительственного соглашения России с Великобританией Бельгия заявила о выделении 0,8 млн евро на проекты создания инфраструктуры на объекты утилизации ХО в г. Щучье. На счета Великобритании было перечислено 60 тыс. ф. ст., которые не дошли до российского субподрядчика, а были израсходованы на услуги генерального подрядчика Минобороны Великобритании — компании «Бектел». В апреле 2007 г. поступили дополнительные средства Бельгии в объеме 0,1 млн ф. ст. на проект внешнего энергоснабжения объектов в России. Проект не реализован.
Помимо получения согласия партнеров на осуществление конкретных проектов при заключении таких соглашений приходится решать весьма сложные вопросы освобождения финансового и технического содействия от любых налогов (в том числе региональных и местных), от таможенных пошлин и платежей. В ряде случаев это не в полной мере охватывается российским законодательством, что существенно замедляет процесс освоения предоставляемой помощи.
Взаимодействие с партнерами по «восьмерке» в области утилизации химического оружия сталкивается и с еще одной фундаментальной проблемой. Партнеры жестко настаивают на том, чтобы Россия поступательно наращивала финансирование соответствующих проектов из государственного бюджета, и увязывают объемы предоставляемой помощи с сопоставимыми расходами на программу утилизации ХО из российского бюджета. Они пунктуально отслеживают динамику нашего участия в реализации программы глобального партнерства и все чаще ставят вопрос о том, каким образом Россия намерена использовать заявленные ею 2 млрд долл. США. Вместе с тем в тексте самой программы предусматривается возможность финансирования ее мероприятий за счет международной финансовой и технической помощи иностранных государств, оказываемой на безвозмездной основе2.
Директор департамента по вопросам безопасности и разоружения МИД России Александр Антонов отмечал: «В целом иностранная финансовая и техническая помощь составляет в настоящее вре-
2 Химическое разоружение: результаты, эффективность, особенности современного этапа (роль и место России). М., ИМЭМО РАН. 2009. С. 47.
мя порядка 4 % от затрат на реализацию программы по утилизации химического оружия в России. Основной объем иностранного содействия необходим именно сейчас. Мы постоянно ставим этот вопрос перед странами-донорами». По словам дипломата, из заявленных 2 млрд долл. США странами-донорами реально внесено около 437 млн долл., значительная часть инвестиций остается у самих стран-доноров. Например, СШАдо 80 % оставляют себе на административные расходы и поездки своих представителей. Наилучшая ситуация с Германией: немецкие фирмы на свои корпоративные расходы тратят «лишь» 25 % технической помощи.
Причем в чистом виде Россия финансовых средств не получает. Доноры выделяют их своим фирмам-подрядчикам, которые закупают и поставляют оборудование, обучают наш персонал, оплачивают работы российских организаций по созданию инфраструктуры объектов, оказывают другие услуги. Привлечение посредников приводит к удорожанию строительства.
Таким образом, поле деятельности с государствами в рамках этой программы имеется. Одна из главных проблем — значительный разрыв между обещаниями партнеров и реальными средствами, выделяемыми на проекты по линии глобального партнерства. Поэтому основной задачей в сфере реализации этих программ остается скорейший перевод политических договоренностей в русло практики. К сожалению, пока не решена главная задача — переход от политических обязательств к полноформатному сотрудничеству.
Нередко делаются заявления со стороны ответственных лиц, которые можно расценивать не более как РЯ-акции, чтобы «отмазаться» от России и не давать ей денег. Наиболее часто можно услышать довод о том, что США и НАТО изрядно поиздержались в Афганистане и Ираке и потому не намерены (или не в состоянии) помогать России. Были высказывания и о том, что у самой России сейчас много денег и она вполне может обходиться без внешней финансовой помощи.
Вследствие отмеченных причин РФ пока вынуждена нести основные расходы по утилизации своего химического оружия. В 2008 г. на эти цели по различным статьям бюджета было выделено 28,2 млрд руб., в 2009-м — 27,3 млрд, а в 2010-м — 19,7 млрд3.
Проведенная с партнерами работа и уже достигнутые договоренности позволяют спрогнозировать увеличение объема поступающих в Россию средств иностранного содействия. Так, только за истекший со времени Эвианского саммита 2003 г. период с
3 Химическое уничтожение. Приложение к газете «Коммерсантъ» № 190 (3766).
иностранными государствами были подписаны следующие международные договоренности:
• межправительственное соглашение с Италией, предусматривающее выделение финансовых средств в объеме 360 млн евро на проектирование, строительство и комплектование оборудованием объекта по утилизации химического оружия в г. Почепе Брянской области;
• межправительственное соглашение со Швейцарией о сотрудничестве в уничтожении запасов химического оружия в Российской Федерации (с объемом финансирования 15 млн швейц. фр.);
• исполнительное соглашение между РФ и Нидерландами относительно усовершенствования системы внешнего энергообеспечения в интересах объекта по утилизации химического оружия в г. Камбарка Удмуртской Республики с объемом финансирования 4 млн евро;
• приложение к исполнительной договоренности между РФ и Великобританией относительно финансирования закупки электрического оборудования в интересах системы внешнего энергообеспечения для объекта по утилизации химического оружия в г. Щучье Курганской области на сумму 9 млн долл. США;
• техническая исполнительная договоренность относительно реализации совместного проекта сотрудничества во исполнение межправительственного соглашения с Польшей по разработке технологии и созданию опытно-промышленной установки переработки реакционных масс, получающихся при утилизации люизита (на сумму 100тыс. долл. США).
Кроме того, оформлено участие Канады в действующем соглашении России с Великобританией о реализации совместного проекта по строительству железной дороги в интересах доставки химического оружия с объекта хранения на объект утилизации в г. Щучье.
За истекший период объем реализованной помощи только по перечисленным соглашениям составил 8,988 млн долл. США. Спецификой этих документов является то, что впервые в них содержится согласие наших иностранных партнеров финансировать собственно строительство объектов по уничтожению химического оружия. К сожалению, число государств, согласившихся оплачивать строительные работы, пока невелико (США, ФРГ и Италия). При этом реально финансовые средства на строительство поступают только от ФРГ — 3,2 млн евро на строительство корпуса термического обезвреживания для объекта по утилизациии химического оружия в г. Камбарка. Общая же стоимость проекта оценивается в107 млн евро.
Опыт последних лет свидетельствует о том, что решение проблемы нераспространения оружия массового уничтожения, в частности химического оружия, требует координации усилий участвующих в этом процессе сторон на всех уровнях. Сумма фактических затрат на реализацию проектов, осуществляемых на территории России, существенно меньше, чем заявленные средства, и, как правило, меньше, чем это предусмотрено исполнительными соглашениями. В то же время национальные законодательства сторон не позволяют проверить взаимные расходы средств по заключенным соглашениям и оценить эффективность инвестирования, что создает почву для разногласий и взаимного недоверия.
В заключение следует сказать, что, несмотря на значительные затруднения, возникающие в том числе и по причинам не предоставленной в полном объеме иностранной финансовой помощи, Россия смогла своевременно выполнить три этапа уничтожения химического оружия на своей территории в оговоренные сроки. Есть основания полагать, что и начинающийся с 2010 г. четвертый этап также будет выполнен, пусть даже при возрастающих затратах за счет собственного бюджета.
Создание производственной базы для утилизации ХО практически завершено. В ближайшее время все заводы смогут работать на полную мощность. Своевременное же исполнение программы играет важную роль для создания положительного имиджа России в мире.
Список литературы
1. Иванов П. Л., Кумачёв В. Н. Проблема уничтожения химического оружия в России: сб. М.: ИМЭМО РАН, 2007.
2. КалядинА. Н. Коллизии российской политики химического разоружения // Международная экономика и международные отношения, 2006. № 4.
3. КалядинА. Н. Распространение оружия массового уничтожения — угроза международному миру и безопасности / Ежегодник СИПРИ, 2003. Вооружения, разоружение и международная безопасность. М.: Наука-М, 2004.
4. Капашин В. П. Необходимый экскурс в историю проблемы //Инф. Сб. ВИНИТИ: Федеральные и региональные проблемы уничтожения химического оружия. Вып. 4. М.: ВИНИТИ, 2007.
5. Киселёв С. Н. Роль Конвенции о химическом оружии и Организации по запрещению химического оружия в контроле над уничтожением запасов химического оружия в Российской Федерации // Выполнение Россией Конвенции о запрещении химического оружия: состояние и перспективы к концу 2005 года. Общественный форум-диалог. М., 2006.
6. Кондаков И. А., Кузнецова Ю.Е. Программа «Глобальное партнерство» группы Восьми — новый этап в области химического разоружения //Актуальные проблемы регионального экологического мониторинга: научный и образовательный аспекты: м-лы Всерос. науч. шк. Выпуск III. 24—25.11.2005. Киров, 2005.
7. Кряжев В. С. Перспективы химического разоружения // Федеральные и региональные проблемы уничтожения химического оружия: инф. сб. 2009. Вып. 5-6.
8. Мясоедов Б. Ф., Рощин А. В., Гормай В. В. Химическое разоружение в России. М., ИМЭМО РАН, 2004.
9. ОЗХО. Конференция государств-участников. 7-18 апреля 2008 г. CS-2008-5509(R).
10. Панкова Л. В., Кумачёв В.Н. Уничтожение химического оружия в России (финансовые аспекты и международное сотрудничество). М., ИМЭМО РАН. 2008.
И. Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации: Федеральная целевая программа // СЗ РФ. 1996. № 14.
12. Уничтожение российского химического оружия в рамках программы глобального партнерства // Химическое разоружение. Электрон, ж-л. 15.08 2008.
13. Федеральные и региональные проблемы уничтожения химического оружия //Инф. -аналит. сб. Вып. 5. М.: ВИНИТИ РАН, 2005.
14. Химическое уничтожение. Приложение к газете «Коммерсантъ» от 17.10.2007. № 190 (3766).
