CC BY
26ЮРИДИЧЕСКАЯ ЗАЩИТА В СФЕРЕ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИИ
УДК 342.9
Е. Г. Иншакова
Центральный филиал Российского государственного университета правосудия
(Воронеж)
УСТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ЮРИДИЧЕСКОЙ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН, ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ОРГАНИЗАЦИЙ В СФЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ И ИНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ КАК ГАРАНТИИ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются проблемные вопросы формирования и развития института юридической защиты прав и свобод граждан, законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. Подчеркивается, что разработка и реализация основных направлений правозащитной деятельности - неотъемлемая часть процесса обеспечения конституционных прав граждан и организаций. К л ю ч е в ы е с л о в а: административные и иные публичные правоотношения, административное судопроизводство, правозащитная деятельность, юридическая защита.
ESTABLISHMENT AND DEVELOPMENT OF THE INSTITUTE OF LEGAL PROTECTION OF RIGHTS AND FREEDOMS OF CITIZENS, LEGAL INTERESTS OF ORGANIZATIONS IN THE FIELD OF ADMINISTRATIVE AND OTHER PUBLIC RELATIONS AS A GUARANTEE OF IMPLEMENTATION OF THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION
The article deals with the problematic issues of formation and subsequent development of the Institute of legal protection of the rights and freedoms of citizens, the legitimate interests of organizations in the field of administrative and other public relations. It is emphasized that the development and implementation of the main directions of human rights activities is an integral part of the process of ensuring the constitutional rights of citizens and organizations. K e y w o r d s: administrative and other public legal relations, administrative proceedings, human rights activities, legal protection.
Конституция должна обеспечивать как социальную исполнимость своих предписаний, так и позитивное развитие различных институтов. При этом следует особо подчеркнуть, что многие конституционные положения гарантируют установление и формирование того или иного института, выступая одновременно и преградами на пути развития правовой системы Российского государства в целом. Так, долгое время не получал полноценного развития и не мог функционировать институт, имеющий особую актуальность, значимость и обеспечивающий надлежащую и действенную защиту прав, свобод граждан, законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.
© Иншакова Е. Г., 2019
Оценка Конституции РФ и определение юридического качества ее норм, а также их эффективности складываются из множества критериев: устойчивости и неизменности норм; наличия «особого потенциала» реализации; обеспечения прогрессивного развития отраслевого законодательства; степени ценности и надежности системы конституционных гарантий; «непосредственности действия» и верховенства ее положений; реальности воздействия на развитие общества и государства, экономической и политической систем; реальной защищенности прав и свобод человека и гражданина1. Устанавливая стандарт организации и функционирования государства, осуществления его деятельности, взаимодействия органов публичной власти с обществом, организациями, отдельными гражданами страны, формы и средства обеспечения и защиты прав,
свобод, законных интересов физических и юридических лиц, Конституция Российской Федерации должна реально исполнять свое социальное предназначение. Если правильные решения принимаются, но не реализуются, если решения обусловлены сиюминутными интересами, идущими вразрез с защитой прав и свобод граждан, и, если обществу не ясно, чем они обусловлены, -всё это означает неэффективность государственного управления, плохое качество которого порождает социальную напряженность и иные негативные явления. Несоответствие между конституционными возможностями защиты прав, свобод граждан, законных интересов организаций и новыми неотложными задачами, которые должны решать органы публичной власти, в этом направлении будет также являться одной из причин неэффективности ее осуществления. В связи с этим защитительная деятельность в области административных и иных публичных правоотношений должна быть зоной повышенного внимания, приоритетным направлением политики России, поскольку тенденции к усилению роли юридической защиты означают усиление публично-правовых начал в жизни государства.
Развитие института юридической защиты прав и свобод граждан, законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений имеет огромное научное и практическое значение. Представляется, что его обоснование и всестороннее исследование актуальны, своевременны и полезны для административно-правовой науки; разработка и исследование основных направлений правозащитной деятельности - неотъемлемая часть процесса обеспечения конституционных прав граждан и организаций. Устанавливая институт юридической защиты прав, свобод граждан и законных интересов организаций в рассматриваемой сфере и определяя его место в структуре административного права, а также роль в обеспечении выполнения задач административного судопроизводства, необходимо постоянно поддерживать на должном уровне функционирование юридического механизма защиты.
Проблема защиты в сфере административных и иных публичных правоотношений актуальна по целому ряду причин. Во-первых, она неисчерпаема, поскольку непосредственно связана с проблемой законности в сфере публичного управления, которая является и конституционно-правовой ценностью, и конституционным требованием, адресованным к законодателю, стремящемуся установить основные контуры, границы, содержание и структуры правовой системы страны, соответствующей высоким стандартам правового государства применительно к установле-
нию эффективной юридической защиты прав, свобод, законных интересов всех субъектов права2. Один из подходов к пониманию их соотношения был отражен в монографии под редакцией Б. М. Лазарева, где отмечалось, что «защита прав и свобод граждан от незаконных действий администрации - один из важнейших аспектов законности, предполагающий строжайшую охрану прав граждан и недопустимость произвола в отношении них со стороны должностных лиц»3. Существуют и иные точки зрения4. Однако дальнейшее укрепление законности в данной области должно осуществляться постоянно.
Во-вторых, проблема законности находится в тесной взаимосвязи с вопросом укрепления демократии, установления и развития защиты прав и свобод граждан в различных формах. Предоставляя широкие права для граждан и соответствующие возможности для защиты их интересов, государство стимулирует общественную активность, способствует их вовлечению в осуществление контрольных функций в управлении. Даже с принятием Кодекса административного судопроизводства проблема не утрачивает актуальности, поскольку необходимо обобщать практику его применения, выявлять теоретические и практические пробелы. От практики применения этого нормативного правого акта, в процессе которой и будут выявляться пробелы, неточности, противоречия в административно-правовом регулировании материальных и процессуальных вопросов осуществления публичного управления, будет зависеть и согласованное развитие институтов административного права5. Актуальность данного комплекса проблем имеет и политический характер.
Следует отметить, что в других отраслях российского права механизм юридической защиты был изучен ранее6. В литературе по административному праву редко можно встретить разделы, посвященные глубокому анализу проблем юридической защиты прав и свобод граждан, законных интересов организаций в сфере административно-правовых отношений. Зачастую анализируемые административно-правовые вопросы «растворяются» в аспектах конституционного права. Думается, что без развития и дальнейшего совершенствования института юридической защиты невозможно глубоко реформировать административное право. Следовательно, в ближайшие годы предстоит нелегкая работа по созданию современной теории административного права, определению в ней места института юридической защиты. Концепция защиты на современном этапе должна включать обобщение теории и практики, методологию правового регулирования административных правоотноше-
30
ЖУРНАЛ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА. 2019. № 2
ний, представляя собой совокупность взглядов, идей, подходов, линий взаимоотношений органов исполнительной власти с иными государственными органами, в процессе деятельности которых система защиты получит свое дальнейшее развитие.
Представляется, что исследование целей, задач, принципов юридической защиты прав граждан, ее составных элементов, роли и направлений совершенствования позволит достигнуть концептуального единства в вопросах сбалансированного и гармоничного развития правовых норм, регламентирующих отношения в области ее надлежащего обеспечения в публично-правовых отношениях. Выделение в предмете административного права особого вида правоотношений (по защите субъективных прав граждан и законных интересов организа-ций7) приводит к необходимости поставить следующие вопросы. Каким образом данные правоотношения реализуются в соответствии со своей спецификой, каков механизм их реализации? Из каких элементов он состоит? Каковы формы его проявления?
В последние годы в науке административного права неслучайно прослеживается новый подъем в исследовании вопросов процессуальной формы, административного процесса, что во многом обусловлено потребностями реализации Конституции, усилением внимания к правосудию, в том числе и к проблеме юридической защиты прав и свобод граждан в сфере административных и иных публичных правоотношений. Однако можно ли сохранять уверенность в том, что административное судопроизводство, как процессуальная форма рассмотрения споров о праве, отразится на деятельности органов публичной власти таким образом, что государственное управление без его серьезной внутренней модернизации станет эффективным и качественным? Формируя механизм юридической защиты в рассматриваемой области от произвола должностных лиц, необходимо активно и последовательно создавать такие условия, при которых будет сведен к минимуму либо вовсе исключен риск принятия таких решений и действий органов исполнительной власти, которые нарушают права, свободы и законные интересы участников административно-правовых отношений. Такие условия Ю. Е. Ав-рутин связывает с совершенствованием процессуальных форм публичного управления и достижением определенного соглашения в части понимания административного процесса8.
Особая роль среди различных видов процессуальных форм обеспечения баланса индивидуальных и публичных интересов принадлежит административному судопроизводству по различным
причинам. Во-первых, возможность обеспечить процессуальное равенство субъектов административно-правовых отношений на фоне их фактического неравенства. Во-вторых, возможность эффективной защиты общества от ненадлежащего управления и, как следствие, формирование доверия к административному правосудию и судебным решениям9.
Кроме того, искренне хочется верить в способность административных судов, реализующих в нашей стране нормы Конституции о создании надлежащих гарантий защиты конституционно-правового развития и воплощении в действительность конституционной нормы об эффективной судебной власти, полноценно бороться с коррупцией и принимаемыми «неэффективными» административными решениями. Решения, направленные на обучение «профессиональных чиновников», действительно должны содержать правовую информацию о том, как не следует использовать с целью своей личной заинтересованности административную власть, предоставленные им служебные полномочия и все административные возможности, инструменты и способы, находящиеся в распоряжении служащих правовых средств и форм10.
Следовательно, различные процессуальные формы обеспечения баланса индивидуальных и публичных интересов являются действенными административно-правовыми инструментами, нацеленными на создание режима законности и качества публичного управления, а также на юридическую защиту прав и законных интересов граждан и организаций, поиск социального согласия между органами публичной власти и населением страны. Попытка рассмотрения правозащитной деятельности как публично-правовой деятельности, состоящей из отдельных процедур как особых правовых средств ее осуществления, имеющей сложную структуру и осуществляемой широким кругом субъектов, который меняется в зависимости от проводимой процедуры, должна привести к положительному результату11.
Однако на определенном этапе осмысления вышеназванных проблем может возникнуть справедливый вопрос: способно ли современное Российское государство реально гарантировать надлежащую юридическую защиту прав и свобод граждан, законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений? Пока сложно дать однозначный ответ. Неслучайны опасения относительно того, что «соблазнить людей защитой и обнадежить заботой власти умеют, но они обязательно в чем-нибудь обознаются, промахнутся, и в большом решении их ошибка и произвол обернутся общим несчастьем»12. Кроме того, в литературе
постоянно подчеркивается, что наличие Конституции еще не есть свидетельство конституционности государства13. Бессмысленной видится необходимость приближения Конституции к реальности, общая картина которой весьма печальна. Наоборот, нужно поднимать реальность до не соответствующих современным условиям, но красиво в ней сформулированных стандартов жизни государства и общества. И вряд ли возможно переоценить роль административного права в данном процессе14. Представляется, что административное законодательство заполнит существующие пробелы в реализации конституционно-правовых норм в области обеспечения юридической защиты физических и юридических лиц в публично-правовых отношениях.
1 См.: Старилов Ю. Н. Из публикаций последних лет : воспоминания, идеи, мнения, сомнения... : сб. избр. науч. трудов. Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2010. С. 185-187.
2 См.: Старилов Ю. Н. Законность как принцип в российском административном и административном процессуальном праве // Публичная власть : реальность и перспективы : сб. науч. тр. по материалам III Ежегодных Саратовских административно-правовых чтений (Междунар. научно-практ. конф.) (Саратов, 28-29 сентября 2017 г.) / под ред. А. Ю. Соколова ; Сарат. гос. юрид. академия. Саратов, 2017. С. 15-16.
3 Гражданин и аппарат управления в СССР / отв. ред. Б. М. Лазарев. М., 1982. С. 23-25.
4 См., например: Ярковой С. В. Законность и обеспечение реализации, соблюдения и защиты прав граждан и организаций в административной правоприменительной деятельности // Журнал российского права. 2018. № 4 (256). С. 130-139.
5Аврутин Ю. Е. Место института административного судопроизводства в правовой системе современной России в контексте обеспечения надлежащего государственного управления, или Размышления на тему «Меняется ли сумма при перемене мест слагаемых?» // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2015. № 3. С. 93.
Центральный филиал Российского государственного университета правосудия (Воронеж)
Иншакова Е. Г., кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства e-mail: nk-eka@inbox.ru
6 См., например: ГончароваН. В. Механизм защиты прав и свобод человека и гражданина в субъектах
Российской Федерации : дис____канд. юрид. наук. Орел,
2011. 176 с. ; Леонтьев Д. В. Конституционно-правовой механизм обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина в процессе осуществления правоприменительной деятельности : дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. 147 с. ; Трунов И. Л. Современные проблемы защиты прав граждан в уголовном процессе : дис. . д-ра юрид. наук. М., 2001. 390 с. ; и др.
7 Общее административное право : учебник : в 2 ч. / под ред. Ю. Н. Старилова ; Воронежский государственный университет. 2-е изд., пересм. и доп. Воронеж : Издат. дом ВГУ, 2016. Ч. 1. С. 77-80.
8 Аврутин Ю. Е. О соотношении административного процесса, административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы административного судопроизводства : материалы Всерос. на-уч.-практ. конф. (Омск, 28 ноября 2014 г.) / отв. ред. Ю. П. Соловей. Омск : Омская юрид. академия, 2015. С. 24.
9 Аврутин Ю. Е. Процессуально-правовые формы обеспечения консенсуса в сфере публичного управления // Журнал российского права. 2014. № 10 (214). С. 111-112.
10 Старилов Ю. Н. Реализация конституционных гарантий и модернизация административно-правового регулирования // Административное право и процесс. 2013. № 6. С. 8.
11 См.: Иншакова Е. Г. Юридическая защита прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений : проблемы понимания и основные черты // Вестник Воронеж гос. ун-та. Серия: Право. 2018. № 2. С. 171-173.
12 Арановский К. В., Князев С. Д. Конституция и безопасность // Государство и право. 2018. № 1. С. 21.
13 См., например: Эбзеев Б. С. Личность и государство в России : взаимная ответственность и конституционные обязанности. М., 2011. С. 105-107.
14Аврутин Ю. Е. Конституционная самоидентификация и перспективы развития российского административного права // Вестник Санкт-Петерб. ун-та МВД России. 2008. № 3 (39). С. 46.
Central Branch of the Russian State University of Justice (Voronezh)
Inshakova E. G., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Theory and History of Law and State Department
e-mail: nk-eka@inbox.ru
