CC BY
58
УДК / UDC 005:332.334.4:631.1
УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ: ГЕНЕЗИС ПОНЯТИЯ И ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЕ ФУНКЦИИ
MANAGEMENT OF LAND RESOURCES FOR AGRICULTURAL PURPOSE: GENESIS OF CONCEPT AND BASIC FUNCTIONS
Полухин A.A.1'2, доктор экономических наук, доцент, профессор РАН,
заведующий сектором Polukhin A.A.12, Doctor of Economic Sciences, Associate Professor, Professor of the Russian Academy of Sciences, Head of the Sector Титков A.A.2*, соискатель, старший преподаватель Titkov A.A.2*, Applicant, Senior Teacher 1ФГБНУ «Федеральный научный центр аграрной экономики и социального развития сельских территорий - Всероссийский научно-исследовательский
институт экономики сельского хозяйства», Москва, Россия ''Federal State Budgetary Scientific Institution "Federal Research Center of Agrarian Economy and Social Development of Rural Areas - All Russian Research Institute of
Agricultural Economics", Moscow, Russia 2ФГБОУ ВО «Орловский государственный аграрный университет
имени Н.В. Парахина», Орел, Россия 2Federal State Budgetary Educational Establishment of Higher Education "Orel State Agrarian University named after N.V. Parakhin", Orel, Russia
*E-mail: [email protected]
Научное исследование посвящено актуальным вопросам - генезису понятия «управление земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения» в разрезе учета основополагающих функций и ограничительных факторов использования земель представленной категории. Основные результаты исследования становления и развития понятия управления земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения в условиях анализа действующих определений и точек зрения ученых, исследующих данные вопросы, а также экономических словарей и словарей терминов земельного законодательства представлены в статье. Определена сущность «земли» и «земельных ресурсов» как основного фактора существования и развития аграрного сектора экономики, в разрезе исследования исторических аспектов исследования данных вопросов, отраженных в трудах зарубежных ученых. Проанализирована важность процесса управления земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения, как элемента системы управления фондами, обеспечивающими продовольственную безопасность страны. В условиях подробного анализа действующих определений основных функций земель сельскохозяйственного назначения и способов использования земель данной категории сформулировано авторское понятие процесса управления земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения, отражающее сущность процесса управления и характер использования объектов. Сформулированное понятие отражает специфику использования земельных ресурсов сельскохозяйственного назначения, основополагающие функции данных активов, а также ограничительные факторы, определенные земельным законодательством Российской Федерации. Представленное исследование позволяет определить характер управленческих действий в отношении земель сельскохозяйственного назначения как особо ценного и неизменного условия существования аграрной сферы экономики. Определенные ограничительные условия по отношению к землям сельскохозяйственного назначения и функции, характеризующие вектор управленческих действий, определяют процесс управления как разнонаправленный вид деятельности, обеспечивающий наряду с непосредственным производством сельскохозяйственной продукции, иные функции, направленные на сохранение качественных и количественных характеристик земель сельскохозяйственного назначения.
Ключевые слова: земля, земельные ресурсы, управление, земельный фонд, земли сельскохозяйственного назначения.
The scientific research is dedicated to topical issues - the genesis of the concept of "land management for agricultural purposes" in the context of the fundamental functions and restrictive factors of land use of the category presented. The article presents the main results of the study of the formation and development of the concept of agricultural land management, in the context of the analysis of the current definitions and scientists' points of view, as well as economic dictionaries and glossaries of land legislation. The meaning of "land" and "land resources" as the main factor in the development of the agrarian sector of the economy, in the context of the historical study of these issues in the works of foreign scientists. The importance of the agricultural land management process as an element of the fund management system ensuring the food security of the country was analyzed. The detailed analysis of current definitions of the main functions and ways of using agricultural land of the given category showed the author's concept of the process of agricultural land management reflecting the idea of the management process and the nature of the use of objects. The formulated concept reflects the specifics of the use of agricultural land resources, the fundamental functions of these assets, as well as the restrictive factors determined by the land legislation of the Russian Federation. The presented study allows to determine the nature of management actions in relation to agricultural land as a particularly valuable and unchanging condition of existence of the agrarian sector of the economy. The certain restrictive conditions in relation to agricultural lands and functions characterizing the vector of management actions define the management process as a multidirectional activity that provides both the direct production of agricultural products and other functions aimed to preserve the qualitative and quantitative characteristics of agricultural land.
Key words: land, land resources, management, land fund, agricultural land.
Введение. Земли сельскохозяйственного назначения являются важнейшим природным ресурсом страны и основополагающим фактором экономического роста. Земельные ресурсы в сельском хозяйстве выступают главным средством производства и основным инструментом, определяющим возможность развития сферы деятельности и обеспечения продовольственной безопасности страны. В представленных условиях, вопросы управления земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения обретают особую важность и актуальность, что особенно значимо для Российской Федерации, как государства, располагающего значительными площадями земельного фонда, в том числе, значительная доля (9%) земель сельскохозяйственного назначения приходится на долю нашей страны.
Цель исследования - анализ существующих подходов к вопросам управления земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения в условиях определения сущности и характера направления деятельности в отношении земель данной категории.
Условия, материалы и методы. Проведенное исследование базируется на трудах отечественных и зарубежных ученых, а также данных экономических словарей и земельного законодательства, отражающих сущность видения управления земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения как самостоятельного и индивидуального процесса. В качестве источников информации выступают данные сборников конференций, монографий и словаря терминов земельного законодательства. В рамках исследования использован абстрактно-логический метод, позволяющий произвести анализ имеющихся точек зрения по рассматриваемому вопросу с дальнейшей систематизацией полученных данных и подготовкой итоговых выводов.
Результаты и обсуждение. Современное состояние аграрного сектора экономики и будущие прогнозные показатели развития отрасли, а также степень обеспечения продовольственной безопасности страны, базирующиеся на
становлении и развитии института частной собственности, развитие системы земельных отношений в стране и рынка земли, предопределяет необходимость совершенствования системы управления земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения.
Управление земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения -важный и многоаспектный вопрос современного состояния и развития отрасли аграрного производства, объединяющий интересы непосредственных землепользователей, муниципалитетов, государства в целом, а также всех непосредственных потребителей сельскохозяйственной продукции. Являясь элементом научного исследования, данное направление находит свое отражение в практической деятельности, отражая характер использования земель сельскохозяйственного назначения и уровень обработки почв данной категории. Находясь на стыке интересов частных пользователей, государства и потребителей сельскохозяйственной продукции, система управления земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения предполагает необходимость регулярной актуализации и совершенствования на основании учета изменений социально-экономических условий и характера ведения деятельности по использованию земли. Работая в условиях реформирования процесса управления земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения и развития качественно новых управленческих действий, необходимо учитывать опыт советского государственного регулирования, определяющий важную роль государства по анализируемому вопросу.
На долю России приходится 9% всех продуктивных земель планеты, способных обеспечить современный рынок востребованной сельскохозяйственной продукцией, необходимой для существования человека. Доля земель сельскохозяйственного назначения в общем объеме земельного фонда страны составляет порядка 23% (383,7 млн га), что, в совокупности, обуславливает необходимость организации эффективного управления землями данной категории, определяющее создание условий продовольственной безопасности. Дополнительно необходимо отметить, что современная система управления землями аграрного сектора должна учитывать факт наличия экономических инструментов взаимодействия землепользователей и государства, обеспечивающая прямую и обратную связь между данными субъектами управления. Существо действующей системы управления и ее эффективность наглядным образом просматривается в трудах отечественных ученых и фактических статистических данных, характеризующих изменение площадей земель сельскохозяйственного назначения, в частности, отражающих сокращение площадей земель сельскохозяйственного назначения, обусловленное, в первую очередь, переводом земель в иные категории.
Анализ суждений относительно рассматриваемого вопроса позволяет сделать вывод о том, что действующая система управления данными объектами неэффективна, как в разрезе самих землепользователей, так и государства. В частности, O.E. Медведева в своих трудах отмечает: «вклад этих активов в развитие экономики до сих пор остается невысоким, а эффективность использования низкой, о чем свидетельствует небольшая доля земельных платежей в доходах бюджета и неучет земельной составляющей в стоимости активов предприятий и, соответственно, капитализации экономики. Такое положение, во многом, обусловлено сложившейся в советское время системой земельных отношений и методов регулирования землепользования, которые не позволяли обеспечивать эффективное использование земельных ресурсов страны» [6].
A.B. Петриков в рамках своей работы «Направления и механизмы земельной политики в сельском хозяйстве» отмечает, что «Россия входит в первую пятерку стран планеты и в 3,3 раза превосходит среднемировой показатель. Но по показателям эффективности землепользования мы заметно отстаем: располагая 9% сельхозугодий мира, производим лишь 1,34% валового внутреннего продукта мирового сельского хозяйства. Одной из причин этого является неэффективность земельных отношений, в том числе медленный переход земли в руки ответственных и эффективных собственников и пользователей» [9].
О.Б. Леппке рассматривает эффективность аграрной экономики в разрезе взаимосвязи с развитием оборота и капитализацией земли. Однако, в рамках суждения автора, предполагается, что земли пока не стали надежным аккумулятором капитала в сельском хозяйстве и практически не используются в качестве средства обеспечения кредитов [4].
Проанализированные точки зрения позволяют рассмотреть вопросы управления земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения с различных позиций: как совокупный вклад в экономику страны, как долю в общем объеме валового внутреннего продукта мирового сельского хозяйства, как объект для инвестирования. Однако все проанализированные суждения характеризует недостаточную эффективность действующей системы управления, определяющую необходимость изыскания новых векторов развития направления и нахождение точек взаимодействия между государством и землепользователями. Сопоставив выявленные точки зрения по вопросам эффективности системы управления землями сельскохозяйственного назначения, становится необходимым изучение вопросов управления данными объектами в сложившихся социально-экономических условиях и современном состоянии земельного рынка, постепенно развивающегося и характеризующегося недостаточным количеством объектов при значительном объеме невостребованных площадей.
Сущность управления земельными ресурсами в аграрной сфере определяется характером работы отрасли, однако разносторонний подход к управлению и отсутствие законодательно закрепленного пояснения самого процесса управления, определяет необходимость анализа и систематизации информации по рассматриваемому вопросу, в целях создания определения управления земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения, отражающего специфику данного процесса и преследуемые цели.
Исследовательская часть анализируемого определения предполагает уточнения по каждому отдельному компоненту. Основу управления землями сельскохозяйственного назначения составляет объект управления - земля.
Земля, как объект недвижимости, является основополагающим и неизменным материальным условием существования и развития человечества. Охватывая абсолютно все сферы деятельности человека, земля играет разную роль и значение в отдельных отраслях народного хозяйства. В промышленности и транспорте земля играет пассивную роль, функционируя как место, на котором совершаются процессы труда, пространственный операционный базис для размещения производства. Дифференциальный характер значимости земли в различных отраслях и сферах деятельности предполагает наличие индивидуального подхода к вопросам управления земельными ресурсами применительно к каждой сфере деятельности в индивидуальном порядке.
В сельском хозяйстве земля - главное средство производства, функционирующее одновременно как предмет труда и как средство труда, что определяют данный актив в качестве основополагающего инструмента существования и развития аграрного производства.
Земельные ресурсы в сельском хозяйстве обладают рядом специфических особенностей, которые существенно отличают их от других отраслей деятельности и оказывают большое влияние на экономику сельскохозяйственного производства.
Вопросы определения «земли», «земельных ресурсов» являются актуальными на протяжении длительного периода времени. Так, земля, выступая в качестве элемента системы общественного воспроизводства, являлась предметом исследований крупнейших ученых (А. Смита, Д. Риккардо, К. Маркса, А. Маршала и др.) [5].
К. Маркс отмечал, что «земля - это великая лаборатория, арсенал, доставляющий и средства труда, и материалы труда, и место поселения». Рассматривая землю с экономической точки зрения, указывал, что она «... первоначально обеспечивающая человека пищей, готовыми жизненными средствами, существует без всякого содействия с его стороны как всеобщий предмет человеческого труда» [5].
Термин «земля» достаточно емкий и включает в себя весь земельный фонд рассматриваемого региона или же страны в целом. Более конкретное и индивидуальное значение присуще термину «земельные ресурсы».
Земельные ресурсы - «земли, которые периодически используются или пригодны для использования в целях осуществления конкретной хозяйственной деятельности» [10]. Уточнив данное определение, О. В. Медведев подразумевает под земельными ресурсами земли, которые пригодны для жизнедеятельности человека, в том числе земли, занятые экосистемами. Законодательно закрепленного определения земельных ресурсов в настоящее время не имеется, однако Земельный кодекс дает понятие земельного участка, так в соответствии со ст. 11.1 Земельного кодекса РФ земельным участком признается часть поверхности земли, границы которой определены в соответствии с федеральными законами [3].
В экономической литературе под термином «земельные ресурсы» понимают пахотные земли и прочие сельскохозяйственные угодья, предназначенные для ведения хозяйственной деятельности, в то время, когда с физической точки зрения, под земельными ресурсами следует понимать весь земельный фонд, включая земли всех категорий. Совокупность земель всех категорий составляет общий земельный фонд, Россия занимает первое место в мире по площади земельных ресурсов.
Таким образом, под землей подразумевают важнейшую часть окружающей природной среды, характеризующуюся рядом физических параметров, такими как: пространство, рельеф, климат, почвенный покров, растительность, недра, вода, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства.
Сущность управления применительно к процессу организации эффективного распределения и использования земель сельскохозяйственного назначения рассмотрим на основании действующих определений. Экономический словарь расшифровывает управление как сознательное целенаправленное воздействие со стороны субъектов, органов на людей и экономические объекты, осуществляемое с целью направить их действия и получить желаемые результаты [11].
Учитывая представленное трактование понятия «управление», становится очевидным наличие субъектов и объектов управления, находящихся в соподчинении между собой, ориентируя весь процесс в рамках представленного воздействия на получение исходного результата, отвечающего требованиям
субъектов управления. Применительно к земельным ресурсам сельскохозяйственного назначения, вопросы управления должны исходить из специфических характеристик земли, как объекта недвижимости. Гладун Е.Ф., в рамках анализа управления земельными ресурсами, упоминает, что земля - это особый объект управления, рассматривая который, стоит помнить, что «земля представляет собой имущество особого рода и, следовательно, по поводу земли возникают особые - имущественные или рыночные отношения» [1].
Более точное трактование «управления земельными ресурсами» раскрывает словарь терминов земельного законодательства. Так, согласно данного источника, «управление земельными ресурсами (землями) - это организующая деятельность компетентных органов исполнительной власти по обеспечению рационального использования и охраны земель всеми субъектами земельных отношений» [8]. Используя представленное определение как основу и характеристику сущности управления земельными ресурсами, рассмотрим представленные вопросы в разрезе конкретизации по объекту управления -землям сельскохозяйственного назначения.
Учитывая многоаспектность понятия «управление» и применения данного термина в рамках различных направлений и сфер деятельности, сформулируем итоговое определение «Управления земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения» на основании учета индивидуальных характеристик земли как объекта недвижимости и целей существования отдельной категории земель в рамках действующего земельного законодательства.
Изначально, определим уникальные характеристики земель сельскохозяйственного назначения, как самостоятельной категории, составляющей значительную долю общего земельного фонда. Согласно Земельного кодекса РФ, земли сельскохозяйственного назначения имеют значительные ограничения по видам разрешенного использования, что предопределяет характер ведения управленческой деятельности в отношении таких объектов (рис. 1).
/ ч Способы использования земель сельскохозяйственного назначения
Г г, Л Организация и ведения личного хозяйства; сельскохозяйственное производство, включая К(Ф)Х, садоводство V у , С Строительство дач, объектов, ^ предназначенных для переработки сельскохозяйственной продукции и размещения 1 сельскохозяйственных животных , ' V у
/ \ Научно-исследовательская деятельность, животноводство,
рыбное и охотничьи хозяйства
V_у
Рисунок 1 - Способы использования земель сельскохозяйственного назначения
Земельный Кодекс Российской Федерации определяет земли сельскохозяйственного назначения как земли с плодородными почвами за границами поселений, выделенные для сельскохозяйственных нужд (производства сельскохозяйственной продукции) [3].
Учитывая ограничительные факторы и специфику использования анализируемых объектов, рассмотрим состав функций по управлению землями сельскохозяйственного назначения, к которым отнесем:
- надзор;
- планирование;
- учет;
- охрану;
- обеспечение использования;
- вовлечение в рыночный оборот.
Интегрируя представленные функции управления, проанализированные способы использования, а также специфику земель аграрного сектора, сформулируем понятие управления земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения.
Под управлением земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения понимается деятельность, осуществляемая в рамках частного управления и государственного регулирования по обеспечению эффективного и рационального использования, а также охраны земель сельскохозяйственного назначения в условиях сохранения структуры земельного фонда и плодородия почвы с учетом получения экономического и/или социального эффекта в рамках ведения сельскохозяйственного производства.
Представленное авторское определение, характеризует процесс управления земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения как инструмент организации качественного использования и потребления земель аграрной сферы, в условиях извлечения эффекта и одновременного сохранения качественных характеристик земельного фонда и недопущения сокращения площади земель сельскохозяйственного назначения в условиях их перевода в иные категории, в виду наличия положительной тенденции по данному вопросу. Отдельный упор исследования сделан на эффективность управленческих действий, характеризующийся результативными показателями управления:
- повышение уровня плодородия;
- сохранение существующих площадей;
- снижение доли неиспользуемых и необрабатываемых земель;
- увеличение доли субъектов землепользования, обеспечивающих рост объемов сельскохозяйственной продукции.
Все представленные критерии эффективности имеют количественную характеристику и подлежат оценке в условиях организации грамотной управленческой политики.
В основе концепции создания эффективной системы управления находятся следующие положения:
- вопросы охраны и рационального землепользования при организации государственного регулирования исследуемых вопросов;
- вовлечение в рыночный оборот невостребованных, нерационально используемых и используемых не по целевому назначению земель;
- сохранение природного плодородия почвы и его повышение в условиях грамотной земельной политики;
- недопущение сокращения доли земель сельскохозяйственного назначения в общем объеме земельного фонда страны;
- оптимальное распределение земельных участков между субъектами землепользования с учетом экономической рентабельности сельскохозяйственного производства;
- стимулирование развития аграрного производства и рынка в условиях наличия экономических регуляторов, обеспечивающих взаимодействие между субъектами землепользования и государством [2, 10].
Выводы. Представленное исследование позволяет определить характер и сущность работы по управлению землями сельскохозяйственного назначения как особо ценного и неизменного условия существования аграрной сферы экономики. Выявленные ограничительные условия по использованию земель аграрного сектора и функции, определяющее вектор управленческих действий, характеризуют процесс управления как разнонаправленный вид деятельности, обеспечивающий, наряду с непосредственным производством сельскохозяйственной продукции, иные функции, направленные на сохранение качественных и количественных характеристик земель сельскохозяйственного назначения.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Гладун Е.Ф. Управление земельными ресурсами. 2-е изд., испр. и доп. Москва: Издательство Юрайт, 2018. 159 с.
2. Гуляева Т.И., Ильина И.В. Оценка взаимосвязи экономических показателей с эффективностью производства// АПК: Экономика, управление. 2002. № 12. С. 62-67.
3. Земельный кодекс Российской Федерации (от 25.10.2001 г. №136-Ф3) // Информационно-правовой портал ГАРАНТ. URL: http://base.garant.ru/12124624/ (дата обращения 02.01.2019).
4. Леппке О.Б. Оборот земель сельскохозяйственного назначения: состояние, проблемы и пути решения // Правовые и экономические проблемы оборота земель сельскохозяйственного назначения: материалы выездного заседания Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и рыбохозяйственному комплексу. Рязань, 2008. С. 17-22.
5. Маркс К., Энгельс Ф. Собрание сочинений. М.: Полит-издат, 1975. Изд. 2-е. Т. 18. 771 с.
6. Медведева O.E. Проблемы устойчивого землепользования в России. М.: ООО «Типография ЛЕВКО», 2009. 104 с.
7. Можаров П.М. Эффективное управление земельными ресурсами предприятия АПК на региональном уровне: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2015. 24 с.
8. Общая характеристика управления земельными ресурсами // URL: http://mega-e.su/info/obschaya-harakteristika-upravleniya-zemelnyimi-resursami/ (дата обращения 01.04.2019).
9. Петриков A.B. Направления и механизмы земельной политики в сельском хозяйстве // Правовые и экономические проблемы оборота земель сельскохозяйственного назначения: материалы выездного заседания Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и рыбохозяйственному комплексу. Рязань, 2008. С. 11-17.
10. Титков A.A., Титкова Е.А. Перспективные направления формирования экономической устойчивости сельских муниципальных образований на основе оптимизации земельных отношений // Аграрное и земельное право. 2014. № 8 (116). С. 14-20.
11. Экономический словарь // URL: https://dic.academic.ru/dic.nsf/econ_dict/19981 (дата обращения 28.03.2019).
