CC BY
237
УДК 323.21
Блинова Наталья Владимировна
кандидат политических наук. Государственный университет управления 5757899@mail.ru
Гаганова Елена Владимировна
кандидат педагогических наук. Государственный университет управления gagale@yandex.ru
Оценка рисков
ПРИ РАЗРАБОТКЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ И ПОЛИТИКИ: РОССИЙСКАЯ ПРАКТИКА
Natal’ya V. Blinova
candidate of political Sciences. State University of Management 5757899@mail.ru
Elena V. Gaganova
candidate of pedagogical Sciences. State University of Management gagale@yandex.ru
Risk assessment in
THE DEVELOPMENT OF STATE PROGRAMS AND PUBLIC POLICY:
THE RUSSIAN PRACTICE
Аннотация. Статья посвящена проблеме оценки рисков при разработке государственных программ и политики, анализу применяемых сегодня методов и приемов риск-менеджмента в этой области. Авторы теоретически описывают место оценки в анализе и управлении рисками как новой формирующейся функции органов государственного управления. Статья открывает научную дискуссию по новым вызовам, стоящим перед научным сообществом в области методологического обеспечения и поддержки процессов модернизации государственного управления в области управления рисками. Авторы обобщают российскую практику оценки рисков при разработке государственных программ и политики, обозначают направления дальнейших научных исследований по заявленной проблеме.
Ключевые слова: государственные программы, государственная политика, оценка государственных программ, управление рисками, государственное управление.
Annotation. The article is devoted to the problem of risk assessment in the state programs and policy development and contains an analysis of applied methods and techniques of risk management in this area. The authors theoretically describe the place of assessment in the analysis and management of emerging risks as new functions of government. The article opens scientific discussion on new challenges facing the scientific community in the field of methodological support of processes of modernization of public administration in the field of risk management. The authors summarize the Russian practice of risk assessment in the development of state programs and outline the directions for further researches on the problem.
Keywords: state program, public policy, assessment of government programs, risk management, public administration.
Современная общемировая обстановка характеризуется как негативная. Число опасностей и угроз увеличивается не только по видам (финансовые, политические, экологические, техногенные, космические, идеологические и т.д.), но и по масштабам возможных последствий наступления вероятных событий. Нередко сама деятельность органов власти (политические решения, реализация государственных программ) сопровождается негативными факторами, оказывающими существенное влияние на отдельные сферы жизнедеятельности общества. Кроме того, неопределенность часто грозит материальным ущербом, в том числе от неэффективных государственных решений, которые не учли все возможные риски.
По названным причинам все больше внимания в процессе разработки государственной политики
отводится анализу и оценке рисков [1, с. 47]. Управление рисками все шире включается в деятельность органов государственной и местной власти, становясь регулярной функцией государственного управления. Научно-методоло-
гическая база оценки рисков в российских органах власти только начинает формироваться, а отдельные субъекты власти активно используют риск-менеджмент в своей практике (например, МЧС, Правительство Москвы).
Лобанов В.В. дает следующее определение управлению рисками - это «формирование защитного механизма и разработка предупредительных мер, снижающих степень рисков, что позволяет не только их заранее выявлять, но и принимать меры их локализации и предотвращения на различных стадиях» [2, c. 69]. Соглашаясь с этим определением, полагаем, что его
52
следует немного расширить, добавив функцию анализа и оценки потенциальных рисков, выполнение которой должно лежать в основе разработки механизма защиты и снижения рисков. Именно на этом подготовительном этапе и предлагается остановиться подробно, рассматривая российский опыт управления рисками при разработке государственных программ.
Отметим, что в целом механизм управления рисками может быть описан следующими этапами: выявление и описание факторов риска; оценка вероятности риска; оценка возможных негативных последствий и ущерба; выбор стратегии управления рисками; разработка контрольных показателей для мониторинга реализации программы; разработка мер реагирования и принятия оперативных решений.
Оценка рисков - аналитический метод, позволяющий путем сбора информации определить и измерить возможные издержки и последствия наступления некоторых событий.
Это ключевой этап анализа рисков, который, помимо анализа, включает в себя идентификацию рисков, классификацию рисков, сопоставление альтернативных вариантов решения и выбор оптимального варианта решения.
Самым простым вариантом оценки рисков является распределение всех выявленных рисков по нескольким группам. Например, в зависимости от степени убытков или размера потенциального ущерба можно выделить: приемлемый, критический и катастрофический уровни риска. Соответственно, в дальнейшем при разработке механизмов управления рисками особое внимание должно быть уделено контролю над показателями, сигнализирующими о катастрофических рисках, или же при разработке государственной программы должны быть учтены и просчитаны варианты страхования таких рисков или их распределения. Более того, если угрозы превышают потенциальный положительный эффект от реализации программы, это должно найти особое отражение в проекте и доведено до лица, принимающего решение по утверждению программы.
Хорошей иллюстрацией применения такого типа оценки является опыт Правительства Москвы. В составе государственной программы города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) «Жилище» можно найти Раздел 9 «Анализ рисков реализации государственной программы и описание мер управления рисками реализации государственной программы» [4]. Здесь риски были разделены на три группы: организационные, коммерческие и производственные.
Как показывает приведенный пример, для классификации и оценки рисков на стадии планирования государственной программы удобно пользоваться
Литература:
1. Блинова Н.В. Муниципальное образование в политическом пространстве России. Дис. к. полит. н. ГУУ. Москва, 2007.
таблицей с примерным перечнем граф: потенциальные факторы рисков (приводится наименование риска, источника риска), вероятность проявления риска (например, высокая, низкая или в баллах), оценка риска (возможные потери и отрицательное влияние в баллах или субъективно по категориям: сильное, среднее, слабое).
Описанный подход к оценке рисков является на сегодня самым распространенным в практике российских органов государственного управления при разработке и реализации государственных программ, таким же методом руководствуются и органы местного самоуправления при разработке муниципальных программ. Толчок для распространения подхода можно определить в методических указаниях по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, разработанных Министерством экономического развития РФ в 2013 году [3]. Стоит отметить, что методические указания содержат конкретный количественный параметр оценки рисков - существенность. То есть такое «влияние, которое приводит к изменению сроков и (или) ожидаемых результатов реализации государственной программы не менее чем на 10 % от планового уровня».
Таким образом, рекомендации содержат необходимые ориентиры для разработчиков государственных программ по количественной оценке факторов риска, которая является необходимой для формирования работающей системы управления рисками в ходе реализации государственной программы.
Обобщая практику анализа рисков при разработке и реализации государственных программ и политики в России, можно отметить, что в настоящее время анализ рисков только входит в практику работы органов государственного управления. Разработчики государственных программ ограничиваются перечислением рисков и распределением их по трем (высокий, средний, низкий риск), а то и двум группам (высокий риск, низкий риск). Такой подход делает затруднительным разработку действенных мер по управлению рисками, их нивелированию, ограничивает контроль за реализацией программы.
На современном этапе управление рисками при разработке государственных программ только начинает формироваться. Общая тенденция такова, что функция управления рисками, в том числе при разработке государственных программ, в России становится регулярной, а научному сообществу ставится задача разработки методологической базы для развития системы управления рисками, повышения ее качества, результативности, а также подготовка кадров для государственной службы, обладающих навыками риск-менеджмента в области государственного управления.
Literature:
1. Blinova N.V. Municipal'noe obrazovanie v politicheskom prostranstve Rossii. Dis. k. polit. n. GUU. Moskva, 2007
53
2. Лобанов В.В. Анализ государственной политики : учебное пособие. ГУУ. М., 2001.
3. Приказ Министерства экономического развития РФ от 20 ноября 2013 г. N 690 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».
4. Постановление Правительства Москвы от 27 сентября 2011 года № 454-ПП «Об утверждении государственной программы города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) «Жилище».
2. Lobanov V.V. Analiz gosudarstvennoj politiki : Uchebnoe posobie. GUU. M., 2001.
3. Prikaz Ministerstva jekonomicheskogo razvitija RF ot 20 nojabrja 2013 g. N 690 «Ob utverzhdenii Metodicheskih ukazanij po razrabotke i realizacii gosudarstvennyh programm Rossijskoj Federacii».
4. Postanovlenie Pravitel'stva Moskvy ot 27 sent-jabrja 2011 goda № 454-PP «Ob utverzhdenii gosudarstvennoj programmy goroda Moskvy na srednesrochnyj period (2012-2016 gg.) «Zhilishhe».
54
