CC BY
90
УПРАВЛЕНИЕ СИСТЕМОЙ ЗАКАЗОВ ВООРУЖЕНИЙ И МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКИХ СРЕДСТВ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ В РАЗВИТЫХ СТРАНАХ
Б.Л. Скрынченко, канд. экон. наук, профессор В.Д. Мороз, канд. ист. наук, доцент
Военный университет Министерства обороны Российской Федерации (Россия, г. Москва)
Аннотация. Статья посвящена рассмотрению современного состояния системы заказов вооружений и материально-технических средств вооруженных сил развитых государств. В статье рассматриваются система заказов вооружений США и ФРГ. Описываются механизмы управления военным сектором хозяйства. Проводится анализ системы оборонного заказа министерства обороны США. Сделан вывод о том, что существующий в западных странах механизм управления военной экономикой позволяет достаточно эффективно экономически обеспечить военное строительство. Однако не следует идеализировать этот механизм, он не лишен серьезных недостатков, которые нередко ведут к значительным нерациональным затратам и другим просчетам в военно-экономической деятельности западных стран.
Ключевые слова: военно-промышленные корпорации; система оборонного заказа; военный сектор экономики; программа закупок вооружения.
Крупные военно-промышленные корпорации занимают одно из ведущих мест в регулировании военной экономики. Правительства западных государств, при организации выпуска продукции военного назначения, которая осуществляется путём выдачи контрактов фирмам-поставщикам военной продукции. При этом с одной стороны правительство передаёт им часть своих полномочий по обеспечению функционирования военной экономики, а с другой стороны обязывает их осуществлять выпуск требуемой продукции военного назначения.
Крупные военно-промышленные корпорации при выполнении основного пакета военных заказов, поддерживая связи с министерством обороны, являются организаторами производства вооружения и военной техники, при этом они значительно на определяют размеры и структуру военного спроса государства.
Проведем обзор системы оборонного заказа министерства обороны Соединенных Штатов Америки [1].
Уровень милитаризации экономики государства определятся, как сумма конечной стоимости продукции военного назначения и услуг в сфере обороны всех отраслей экономики, которая будет определять
их долю в ВВП государства. Показателем уровня милитаризации экономики государства будут являться размеры и пропорции военного бюджета государства, а так же динамика военных расходов.
Во всех странах военные расходы, закладываемые в национальный бюджет государства, вызывают острые споры и является предметом пристального контроля и изучения. В последние годы США являются лидером по объему затрат на военные расходы. В 2013 г Стокгольмский институт исследования проблем мира, опубликовал данные, что расходы Соединенных Штатов Америки на национальную оборону (без учета засекреченных космических программ NASA) составили в размере 550 млрд. долларов, что составляет около половины мировых финансовых затрат на военные потребности.
В структуре затрат Соединенных Штатов Америки на национальную оборону, одна треть военного бюджета США используется в целях проведения НИОКР и закупки нового вооружения.
Система оборонного заказа (Defense Acquisition System) является основой за счёт которой создание и приобретение нового вооружения.
Данная система постоянно совершенст-
вуется и находится под постоянными пристальным контролем со стороны законодательного органа Соединенных Штатов Америки - Конгресса США, а также министерства обороны и гражданского общества.
Большой опыт США по формированию структуры управления закупками и созданием нового вооружения представляет интерес и для других государств.
Перед тем, как рассмотреть устройство и правовые основы системы закупок министерства обороны Соединенных Штатов Америки, целесообразно определить фундаментальное понятие, используемое во всех нормативных документах США-программа закупки (acquisition program.)-под которой понимаются усилия и мероприятия, направленные на приобретение какой-либо продукции.
В данном случае термин «приобретение» будет означать не только покупку товара, а будет представлять собой комплекс мероприятий, предназначенный для появления в вооруженных силах необходимого вооружения и материального обеспечения.
Таким образом, процесс создания необходимого вооружения и материального обеспечения будет представлять собой его проектирование разработку, производство, испытания и внедрение.
При этом каждая отдельная программа закупок управляется своим подразделением заказов (acquisition program office), которое возглавляет Руководитель программы (Program Manager)
Данный руководитель несёт ответственность за:
- соблюдение основных показателей программы (в том числе соответствия соз-
даваемого изделия требуемым тактико-техническим характеристикам);
- объём расходования средств, выделенных для данной программы;
- установленные сроки выполнения программы.
Для выполнения своих функций руководитель, имеет штат подчиненных, который включает в себя:
- офицеров;
- инженеров-испытателей;
- инженеров-техников;
- финансистов;
- специалистов по логистике;
- других специалистов,
Руководитель конкретной программы
подчиняется офицеру, несущему ответственность за выполнение программы (Program Executive Officer).
В свою очередь руководитель управления заказов, контролирует ряд схожих программ.
Организация процессом управления программой закупок представлена на рисунке 1.
Данные руководители (руководитель управления заказов и руководитель программу) могут назначаться из:
- гражданских федеральных служащих;
- кадровых офицеров вооруженных сил
Руководители управлений заказов подчиняются командующим, в ранге заместителей командующих родами (видами) войск.
Для оперативного решения возникающих задач все они в рабочем порядке подчиняются заместителю министра обороны по закупкам, технологиям и логистике (Under Secretary of Defense for Acquisition, Technology, and Logistics).
Командующий, в ранге заместителей командующих родами (видами) войск
Руководитель ответственный за выполнение программы (Program Executive Officer).
Рис. 1. Организация процессом управления программой закупок
В соответствии с директивой министерства обороны Соединенных Штатов Америки 5000.01 заместитель министра обороны по закупкам, технологиям и логистике отвечает за исполнение оборонного заказа (Defense Acquisition Executive).
После министра и первого заместителя министра обороны США (Deputy Secretary of Defense), он имеет приоритет по всем вопросам, относящимся к закупкам и разработке вооружения.
Как видно из вышеизложенного, оказание влияния командующих видов (родов) войск на процесс закупок частично компенсируется.
В зависимости от значимости программы закупок, её относят к одной из нескольких категорий и контроль над выполнением увеличивается с ростом значимости.
Со стороны министерства обороны и Конгресса США сфокусированы наиболее
значительные усилия по контролю за главными оборонными программами (Major Defense Acquisition Programs), которые относятся к категории «АСАТ I» и главными автоматизированными информационными системами (Major Automated Information System), относящиеся к категории «АСАТ IA».
В зависимости от той категории к которой относится программа ранг ответственного может быть:
- заместитель министра обороны (по заказам технологиям и логистике);
- заместитель командующего;
- заместитель руководителя управления заказов.
В таблице 1 приведены должности лиц, назначаемых ответственными за ключевые решения по этим программам и критерии отнесения программ к категориям.
Таблица 1 . Описание категорий заказов [2, с. 20-33]
Категория Критерии отнесения программы к категории Ответственный за ключевые решения по программам
ACAT I Программа является главной оборонной программой (Major Defense Acquisition Program- MDAP) если: - стоимость программы утверждается заместителем министра обороны по закупкам, технологиям и логистике-совокупные затраты на этапах исследования, разработки и конструирования превышают $365 млн. или стоимость поставки превышает $2,19 млрд. АСАТ ГО: заместитель министра обороны по закупкам, технологиям и логистикеАСАТ 1С: руководитель подразделения потребителя или руководитель управления заказов
ACAT IA Программу по созданию АСУ является главной автоматизированной информационной системой (Major Automated Information System- MAIS) если расходы на программу превышают: - за один год создания системы $32 млн.; - $126 млн. для всех затрат на систему; - $378 млн. для всех затрат на систему. ACAT 1АМ: - заместитель министра обороны по закупкам, технологиям и логистике: АСАТ 1АС: командующий видом войск или руководитель управления заказов
ACAT II - не соответствует условиям для категории ACAT I - совокупные затраты на этапах исследования, разработки и конструирования превышают $140 млн. или стоимость поставки превышает $660 млн. Руководитель управления заказов или назначенное им лицо
ACAT III - не соответствует условиям для категорий ACAT II и ACAT IA Назначается руководителем управления заказов
Проанализируем нормативно-правовую базу, являющуюся основой системы оборонного заказа Соединенных Штатов Америки.
В федеральных законах США определены ответственные лица, отвечающие за оснащение вооруженных сил-
руководители родов войск.
В части 10 Кодекса США (сборник федеральных законов) определена организация, структура и деятельность ВС США. Здесь же определены вопросы организации закупок, распределена ответственность описаны процедуры заказа и определена необходимость отчета министерства обороны США перед Конгрессом за выполнение программы закупок.
Кроме Кодекса США организация деятельности министерства обороны США по вопросам закупок регулируется следующими документами:
- Федеральный закон о закупках (Federal Acquisition Regulation) (является аналогом Федерального закона РФ от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ);
- сборник дополнений к Федеральному
закону о закупках, составляемый министерства обороны США (Defense Federal Acquisition Regulation Supplement);
- правила закупок в интересах отдельных структур министерства обороны Соединенных Штатов Америки.
Проиллюстрируем систему оборонного заказа министерства обороны Соединенных Штатов Америки. В соответствии с нормативно-правовыми документами министерства обороны Соединенных Штатов Америки.
С момента зарождения идеи до поставки конечному потребителю предмет заказа проходит три стадии:
- определения потребности:
- выделения денежных средств на разработку и производство предмета заказа;
- непосредственно приобретения предмета заказа;
Всё вышеизложенное можно представить в виде системы (рисунок 2).
В заключении обзора, отметим наиболее интересные черты системы оборонного заказа министерства обороны Соединенных Штатов Америки:
оборонного заказа с большой буквы-''Big a" acqusition"
Рис. 2. Система оборонного заказа министерства обороны Соединенных Штатов Америки
1. Тематика оборонного заказа министерства обороны США отражается в шести ведомственных и ряде коммерческих журналов и множества официальных сайтов, посвященных тематике оборонного заказа министерства обороны США что способствует открытости системе оборонного заказа США.
2. Проектный подход управление жизненным циклом, описанный в стандарте ISO 21500 (созданного на базе PMBoK), закреплён в руководящих документах проектного подхода управления жизненным циклом.
3. Специалисты, для организации руководства контроля и выполнения программы необходимые министерству обороны Соединенных Штатов Америки сосредоточены в отдельном подразделении заказа (acquisition program office), контролирующем только одну программу.
4. Оборонные программы подразделяются по важности и стоимости на несколько категорий.
5. Появилась возможность параллельного выполнения одних и тех же работ несколькими конкурирующими организациями на ранней стадии разработки программы.
6. Регламентирован подход к определению требований на основе возможностей (JCIDS), в результате которого может поя-
виться решение о создании нового изделия, или рекомендации о проведении организационных мероприятий.
7. Не разработан единый документ, определяющий требования к проектируемому изделию.
8. Наличие так называемого «эволюционного заказа», когда ряд составных частей (с несовершенными технологиями) будет создана и установлена (заменена) позже, во время запланированной на этапе разработки модернизации изделия.
Существующие приёмы, способы и методы управления военно-экономической деятельностью не являются неизменными так как входе развития техники и технологий по мере возникающей необходимости они должны подвергаются пересмотру таким образом, чтобы их применение эффективнее способствовало достижению поставленных целей, и выполнению принятых планов и программ экономического обеспечения военного строительства.
После завершения «холодной войны», наступления политического «потепления» происходят некоторое сокращение оборонных бюджетов и сдвиги в организационной структуре военного производства, а также усиливается взаимодействие и интеграция военного и гражданского секторов хозяйства, что является причиной объективной разработки путей совершенствова-
ния методов управления военным сектором экономики, в частности реорганизации военно-закупочного механизма.
Министерство обороны Соединенных Штатов Америки регулярно корректирует планы и потребности, и предпринимает усилия в направлении выделяемых ресурсов на закупки систем оружия и выполнение тех военных программ, которые удовлетворяют условиям и целям после окончания «холодной войны».
Как радикальные перемены в военном секторе хозяйства, так и происходящие изменения в инструментарии механизма управления военно-экономической деятельностью вызывают необходимость перемен в организационных структурах этого механизма.
В настоящее время в подготовке и принятие военно-экономических решений участвуют десятки учреждений и ведомств как исполнительной так и законодательной власти.
Ядро организационно-управленческого механизма регулирования военной экономики составляют специализированные органы военных ведомств, которые непосредственно осуществляют разработку планов строительства вооруженных сил, их материально-техническое оснащение, финансирование военных приготовлений, обосновывают основные принципы организации взаимоотношений государственных закупочных органов с поставщиками военной продукции.
Особый интерес представляет организация управления военными заказами в Соединенных Штатов Америки, где сочетаются элементы централизованного и нормативного планирования и программирования с практикой децентрализованного принятия решений о конкретных закупках, с хозяйственной самостоятельностью подрядчиков и субподрядчиков.
За годы «холодной войны» органы министерства обороны США, отвечающие за управление военно-экономической деятельностью, неоднократно реорганизовывались в соответствии с изменениями в задачах и масштабах военных закупок, в военно-промышленной базе, в подходах к
взаимоотношениям между государством и военными подрядчиками. В начале 1990-х гг. была проведена новая реорганизация системы управления военно-
экономической деятельностью. Непосредственно за организацию военных закупок и военных НИОКР отвечает заместитель министра обороны по закупкам и технике. Среди подчиненных ему должностных лиц есть такие, которые курируют традиционные направления «заместитель заместителя министра обороны по материально-техническому обеспечению» и «начальник управления военных НИОКР». Кроме начальника управления военных НИОКР, существует должность «заместитель заместителя министра обороны по перспективной технике», отвечающий за разработку «оружия будущего», чему придается первостепенное значение в нынешних условиях.
Происходят заметные изменения в механизме управления военно-технической деятельностью западноевропейских стран. Например, в ФРГ была реорганизована система органов министерства обороны, отвечающих за организацию военного производства. В ходе этой реформы, завершенной к середине 1992 г., подверглась изменению структура Главного управления по закупкам, а также сократились его штаты. Его штат составили:
- два управления- военной техники и менеджмента;
- два отдела- по связям с зарубежными странами и общим вопросам.
Функциональное предназначение главного управления по закупкам не изменилось и составило:
- планирование разработок вооружения и военной техники;
- организация производства и поставок вооружения и военной техники;
- организация контроля за проектированием и производством вооружения и военной техники;
- решение финансовых и экономических вопросов организации производства вооружений;
- организация НОКР военного назначения:
- руководство реализации проектов межгосударственного военно-
промышленного сотрудничества.
В структуре как исполнительной, так и законодательной власти западных стран существуют специальные органы, которые осуществляют контроль за военно-экономической деятельностью. Наличие действенного контрольного механизма следует отнести к сильной стороне системы управления военной экономикой стран Запада. Под контролем имеется в виду система регулярных проверок и надзора за обоснованностью и эффективностью принятых решений, за деятельностью поставщиков военной продукции с целью объективной оценки законности, достоверности и целесообразности хозяйственно-финансовых операций, связанных с выполнением военных заказов государства. Диапазон действия контроля весьма широк. Он, в частности, охватывает различные стороны производственной и снабженческой деятельности поставщиков, тесно связан с анализом стоимостных показателей, таких как цена, себестоимость, прибыль и др. Большое внимание уделяется государственному контролю за качеством выпускаемой продукции, соответствием ее технических и стоимостных характеристик, а также сроками поставок согласно условиям контракта. Среди органов государственного контроля важное место занимают группы представителей военных ведомств на предприятиях поставщиков и управления руководителей проектов. Эти подразделения осуществляют постоянный контроль за деятельностью поставщиков, обращая особое внимание на системы внутрифирменного управления, в частности на те их звенья, которые отвечают за научно-исследовательскую деятельность и за размещение субподрядных заказов. В их функции входит также разработка рекомендаций о целесообразности принятия тех или иных мер воздействия. Вместе с органами исполнительной власти в контроле за выполнением военных заказов активное участие в США принимает конгресс, в первую очередь такой его рабочий орган, как главное контрольно-финансовое
управление. Результаты проводимых этим управлением проверок того, насколько деятельность подрядчиков министерства обороны соответствует действующим в США законам, доводится до сведения руководителей военных ведомств, которые обязаны принимать необходимые меры по устранению выявленных нарушений. Наряду с неукоснительным надзором за законностью использования выделяемых на военные цели ресурсов, строгим соблюдением государственной финансовой дисциплины контроль призван способствовать выявлению резервов повышения эффективности работы поставщиков военной продукции и закупочных органов, способствовать устранению причин и условий, порождающих бесхозяйственность и потери в военной сфере хозяйства. Эффективное функционирование органов управления военной экономикой невозможно без соответствующей информационной базы. Открытые и достаточно полные публикации статистических материалов почти по всем аспектам военных приготовлений западных стран создают предпосылки для принятия обоснованных военно-экономических решений, совершенствования системы управления военной экономикой. Существующая информационная база позволяет добиваться рационального распределения ресурсов в процессе планирования и осуществления военно-технических программ, выбирать наиболее эффективные системы оружия по критерию «стоимость-эффективность». Эта база дает возможность также достаточно точно определять экономическое бремя военных приготовлений, оценивать степень их социально-экономических последствий для страны. Развитие и распространение новых информационных технологий коренным образом изменяют техническую базу управления, все большее применение находят автоматизированные системы самого различного назначения. Механизм управления военным сектором хозяйства широко используется па Западе не только для приобретения военной продукции определенного объема, номенклатуры и качества. При управлении военными заказа-
ми государственные органы решают многочисленные задачи перспективного развития военного производства, его интенсификации. Размещая конкретные заказы и контролируя их выполнение, военные ведомства одновременно добиваются от военных поставщиков модернизации их производственной базы, развития научно-технических возможностей, совершенствования системы межотраслевых и внутриотраслевых кооперационных связей, повышения эффективности военных затрат и, в конечном итоге, рационализации всей системы экономического обеспечения военного строительства. В то же время в принимаемых правительством стран Запада мерах по совершенствованию систем управления военно-экономической деятельностью четко просматривается стремление более тесно увязать развитие военного сектора хозяйства с общеэкономическим развитием, с решением проблемы мобилизационной подготовки военно-промышленной базы.
Можно сказать, что существующий в
военной экономикой позволяет достаточно эффективно экономически обеспечить военное строительство. Однако не следует идеализировать этот механизм, он не лишен серьезных недостатков, которые нередко ведут к значительным нерациональным затратам и другим просчетам и военно-экономической деятельности западных стран.
В случае чрезвычайных обстоятельств происходят существенные изменения в механизме управления военной экономикой. Как показывает опыт мировых войн, огромные потребности последних вызывают необходимость мобилизационного развертывания экономики и резкого расширения выпуска вооружения и военной техники.
В этих условиях воюющие страны вынуждены были для управления огромной военной экономикой создавать специальные государственные органы, внедрять новые формы и методы как административного, так и финансово-экономического регулирования военно-экономической деятельности.
западных странах механизм управления
Библиографический список
1. URL: https://dap.dau.mil; http://comptroller.defense.gov/; https://ilc.dau.mil/.
2. В.Б.Артеменко, С.И.Безденежных. Вооружение и экономика. -2014.- №1 (26). -С. 20-33.
THE MANAGEMENT SYSTEM OF ORDERS OF ARMS AND MATERIEL OF THE ARMED FORCES IN DEVELOPED COUNTRIES
B.L. Skrynchenko, candidate of economic sciences, professor V.D. Moroz, candidate of historical sciences, associate professor Military university of the Ministry of defence of the Russian Federation (Russian, Moscow)
Abstract. The Article is devoted to the current state of the system of orders of arms and materiel of the armed forces of developed countries. The article considers the system of orders of arms of the United States and Germany. Describes the mechanisms of management of the military sector of the economy. The analysis system defense order of the Ministry of defense. It is concluded that existing in Western countries, the mechanism of management of military economy is highly efficient economically to provide military construction. However, we should not idealize this mechanism, it is not devoid of serious shortcomings, which often leads to substantial unsustainable costs, and other failures in the military-economic activities in Western countries.
Keywords: military-industrial Corporation; defense procurement system; military sector of the economy; the program of arms purchases.
