CC BY
285
И.А. БРОННИКОВ, Н.В. БЛИНОВА*
УПРАВЛЕНИЕ РИСКАМИ В ПРОЦЕССЕ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ: ПОДХОДЫ И ТЕХНОЛОГИИ
Аннотация. В статье сделана попытка систематизации научных достижений в области управления рисками с точки зрения ценности и применимости их для внедрения в деятельность органов государственной власти. Авторы анализируют текущую ситуацию по теоретическому изучению проблемы управления рисками в России, а также практику применения методик органами власти, агрегируют и рассматривают возможности применения принципов, описательных и концептуальных моделей корпоративного риск-менеджмента для оптимизации процессов разработки и реализации государственной политики. В статье приведен обзор инструментов риск-менеджмента, применимых для разных этапов государственной политики. Опираясь на результаты собственного исследования, авторы формулируют основные принципы и особенности методологии управления рисками, которая потенциально может быть использована органами государственной власти при формировании и реализации государственной политики.
Ключевые слова: государственная политика; управление рисками; реализация государственной политики; эффективность федеральных органов власти.
* Бронников Иван Алексеевич, кандидат политических наук, доцент кафедры российской политики Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, e-mail: ivbronn@gmail.com; Блинова Наталья Владимировна, кандидат политических наук, доцент кафедры государственного управления и политических технологий Государственного университета управления, e-mail: 5757899@mail.ru
Bronnikov Ivan, Lomonosov Moscow State University, e-mail: ivbronn@gmail.com; Blinova Natalia, State University of Management, e-mail: 5757899@mail.ru
I.A. Bronnikov, N.V. Blinova Risk management in the process of formulation and implementation of state policies: Approaches and technologies
Abstract. The article is an attempt to systematize the scientific achievements in the field of risk management in terms of values and their applicability for the implementation of the activities of public authorities. The authors analyze the current situation of theoretical study of risk management in Russia, as well as the practical application of the techniques of authorities, aggregate, and consider the possibilities of applying the principles of descriptive and conceptual models of corporate risk management to optimize the processes of elaboration and implementation of State policy. The article provides an overview of the risk management tools that are applicable to the different stages of public policy. Based on the results of its own study, the authors formulate basic principles and characteristics of the risk management methodology, which can be potentially used in the processes of formation and realization of State policy by the public authorities.
Keywords: public policy; risk-management; the implementation of State policy; the effectiveness of the federal authorities.
Описание научной проблемы
Управление рисками для государства сегодня - вопрос не только про эффективность, но и про выживание. Давление внешних и внутренних угроз, непредвиденные обстоятельства способны настолько сильно влиять на результаты проводимой государственной политики, что они могут оказаться прямо противоположными заданным показателям, утвержденным в программных документах. Это чревато существенными потерями общественных ресурсов, ведет к снижению уровня жизни населения, формированию нового витка рисков социально-экономической и политической природы с мало предсказуемыми последствиями негативного характера.
Поэтому представляется перспективной разработка темы повышения эффективности разработки и реализации государственной политики органами власти за счет внедрения методологии управления рисками.
Общая тенденция такова, что функция управления рисками в государственном управлении становится регулярной [Калмыкова, 2010, с. 29-30], а перед научным сообществом ставится задача разработки методологической базы для развития системы управления рисками в государственном управлении и политике с опре-
деленным уровнем качества, прогнозируемости и результативности, а также подготовки кадров для государственной службы, обладающих навыками риск-менеджмента.
Тема управления рисками активно развивается в области корпоративного менеджмента с 50-х годов XX в., поэтому авторы статьи прежде всего опираются на работы исследователей проблематики управления рисками в частном секторе: малом бизнесе, промышленности, корпоративном управлении, банковской и страховой сферах. В первую очередь это работы российских авторов - Ю.Н. Захаровой, Н.В. Стрельникова, Ю.Е. Бабарыкиной, Е.А. Косовских, И.Е. Калмыковой, Ю.Ю. Русанова, Ю.Ю. Финогеновой и др., а также зарубежных исследователей - Э. Альтмана, Т. Боулера, Б. Марка, К. Валравена, Р. Редхеда, Э. Наймана, Р. Мертона и др.
Тема управления рисками в области государственного управления не новая, она возникает в исследованиях, посвященных эффективности государственного управления, поэтому стоит выделить отдельно вторую группу работ - труды в области государственной политики и управления. Работы С. С. Сулакшина, Е.В. Охотского, И.Б. Орлова, С.М. Строганова, А.И. Соловьёва, являясь системными, содержат отдельные моменты по теме управления рисками, отражают базовые концептуальные подходы к пониманию места, роли систем управления рисками в государственном управлении и политике. Н.А. Омельченко, Н.И. Глазунова, В.В. Лобанов, А.А. Дегтярев и А.Н. Швецова более пристально и системно раскрывают понятие «риски в государственном управлении», выделение этапов процесса управления рисками, а также специфику оценки рисков на различных этапах формирования и реализации государственной политики, разработки государственных программ.
Зарубежный и корпоративный опыт управления рисками
Управление рисками в сфере государственного управления уже давно вошло в практику в западных странах. Оно стало основой модернизации государственного управления Великобритании, Канады и Соединенных Штатов Америки, поэтому изучение их опыта важно для адаптации к национальным реалиям.
Так, Г. Ю. Кулик, проведя анализ опыта внедрения риск-менеджмента в государственное управление Великобритании, Ка-
нады и США, приходит к выводу, что «использование корпоративной методологии риск-менеджмента существенно повышает эффективность деятельности органов государственной власти и является основой модернизации государственного управления» [Кулик, 2013, с. 40]. На основе проведенного анализа автор делает вывод, что внедрение риск-менеджмента в деятельность органов власти - объективный процесс, однако для повышения его результативности необходимо воспользоваться не только опытом корпоративного сектора, но и достижениями практического внедрения этого инструментария именно в систему государственного управления в других странах, так как принципиальные отличия государственного сектора от корпоративного требуют серьезных корректировок в методологию, оценку и общую организацию риск-менеджмента.
В основе риск-менеджмента в частном секторе лежит целевая направленность на максимизацию прибыли. Это концептуальное положение определяет специфический набор критериев оценки рисков (экономическая эффективность, денежная оценка и измерение рисков, оценка потенциального материального ущерба, возможность компенсации материального ущерба, привязка к производству, оценка потенциала возможных сверхдоходов в рисковых ситуациях и т.п.). Однако когда мы обращаемся к области государственного управления и политики, ценностно-целевые ориентиры здесь иные: социальная справедливость, защищенность интересов всех социальных групп общества, приоритет социальной эффективности над экономической.
Аналогичные различия в управлении государственным и частным сектором можно проследить по многим параметрам: внешняя среда, контроль и ответственность, ценообразование, масштаб деятельности, природа продуктов деятельности, уровень регламентации и др. [Лобанов, 2010, с. 136-145]. Обозначенные различия требуют методологической переработки инструментов и подходов к управлению рисками в частном секторе, чтобы сделать их релевантными целям и задачам государственного управления и политики. Учет специфики госсектора - необходимое условие формирования полноценной и эффективной системы управления рисками при разработке государственных программ и политики.
По общему подходу, цель управления рисками - придание максимальной устойчивости всем видам деятельности организации.
Поэтому основная задача - идентификация рисков на всех этапах разработки государственных решений и воздействие на эти риски (снижение, мониторинг, контроль и т.п.). На этапе оценки результатов необходимо пристально пересмотреть все ранее выявленные риски, повторить ранжирование угроз и проверить их критичность. Однако в центре стратегического управления находятся политики - как лица, уполномоченные населением принимать решения на благо всего общества, поэтому риск-менеджмент выполняет не разрешительную функцию, а прогностическую. Если решение какой-то общественной проблемы связано с высокими рисками, но при этом ее решение важно для общественного развития, то следует сконцентрироваться на продумывании антикризисных сценариев, а не отказываться от принятия сложных и тяжелых по последствиям решений. Например, включение Крыма в состав территории России в 2014 г. с точки зрения риск-менеджмента кризисная во всех отношениях ситуация, решение, влекущее (и по факту приведшее) к тяжелейшим последствиям в экономической, внешнеполитической и иных областях. Но в данной ситуации политическая оценка была важнее, чем логика минимизации рисков. Риск-менеджмент -это инструмент управления, способствующий принятию решений, обеспечивающий адекватность этого процесса, но он не должен рассматриваться как центральный и ключевой элемент принятия решения, особенно в области государственной политики, где приоритет имеют общественные проблемы и потребности людей, а задача органов власти - решение этих проблем, вне зависимости от «цены вопроса».
Важно отметить следующий аспект: управление рисками связано как с негативными, так и с благоприятными последствиями. Суть управления рисками состоит в том, чтобы определять потенциальные отклонения от запланированных результатов и управлять этими отклонениями для улучшения перспектив, сокращения убытков и повышения обоснованности принимаемых решений [Strategic risk management, 2009, p. 17]. Управлять рисками означает определять перспективы и выявлять возможности для совершенствования деятельности, а также не допускать или сокращать вероятность нежелательного хода событий. Поэтому цель управления рисками при формировании и реализации государственной политики - поиск оптимального варианта, а не варианта с минимальными рисками, так как первостепенная задача заключается в эф-
фективном использовании общественных ресурсов, с максимальной отдачей и с приемлемым риском. При этом параллельно ставится задача разработать планы и программы снижения прогнозируемых рисков и принятия мер реагирования в случае наступления негативных последствий.
Широкий обзор инструментов риск-менеджмента, а также его системное концептуальное изложение нашло свое отражение в международных, национальных и отраслевых стандартах, которые являются важным источником для разработки специальной методологии и инструментария управления рисками в деятельности органов власти. Поэтому представляется необходимым остановиться на ряде документов в рамках обзора международных стандартов, российских и иностранных национальных регламентов.
Обзор международных стандартов по управлению рисками
Корпоративный сектор накопил достаточную теоретическую и практическую базу в области управления рисками, чтобы формализовать эти процедуры. Наиболее известны следующие стандарты по управлению рисками в корпоративном секторе (название и разработчики приводятся на русском и английском, так как официального перевода на русский пока не существует).
1. Стандарт управления рисками FERMA (Fédération of European Risk Management Association) - Европейская Федерация Ассоциаций риск-менеджмента.
2. Свод принципов риск-менеджмента, разработанных Комитетом спонсорских организаций Комиссии Тредвея совместно с компанией PricewaterhouseCoopers. COSO ERM, ERM COSO (Enterprise Risk Management - Integrated Framework Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO), USA).
3. Международный стандарт ISO 31000 «Менеджмент рисков. Принципы и руководящие указания» принят Международной организацией по стандартизации, 2009 г. (Применяется в России -ГОСТ Р ИСО 31000-2010. Менеджмент риска. Принципы и руководство).
4. Стандарт управления рисками (A Risk Management Standard, 2002). Разработчики - Институт риск-менеджмента, Ассоциация риск-менеджмента и страхования. Национальный форум
риск-менеджмента в общественном секторе (Великобритания). Принят Федерацией европейских ассоциаций риск-менеджеров (The Institute of Risk Management (IRM), The Association of Insurance and Risk Managers (AIRMIC) and ALARM The National Forum for Risk Management in the Public Sector, UK. Adopted by Federation of European Risk Management Associations).
5. Базель II: Международные стандарты измерения капитала -доработанное соглашение (Basel II: International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: a Revised Framework, 2004). Разработчик - Базельский комитет по банковскому надзору (Basel Committee on Banking Supervision).
6. Британский стандарт (Code of practice for risk management). Свод практики для риск-менеджмента (BS 31100:2008).
7. Стандарт управления рисками Австралии и Новой Зеландии. Разработчик - Standards Australia AS/NZS 4360:2004. Руководство по риск-менеджменту - применение стандарта AS/NZS 4360:2004.
8. Канадский стандарт (Risk Management Guidelines for Decision Makers). Руководство по риск-менеджменту при принятии решений (CSA Q 850:1997).
9. Японский стандарт (Guidelines for development and implementation of risk management system). Руководство для разработки и выполнения системы риск-менеджмента (J IS Q 2001:2001).
Все стандарты похожи друг на друга, но при этом сильно отличаются по преимуществам и ограничениям применения, так как все они разрабатывались под определенные бизнес-задачи. Например, самый популярный стандарт - FERMA - разработан для целей постановки риск-менеджмента для производственных предприятий, т. е. предназначен для широкого круга пользователей, а вот стандарт COSO ERM, больше нацеленный на повышение достоверности отчетности организаций, составлен сообществом аудиторов и подходит скорее именно для аудиторов, обладающих специальными компетенциями для решения определенных специализированных задач.
Международный стандарт ISO 31000 определяет принципы, рекомендации и порядок относительно методов управления рисками. Основной целью документа является помощь организациям в грамотном управлении рисками. Интересно, что стандарт не привязан к роду деятельности организации, поэтому подходит к организациям любого рода деятельности, в том числе и для госу-
дарственных предприятий. Стандарт предполагает добровольную сертификацию, и о качестве этого документа говорит рост числа компаний в мире (в том числе и в России), проходящих такую сертификацию, подтверждая свою надежность и благоразумие партнерам и клиентам.
Стандарты IRM, Базель-1 и Базель-2 - стандарты финансовых рисков, имеют жесткую привязку к отрасли страхования и банковской деятельности. Тем не менее высочайший уровень проработки стандартов, детальное описание моделей оценки рисков и принципов мониторинга процессов с точки зрения выявления потенциальных угроз заслуживают внимания и адаптированного применения в вопросах государственного финансирования программ и политики.
Изучение национальных стандартов (Австралия, Великобритания, Япония и др.) позволяет проследить опыт изменения подходов к пониманию управления рисками (например, канадский стандарт применяется с 1997 г.), выделить общее в моделях управления рисками и определить национальную специфику.
Авторами приведен перечень наиболее распространенных и «проверенных временем» стандартов в области общего менеджмента [Risk management fundamentals, 2010, p. 10], но стоит отметить, что за рамками обзора остались отраслевые стандарты по управлению рисками (страхование, финансы, аудит и т.п.), которые также могут служить дополнительным источником методологических и концептуальных позиций.
Регламентация и концептуализация риск-менеджмента в России
В российских официальных регламентирующих документах риск-менеджмент в России упоминается крайне редко: в банковской, финансовой, инвестиционной и таможенной сферах. На правительственном уровне в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г., утвержденных 31.01.2013, было заявлено «создание современной системы управления рисками банковского сектора на основе внедрения стандартов Базель-2 и Базель-3», а в новой редакции этого документа появился термин «риск-ориентированный подход»,
толкования которому не дается, но он используется трижды - для налогового администрирования, охраны труда и экспертизы кредитных рейтингов. То есть можно говорить о постепенном включении в оборот категории «управления рисками» в официальные документы, но пока очень ограниченно и бессистемно. Это можно объяснить ограниченностью горизонта государственного стратегического планирования в стране.
Управление рисками сводится к страхованию ответственности в отдельных случаях и к антикризисному управлению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Реальное планирование в системе государственного управления и политики реализуется сегодня в пределах бюджетного года, а концептуальные документы, долгосрочные политические решения (программы развития, концепции и стратегии развития отраслей и государства в целом) не имеют жесткого обязательного влияния на финансовое планирование. Политические решения исходят из текущей экономической ситуации, а риск-менеджмент предполагает наращивание вероятности достижения поставленных целей.
Например, пенсионная реформа 2002 г. в России, когда для лиц 1967 г. рождения и моложе была введена смешанная пенсионная система, включающая распределительную (страховую) и накопительную части, причем накопление было обязательным для всех граждан.
Отсутствие расчетов и прогнозов рисков на раннем этапе реализации реформы привело к необходимости пересмотра принятых правил, когда профицит бюджета Пенсионного фонда превысил 1 трлн руб. Действующие с 1 января 2015 г. формулы расчета пенсии, а также принцип добровольности накоплений, стимулируют граждан не создавать накопительную часть пенсии, а оставаться в пределах страховой части. При этом на развитие и рекламу накоплений за 13 лет были потрачены существенные ресурсы Пенсионного фонда. Такие серьезные изменения изначально принятого политического решения сказываются на общем уровне доверия и к пенсионной системе, и к правительству в целом. Так, по отчету Центрального банка России, в течение 2015 г. доля населения, доверяющего Пенсионному фонду России, снизилась с 31% в начале года до 21% в конце [Токарева, 2016]. Таких последствий можно было бы избежать или многократно их снизить при исполь-
зовании систем управления рисками во время разработки и реализации государственных программ и политик.
Регламентация отечественной практики риск-менеджмента началась в 2002 г., когда Госстандарт России разработал стандарт по управлению рисками с опорой на зарубежную практику - ГОСТ Р 51897-2002 (Менеджмент риска. Термины и определения)1. Но как видно уже по названию стандарта, он содержит только ряд определений и служит слабым подспорьем в методологическом отношении. Цели, которые перед собой ставили разработчики, сводились только к унификации терминологии, что мы и находим в описательной части стандарта: «Термины, установленные настоящим стандартом, обязательны для применения во всех видах документации и литературы по менеджменту риска, входящих в сферу работ по стандартизации и / или использующих результаты этих работ».
Некоторый интерес с точки зрения понимания методологии управления рисками представляет еще один документ из российской правовой базы - Приказ Минтруда России от 07.09.2015 № 591 н «Об утверждении профессионального стандарта "Специалист по управлению рисками"». Конечно, это стандарт из иной области и имеет косвенное отношение к управлению рисками в государственном управлении и разработке политики, но он отражает системное понимание процесса риск-менеджмента и описывает конкретные управленческие действия, которые необходимо реализовывать в любой организации, озабоченной проблемой управления рисками.
Особо интересно в указанном стандарте описание цели деятельности специалиста по управлению рисками, которое вполне может стать основой для концептуального описания управления рисков в государственном управлении: «Определение событий,
1 Упомянутый стандарт утратил силу в связи с утверждением и введением в действие Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 21 декабря 2010 г. № 883-ст национального стандарта ГОСТ Р ИСО 31000-2010. Менеджмент риска. Принципы и руководство (идентичен международному стандарту ИСО 31000:2009 «Менеджмент риска. Принципы и руководство» (ISO 31000:2009 «Risk management - Principles and guidelines»). Этот стандарт менее теоретизирован и описывает обобщенный подход, позволяющий любой организации повысить свою надежность, прозрачность и системность руководства.
которые могут влиять на деятельность организации, и управление связанным с этими событиями риском, а также контроль отсутствия превышения предельно допустимого уровня риска организации и предоставление разумной гарантии достижения целей организации; поддержание уровня риска, обеспечивающего непрерывную деятельность и устойчивое развитие организации, получение оптимального результата деятельности организации с учетом риска для учредителей, собственников и иных заинтересованных сторон» [Приказ Минтруда России от 07.09.2015].
Опираясь на приведенное определение из профстандарта, отметим, что управление рисками подразумевает тщательный анализ условий для принятия решений. В сфере государственной политики это означает расширение содержания каждого этапа развития от инициирования политики и определения стратегических целей до выполнения и оценки реализации. Реализовать потенциал риск-менеджмента позволяет его интеграция в ежедневную работу управляющих структур в качестве регулярной и регламентированной функции. Это требует теоретической проработки, исследования, разработки специфической методологии управления рисками в соответствующих процессах и системах, выработки и описания методов внедрения методологии в практику разработки и реализации государственной политики.
Управление рисками в процессе реализации государственной политики
Учитывая, что в целом механизм управления рисками описывается несколькими этапами (выявление и описание факторов риска; оценка вероятности риска; оценка возможных негативных последствий и ущерба; выбор стратегии управления рисками; разработка контрольных показателей для мониторинга реализации политики; разработка мер реагирования и принятия оперативных решений), предлагается для каждого этапа описать модель логического и семантического анализа, определить набор параметров оценки рисков, механизм включения инструментов риск-менеджмента в процесс принятия решения, дать описание документации и технологического инструментария, адекватных уров-
ню задач управления рисками на каждом этапе формирования и реализации государственной политики.
Например, на этапе инициирования политики принципиально важно описание текущей ситуации в стране (регионе, отрасли), так как это определяет всю дальнейшую работу по созданию инфраструктуры и процессов управления рисками. Поэтому адекватными инструментами тут будут обзоры и консультации, обеспечивающие максимальный охват ситуации. А на этапе мониторинга реализации политики необходимы инструменты, обеспечивающие оперативное реагирование на изменение ситуации или контрольных параметров реализации. Разберем каждый этап в отдельности.
Для разработки системы управления рисками в государственной политике важно понимание этого процесса. Остановимся на перечислении этапов развития государственной политики, предложенных В.В. Лобановым [Лобанов, 2010, с. 136-145], дополнив каждый элементами риск-менеджмента: описанием задачи, инструментов и результатов риск-менеджмента.
Первый этап - инициирование политики и определение стратегических целей. Здесь происходит идентификация общественных проблем, выбор приоритетов, принятие решения о разработке политики по проблеме (отрасли), формулируются направления и цели политики.
Инструментарий риск-менеджмента на этом этапе необходим для идентификации проблем, так как с точки зрения субъекта разработки государственной политики общественная проблема суть риск. Поэтому проработанные в частном секторе методы мозгового штурма, например анкетирования, аудита и инспектирования, применимы и релевантны для выявления ключевых общественных проблем, требующих выработки или корректировки государственной политики.
Также на этом этапе важно выявить и описать факторы риска, включая те, что станут причиной отказа от решения тех проблем, которые не попали в повестку дня.
На выходе с первого этапа должны быть сформулированы приоритетные проблемы и соответствующие целевые установки для органов государственной власти в форме государственного политического решения.
На втором этапе «Разработка политики и принятие решений» осуществляется собственно планирование. В завершение
этапа принимаются в установленном порядке официальные документы о государственной политике или программе (например, в форме концепции, стратегии, закона или иного нормативного правового акта), решения отражаются в государственном бюджете (так как именно выделение средств на реализацию политики (программы) может считаться окончательным подтверждением намерения преодолеть проблемную ситуацию).
Как любой процесс планирования, разработка государственной политики связана с программированием, нормированием, методологическим руководством, согласованиями и консультациями, легитимацией и выделением ресурсов на разработку и реализацию политики.
На данном этапе представляется адекватным применение традиционных инструментов анализа и выявления рисков в процессе принятия решений:
- SWOT-анализ (предмет анализа - сильные и слабые стороны, возможности, угрозы). Анализ сильных и слабых сторон относится к внутренней оценке: состояние системы государственного управления, законодательные ограничения, развитость соответствующих институтов, уровень кадрового, информационного обеспечения управления, политические противоречия и конфликты по оценке общественных проблем и т.д. Оценка возможностей и угроз - описание внешних по отношению к системе государственного управления факторов внешней среды, таких как внешнеполитическая и внешнеэкономическая ситуация, демографические показатели, уровень технологического развития в стране, макроэкономические показатели и т. п.
- BPEST-анализ (бизнес, политический, экономический, социальный, технологический) и PESTLE-анализ (политический, экономический, социальный, технологический, юридический, экологический). PESTLE-анализ с позиции государственного управления целесообразно расширить до STEEPLED-анализа добавлением к параметрам PESTLE также образовательного и демографического анализа. По сути это описание и оценка тех же внешних и внутренних параметров государственного управления и политики, описание «контекста», если рассуждать в терминах Стандарта ГОСТ Р ИСО 31000-2010. «Менеджмент риска. Принципы и руководство», но в отраслевом разрезе, что дает адекватное представление
о «перекосах» в развитии и структурном распространении проблем в стране.
Перечисленные инструменты позволяют выявлять ключевые отраслевые риски (по аспектам, заявленным в названии инструмента). По итогам анализа формируется перечень угроз, которые могут помешать достижению целей.
Помимо рисков достижения цели существуют сценарные риски. Выбрать приемлемый вариант достижения цели (так как обычно есть несколько путей достижения цели) с допустимыми рисками позволяет метод анализа сценариев, когда последовательно рассчитываются и сопоставляются риски и профиты по каждому варианту развития событий.
На этапе разработки не менее важен метод планирования непрерывности деятельности организации. В переложении на политическое планирование можно определить этот метод как «метод планирования непрерывности государственного управления», который основывается на выявлении таких угроз, вероятных событий и явлений, наступление которых влечет погружение в кризисное состояние, то есть приведет к невозможности осуществления деятельности в исходных условиях.
Такими типовыми угрозами непрерывности могут быть стихийные бедствия, эпидемии, перебои в энергоснабжении, хакер-ские атаки, теракты и т. д. Перечень форс-мажоров должен быть просчитан для каждого решения и области разработки государственной политики.
Пожалуй, как одну из специфических угроз непрерывности для российской действительности можно отметить уход ключевой фигуры принятия политического решения, так как уровень персо-нализации политики в России все еще остается высоким, и при смене политического руководства все ранее принятые властно-политические решения могут быть отменены или пересмотрены.
В качестве примера этого рода рисков приведем так называемое обнуление законопроектов, поступивших на рассмотрение Государственной думы Российской Федерации предыдущего созыва после избрания депутатов следующего созыва. Это официально не прописанная процедура, которая регулярно проводится новыми составами профильных комитетов российского парламента на одном из первых заседаний: принимается решение о снятии с рассмотрения ряда законодательных инициатив, поступивших к
депутатам прошлого созыва, на основании их «неактуальности». Формулировки могут быть достаточно мягкими, например, «перенести рассмотрение на более поздний срок», но так как сам срок не указывается, то судьба проекта может находиться в подвешенном состоянии. Инициаторам таких проектов, которым не удается отстоять востребованность инициативы (в основном из-за того что депутат, поддерживавший проект, не прошел в следующий созыв), приходится заново начинать всю процедуру внесения с нуля.
На этапе выполнения и мониторинга политики (третий этап) органы государственной власти переходят к реализации принятых решений и программ, координации рабочих планов, мониторингу и контролю реализации планов, программ, решений в целом. Это самый динамичный этап, на котором необходимо выявлять, анализировать и снижать операционные риски и риски функционирования. Это, пожалуй, самый насыщенный блок инструментов по управлению рисками в бизнесе. Анализ применимости этих инструментов в государственном управлении заслуживает отдельной статьи, поэтому для целостности и сбалансированности обзора приведем лишь несколько примеров.
Самый эффективный способ для выявления операционных рисков - сепаратное рассмотрение процессов. Этот метод основан на подробнейшем изучении каждого процесса и процедуры на предмет негативных рисков и возможностей улучшения. Метод трудоемкий, однако без него можно пропустить значительное количество операционных рисков.
Примером возможности применения сепаратного рассмотрения процессов может выступить изменение субъекта администрирования сборов обязательного пенсионного страхования и иных платежей. С 1 января 2017 г. планируется новый порядок администрирования налоговых и неналоговых платежей: ФНС, ФТС, Росалко-гольрегулирования, пенсионных платежей и платежей в адрес социальных фондов. Это изменение предполагает, что на основе методов работы, которые внедрила налоговая служба и благодаря которым наведен порядок (от прозрачности процедур до роста собираемости) с администрированием налоговых платежей, удастся повысить эффективность администрирования прочих бюджетных доходов обозначенных ведомств. Кроме того, ожидается сокращение расходов на администрирование в целом по совокупности органов в результате передачи функций.
Попытка централизовать сборы (пенсионные и социальные) в рамках налогового ведомства уже предпринималась. С 2001 по 2010 г. ФНС собирала единый социальный налог (ЕСН). Отметим, что за этот период сократилась задолженность плательщиков перед Пенсионным фондом, а собираемость текущих платежей повысилась. Поэтому логика Правительства в текущей ситуации возрастающего дефицита бюджета понятна: есть более эффективный администратор, который может и умеет собирать платежи, - ФНС, значит, необходимо ему поручить все «провальные» сборы.
Не располагая полнотой информации о трудозатратах в действующей системе раздельного администрирования и о прогнозах сокращения этих трудозатрат при централизации, остановимся на том, что сама передача функции от одного ведомства к другому достаточно сложна и требует детального рассмотрения, так как связана с серьезными угрозами.
Начинать необходимо с рассмотрения самого процесса администрирования. Он включает следующие основные этапы: начисление (расчет суммы платежа), предоставление отчетности плательщиков сбора, проверка правильности начисления и содержания отчетности, перечисление платежа в бюджет плательщиком, зачисление платежа администратором дохода, проверка правильности платежа, наложение санкций на плательщика в установленных случаях, составление и предоставление бюджетной отчетности (по результатам сбора) и информации, необходимой Пенсионному фонду для распределения собранных средств и учета их на лицевых счетах работающих граждан.
Каждый из представленных этапов необходимо разложить на процедуры с указанием исполнителя, входной и выходной информации, последовательности и сроков каждого действия или решения внутри процедуры. После этого необходимо в рамках каждой процедуры определить риски, возникающие при передаче в другое ведомство. Например, на этапе передачи итоговой информации о сборах от налоговой в Пенсионный фонд возникает риск ошибок из-за того, что форматы представления данных и в целом программное обеспечение в ведомствах разные. А ошибки и конфликты при конвертации данных в разных форматах неизбежны. Отсюда возникает рекомендация снизить риск по данной процедуре -разработать протоколы конвертации данных и обмена информацией между ведомствами в рамках совместной работы информаци-
онных служб и разработчиков программного обеспечения двух ведомств.
Так проводится сепаратное рассмотрение по каждой процедуре. Однако к концу декабря 2016 г. подобного анализа сделано не было. Следствием такого упущения при передаче функций можно прогнозировать существенные провалы по пенсионным сборам в первом квартале 2017 г., множественные ошибки с перечислениями средств, зачислениями средств на лицевые счета граждан. Рассмотрение же процесса передачи по методу сепарации рисков позволило бы избежать этих последствий и провести процедуру передачи более эффективно и с меньшими расходами.
Следующий инструмент риск-менеджмента - исследование HAZOP (исследование опасностей и функционирования, от соответствующих английских слов hazard и operability). Это детализация и идентификация проблем опасности и работоспособности системы. Под системой в корпоративном секторе подразумевается промышленный объект. Для применения метода в государственном управлении под системой стоит понимать конкретную общественную сферу, проблему или явление, отрасль экономики или территорию, ставшую предметом государственного управляющего воздействия в рамках исследуемой программы или политики. Основная задача - найти потенциально опасные процедуры, которые могут привести к нарушению функционирования системы.
Еще один эффективный инструмент - анализ видов и последствий отказов (FMEA от английских слов failure, mode, effects, analysis). Метод подразумевает последовательное изучение и описание всех возможных отказов и сбоев в технологическом процессе и оценку последствий их реализации. Эти сбои классифицируются по степени критичности и величине потенциальных последствий, а также разрабатываются сценарии реагирования и ликвидации.
Интересным представляется также анализ дерева неисправности (FTA от английских слов fault, tree, analysis), так как этот метод основан на анализе комбинаций событий нижнего уровня, которые могут привести к нежелательному состоянию. В условиях существующей организации управленческой государственной вертикали изучение процессов реализации политики сверху вниз для каждого события и угрозы представляется особо ценным. Вспомним, например, проблему реализации политического решения о безвозмездном предоставлении земельных участков многодетным
семьям. Это решение (поправки в Земельный кодекс Российской Федерации) было принято в июне 2011 г., однако даже на момент написания данной статьи не все регионы сформировали необходимую нормативно-правовую базу предоставления участков, а также не удалось решить технические вопросы реализации решения (инфраструктурные, территориальные, имущественные, документальные последствия и т.д.). Все эти неразрешенные проблемы (более пяти лет!) должны были быть выявлены на федеральном уровне еще до подписания закона. Механизм реализации не возникает сам собой, он должен быть прописан и продуман на этапе разработки, включая анализ рисков регионального и муниципального уровней, а не разрываться на этапе указания регионам. Продуманная и согласованная цепочка по всей вертикали управления позволила бы в более короткие сроки и с меньшим социальным недовольством реализовать эту позитивную идею.
Завершающий этап (четвертый этап) - оценка и совершенствование политики. Здесь оцениваются результаты и последствия политики или программы, принимаются решения о прекращении, продолжении либо корректировке соответствующей политики. Это этап оценки и модернизации государственной политики, когда процесс или останавливается, или заходит на новый виток, возвращая политическое руководство к первому этапу инициирования разработки и выявления общественных проблем.
Прннцнпы управления рисками в деятельности органов власти
Современная государственная политика разрабатывается и реализуется в условиях высокой неопределенности: число опасностей и угроз увеличивается не только по видам (финансовые, политические, экологические, техногенные, космические, идеологические и т.д.), но и по масштабам возможных последствий наступления вероятных событий. Нередко сама деятельность органов власти (политические решения, реализация государственных программ) сопровождается непрогнозируемыми негативными факторами, влияющими на отдельные сферы жизнедеятельности общества. Неопределенность параметров принятия государственных решений повышает высокая и нарастающая скорость изменений во
внешней и внутренней среде государственного управления, что требует пересмотра и поиска новых механизмов принятия решений, позволяющих системе реагировать на вызовы с адекватной скоростью. Стремительность изменений, хаотизация, слабая адаптивность, низкая скорость политической реакции на проблемы увеличивают риски потенциального ущерба.
По названным причинам все больше внимания при разработке государственной политики отводится анализу и оценке рисков. Управление рисками все шире включается в деятельность органов государственной и местной власти, становясь регулярной функцией государственного управления. Отдельные субъекты власти активно используют риск-менеджмент в своей практике (например, МЧС, Правительство Москвы), однако научно-методологическая база оценки рисков в российских органах власти только начинает формироваться.
Регулярный риск-менеджмент стал неотъемлемой составной частью систем корпоративного управления ведущих международных компаний, так как он обеспечивает стабильность развития и объективное повышение эффективности управления - вследствие того, что система управления рисками направлена на достижение необходимого баланса между получением выгод и сокращением убытков [ГОСТ Р ИСО 31000-2010].
Стоит отметить, что требования стабильности, роста эффективности, обоснованности государственных решений, минимизации субъективного фактора в государственном управлении востребованы и могут быть удовлетворены внедрением системы управления рисками при разработке государственной политики. Однако не представляется возможным переложить принципы и методы управления рисками из частного сектора в область государственной политики без учета особенностей и специфики сектора государственного управления - его особой целевой направленности, ответственности, масштабности, специфических ограничений, публичности, уникального инструментального управленческого набора и др.
Базовая методология разработки и внедрения системы управления рисками в область государственного управления и политики может быть в дальнейшем использована при создании и совершенствовании информационно-аналитических систем управления государством, аналогов ERP-систем (ERP - Enterprise
Resource Planning, планирование ресурсов предприятия, а ERP-система - конкретный программный пакет, реализующий стратегию ERP, то есть такой программный продукт, модель организации всех данных и информации о деятельности организации, который позволяет в режиме реального времени управлять активами, операциями, персоналом, опираясь на непрерывную оптимизацию) из частного сектора, позволяющих просчитывать последствия рисков и вероятность их наступления с высокой точностью, скоростью и на регулярной основе. Это обеспечит качественный скачок принимаемых государственных решений, в первую очередь - на уровне федеральной политики за счет повышения скорости обработки управленческой информации, снижения уровня субъективности принятия решений, а также появления возможности расчета нескольких сценариев принятия решений.
Особое место, технологическую основу системы управления рисками должны составить Big Data и информационно-коммуникационные технологии [Шилина, 2015, с. 235-240]. Big Data (англ. большие данные) - методы обработки колоссальных объемов структурированных и неструктурированных данных для получения достоверной и воспринимаемой человеком (по объему и форме) информации. Дополнительной характеристикой Big Data является постоянное (в режиме реального времени) непрерывное обновление и поступление дополнительных данных. Эти методы обработки данных позволяют принимать решения на основе объективной и оперативно поступившей информации.
В условиях все возрастающей скорости изменений в окружающем мире успех управленческих решений во многом определяется скоростью принятия решения и его реализации. Маховик государственного управления по своей природе раскручивается очень медленно: существуют определенные процедуры выработки и согласования решения, которые должны быть выдержаны. Например, основная информация, которая во многом определяет принимаемые текущие властные решения, - об исполнении бюджета соответствующего уровня или субъекта бюджетного процесса (региона, муниципального образования, главного распорядителя и т.п.) - поступает с задержкой в несколько месяцев (один раз в квартал), а итоговое исполнение бюджета за год становится доступным в марте-апреле следующего года, когда уже должны давно быть приняты важные решения, опирающиеся на данные об ис-
полнении за прошлый год (например, о продлении или приостановке программ развития, капитального строительства, объявление конкурсов на существенные закупки и т.п.). Такая задержка связана с тем, что в бюджетной отчетности все еще преобладает бумажный документооборот, который требует многократной и трудоемкой ручной обработки и, соответственно, дополнительных процедур проверки и контроля. Существующие программные средства обработки данных в электронном виде в области государственного управления и отчетности дублируют методы бумажной работы, что не повышает скорость обработки данных, а даже снижает, так как исполнители выполняют дважды одну и ту же работу (в бумажном и в электронном виде), а также затрачиваются дополнительные трудовые ресурсы (в человеко-часах) на проведение контрольных процедур.
Дальнейшее развитие информационных технологий в области обработки данных, а также переход к методам обработки данных в реальном времени (Big Data, сетевые технологии и проч.) повышают надежность управленческой информации и увеличивают скорость принятия решений. Это позволит обрабатывать необходимое количество вариантов принятия решений со множеством параметров в короткие сроки.
Ожидаемые результаты внедрения регулярного риск-менеджмента в принятие государственных решений: снижение субъективности, повышение прозрачности и обоснованности решений; расчет многих вариантов и прогнозирование последствий принятия решений; оптимизация рисков и их влияния; готовность к наступлению негативных последствий; снижение ущерба; повышение скорости ликвидации последствий и др.
В настоящее время авторами проводится работа по системному изложению концепции и методологии риск-менеджмента в области формирования и реализации государственной политики федеральными органами власти России на основе переосмысления корпоративного опыта управления рисками с учетом специфики отрасли и опыта других стран в обозначенном направлении. Специфический контекст риск-менеджмента складывается из внешнего и внутреннего окружения (среды) государственного управления, ключевых параметров (границ), в рамках которых рисками необходимо управлять органам федеральной власти, ответственным за разработку государственной политики.
В качестве принципов, которые должны лечь в основу методологии управления рисками при разработке и реализации государственной политики, представляются следующие:
- опора на актуальные международные стандарты в области управления рисками при формулировании общих принципов риск-менеджмента для целей формирования и реализации государственной политики органами власти в России, в первую очередь на федеральном уровне;
- необходимость учитывать специфические аспекты внедрения методологии управления рисками в государственном управлении на разных институциональных уровнях;
- регулярность и обязательность применения риск-менеджмента на всех этапах принятия стратегических и тактических решений органами власти;
- приоритет социально-политической значимости при принятии решений;
- моделирование управления рисками в политическом процессе на разных уровнях: стратегическом, тактическом, а также в рамках отдельно взятой программы и направления государственной политики;
- опора на информационно-коммуникационные технологии, сетевые технологии и Big Data;
- регулярное взаимодействие и консультирование с заинтересованными сторонами в процессе формирования государственной политики с позиций управления рисками.
Решение прикладных задач государственного управления и риск-менеджмент
Разработанная методология управления рисками при формировании и реализации государственной политики и ее отдельные компоненты могут быть положены в основу разработки любого направления государственной политики, а также транспонировано на региональный и муниципальный уровень с учетом институциональной специфики. Таким образом, результаты исследования могут использоваться в практической деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также заинтере-
сованными негосударственными политическими институтами (политическими партиями, общественно-политическими организациями) при разработке собственных программных документов.
Также обоснованная методология может лечь в основу проекта стандартов и методических рекомендаций по внедрению системы управления рисками в государственном управлении, основанной на существующих международных стандартах и лучших практиках государственного управления в России и в мире.
Немаловажный прикладной аспект разработки методологии риск-менеджмента для государственного управления - подготовка кадров для государственной службы [Соколов, 2015, с. 247], так как это основа принятия адекватных решений в условиях изменения и нарастания угроз. При этом исследователи отмечают, что «во время внедрения риск-менеджмента в государственно-управленческую деятельность возникает необходимость в изменении организационной культуры государственных органов, применении инструментов управления изменениями, а также в разработке четкого методического обеспечения внедрения данной методологии» [Кулик, 2013, с. 32]. Соответственно, залогом успешного внедрения риск-менеджмента является подготовка кадров соответствующей квалификации, обладающих необходимыми компетенциями.
Методология может войти в программу профессиональной подготовки и дополнительного образования государственных и муниципальных служащих, политологов, содействуя повышению качества и профессионализма кадров государственной службы.
Заключение
Управление рисками предполагает внедрение в процесс принятия государственных решений дополнительных логических и семантических операций: выявление и описание факторов риска; оценку вероятности риска; оценку возможных негативных последствий и ущерба; выбор стратегии управления рисками; разработку контрольных показателей для мониторинга реализации политики; разработку мер реагирования и принятия оперативных решений; регламентацию полномочий и процесса формирования выработки политических решений с учетом процедур управления рисками. Системное применение управления рисками на всех этапах фор-
мирования и реализации государственной политики позволит существенно повысить степень рациональности и оптимальности государственного управления, общую эффективность принимаемых решений, а также системы государственного управления в целом.
Перед отечественной наукой и практикой государственного управления стоит задача разработки и обоснования методологии управления рисками в процессе формирования и реализации государственной политики с учетом специфики и масштаба решаемых задач. Основой для разработки и внедрения системы управления рисками в государственное управление России должны стать мировой опыт управления рисками в корпоративном секторе и практика внедрения риск-менеджмента в других странах.
Список литературы
ГОСТ Р 51897-2002, принят и введен в действие Постановлением Госстандарта России от 30 мая 2002 г. № 223-ст. - М., 2002. - Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/1200030150 (Дата посещения: 25.12.2016.) ГОСТ Р ИСО 31000-2010 Национальный стандарт Российской Федерации «Менеджмент риска. Принципы и руководство. Risk management. Principies and guidelines.» Введен в действие Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 21 декабря 2010 г. № 883-ст. - М., 2010. -Режим доступа: http://www.novsu.ru/file/1156050 (Дата посещения: 25.12.2016.) Калмыкова И.Е. Тенденции социально-экономического развития регионов Юга России и риски в условиях кризиса // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3, Экономика. Экология. - Волгоград, 2010. - № 2 (17). -С. 28-33.
Кулик Г.Ю. Зарубежный опыт внедрения риск-менеджмента в государственное управление // Государственное управление. Электронный вестник. - М., 2013. -№ 37. - С. 32-44.
Лобанов В.В. Модернизация государственного управления: проблемы и решения // Вопросы государственного и муниципального управления. - М., 2010. - № 2. -С. 136-145.
Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года» (утв. Председателем Правительства РФ 31 января 2013 г.). -М., 2013. - Режим доступа: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/ 70209020/ (Дата посещения: 25.12.2016.) Приказ Минтруда России от 07.09.2015 № 591 н «Об утверждении профессионального стандарта «Специалист по управлению рисками». - М., 2015. - Режим доступа: http://legalacts.ru/doc/prikaz-mintruda-rossii-ot-07092015-n-591n/ (Дата посещения: 25.12.2016.)
Соколов Н.Н. Профессиональные компетенции современного руководителя-управленца для принятия эффективных решений // Вестник Университета (Государственный университет управления). - М., 2015. - № 6. - С. 247-250.
Токарева Е.И. Центробанк: Россияне теряют доверие к пенсионному фонду. - 2016. -Режим доступа: https://raibikus.com/ekonomika/5399-centrobank-rossiyane-teryaut-doverie-k-pensionnomu-fondu (Дата посещения: 25.12.2016.)
Шилина М.Г. Big data, open data как новые форматы информации: Сущность, характеристики, особенности применения в журнализме // Вестник Тверского государственного университета. Серия: Филология. - Тверь, 2015. - № 3. - С. 235-244.
Risk management fundamentals: Homeland security risk management doctrine. -Washington: U.S. Department of homeland security. 2010. - Mode of access: http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/risk-management-fundamentals.pdf (Дата посещения: 25.12.2016.)
Strategic risk management in government: A look at homeland security. - Washington: IBM Center for the business of government, 2009. - Mode of access: http://www.businessofgovernment.org/sites/default/files/StrategicRiskManagement_0.pdf (Дата посещения: 25.12.2016.)
