CC BY
24DOI: 10.24412/2687-0991-2021-4-18-25
Е.Б. Дворядкина - д.э.н., профессор ФГОУ ВО «Уральский государственный экономический университет», Институт экономики и финансов, кафедра региональной, муниципальной экономики и управления, dvoryadkina@usue.ru,
E.B. Dvoryadkina - Doctor of Economics, Professor of the Ural State Economic University, Institute of Economics and Finance, Department of Regional, Municipal Economics and Management;
О.Е. Сергеева - магистрант ФГОУ ВО «Уральский государственный экономический университет», Институт магистратуры, кафедра региональной, муниципальной экономики и управления, специальность «Государственное управление и местное самоуправление», lelchik94@gmail.com,
O.E. Sergeeva - Master's student of FGOU VO "Ural State Economic University", Institute of Magistracy, Department of Regional, Municipal Economics and Management, specialty «Public Administration and Local Self-Government».
УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СИСТЕМОЙ ОБРАЗОВАНИЯ В СОВРЕМЕННЫХ РЕАЛИЯХ MANAGEMENT OF THE MUNICIPAL EDUCATION SYSTEM IN MODERN REALITIES
Аннотация. Предметом рассмотрения в данной статье является управление муниципальной системой образования в современных условиях на примере городского округа Рефтинский, основные методы и механизмы управления, применяемые с целью управления значимой частью социально-экономического развития муниципального образования - системой образования.
Под муниципальной системой образования в настоящей статье понимается - система, которая объединяет образовательные организации различных типов и видов, находящиеся на территории определённого муниципального образования и органы управления образованием муниципалитета, на которые возложены полномочия управлением развития системой общего образования на территории муниципалитета.
Управление муниципальной системой образования - важнейший элемент, оказывающий влияние на развитие системы образования муниципалитета. При этом с целью эффективного развития системы необходимо неустанно искать такие методы и механизмы управления, которые обеспечат становление муниципальной системы образования, отвечающей требованиям современного общества и государства.
Abstract. The subject of this article is the management of the municipal education system in modern conditions using the example of the Reftinsky urban district, the main methods and mechanisms of management used to manage a significant part of the socio-economic development of a municipal formation - the education system.
In this article, a municipal education system means a system that unites educational institutions of various types and types located on the territory of a particular municipality and municipal education authorities, which are entrusted with the authority to manage the development of the general education system on the territory of the municipality.
Management of the municipal education system is the most important element influencing the development of the education system of the municipality. At the same time, in order to effectively develop the system, it is necessary to tirelessly search for such methods and management mechanisms that will ensure the formation of a municipal education system that meets the requirements of modern society and the state.
Ключевые слова: система образования, муниципальная система образования, управление муниципальной системой образования, механизмы и методы управления муниципальной системой образования.
Keywords: tax education system, municipal education system, management of the municipal education system, mechanisms and methods of management of the municipal education system.
Для эффективного развития общества и экономики важнейшим элементом является система образования. Образование - важнейшая часть жизни общества, которая определяет интеллектуальный потенциал не только региона, но и государства в целом. Муниципальная система образования сегодня - ключевое звено в системе общего образования региона.
Ограниченность бюджетных возможностей и незначительный потенциал внебюджетных источников являются значительными препятствиями для формирования экономических условий эффективного развития муниципальной системы образования. В связи с этим становится необходимым определение и постоянный поиск условий, которые влияют на управление муниципальной системой образования и способствуют её развитию, при этом важны не только эти условия, а также поиск эффективного метода управления системой.
Современные исследователи подходят к определению понятия «система образования» с различных сторон. Представители педагогического подхода (Г.Н. Сериков [14], Е.А. Ямбург [17], В.А. Сарапулов [17]) рассматривают систему образования как многоаспектную социально-педагогическую систему, которая является результатом соответствующих аспектов реального образования.
Представители процессуального подхода (С.С. Воробьева [8], И.П. Смирнов [17], Е.В. Ткаченко [17], Д.Ц. Цыденова [17]) рассматривают систему образования как последовательный процесс, который ведёт систему к развитию и оптимальному состоянию.
Представители структурного (объектного) подхода (Г.Ф. Гребенщиков [11], Н.Б. Крылова [17], М.Ж. Хасинов [17]) рассматривают данную категорию как совокупность объектов, составляющих систему образования.
М.А. Головчин в рамках социально-экономического подхода определяет систему образования следующим образом: «система образования - это совокупность образовательных учреждений различного типа и вида, а также управляющих структур, которые непрерывно взаимодействуют друг с другом с целью становления, стабилизации, оптимального функционирования и прогрессивной направленности процессов экономического развития. Данный подход позволяет учесть всю совокупность субъектов, задействованных в образовательном процессе» [10]. В зависимости от территориальной принадлежности выделяются образовательные системы разных уровней - федеральная, региональная и муниципальная системы образования. Федеральные органы управления образованием определяют основные приоритеты развития системы образования на территории Российской Федерации, а региональные и муниципальные органы обеспечивают решение определённых федеральными органами управления проблем и задач.
Совокупность образовательных учреждений различных типов и форм определённого муниципального образования, учредителем которых являются муниципальные органы управления образованием - считается системой образования. Эти органы отвечают за осуществление эффективного управления муниципальной системой образования и обеспечение развития муниципальной системы образования.
В современных реалиях управление системой образования являет собой процесс системного воздействия органов управления образованием на элементы муниципальной системы образования, нацеленный на эффективное функционирование системы и её улучшение [16]. Иными словами, управление образованием - это его улучшение, изменение и влияние на развитие. В условиях современного общества управление системой образования - это не только управление конкретными людьми и учреждениями, прежде всего - это управление её развитием.
Органом, осуществляющим управление в сфере образования, в городском округе Рефтинский является отдел образования администрации городского округа (далее - отдел образования). Отдел образования создан и функционирует в соответствии с постановлением главы городского округа Рефтинский от 28.12.2011 года № 972. Данное постановление не только создало отдел образования, но и утвердило положение об отделе образования администрации городского округа Рефтинский. Отдел образования функционирует как самостоятельное структурное подразделение (без образования юридического лица), находится в прямом подчинении у заместителя главы администрации по социальной политике и функционирует с целью реализации на территории задач в области образования.
Система образования городского округа Рефтинский ориентирована на обеспечение условий получения качественного образования, отвечающего требованиям современной инновационной экономики, внедрение эффективных экономических механизмов в сфере обра-
зования, формирование социально адаптированной, конкурентоспособной личности, и создание условий для её самореализации.
В соответствии с подходами к классификации методов управления любой социальной системой, на сегодняшний день для управления системой образования городского округа Рефтинский в комплексе используются следующие методы управления.
С точки зрения определения методов выработки управляющего воздействия, в зависимости от вопроса по отношению к которому принимаются решения используются:
- коллегиальный метод, то есть решения принимаются совместно коллегиальными органами, созданными при администрации городского округа Рефтинский, к таким коллегиальным органам относятся комиссии, которые создаются при главе либо заместите главы по направлению. Решения, принятые на данных комиссиях, фиксируются протоколах работы комиссии, при этом, выработанный комплекс мер, является обязательным к исполнению подведомственным учреждениям. Также принятые решения находят своё отражения в принимаемых нормативно-правовых актах администрации городского округа Рефтинский. Комиссии создаются в целях управления конкретной ситуацией и решения проблемных вопросов;
- коллективный метод, то есть принятие решений по каким-либо вопросам совместно с представителями администрации городского округа Рефтинский, в том числе с представителями отдела образования и образовательными учреждениями городского округа Рефтин-ский. Чаще всего для решения какого-либо узконаправленного вопроса создаются рабочие группы. В результате работы рабочих групп также создаются нормативно-правовые акты, но, как правило, финансовые вопросы в данных актах не поднимаются.
По содержанию управленческой деятельности с целью эффективного управления системой образования городского округа Рефтинский используются:
а) нормативный метод. Данный метод используется муниципальным образованием, в связи с тем, что все решения главы городского округа Рефтинский - предусматривают утверждение нормативных документов. При этом утверждённые нормативно-правовые акты (постановления, распоряжения главы городского округа Рефтинский) являются обязательными для исполнения подведомственными образовательными организациями и отделами администрации. Неисполнение утвержденных нормативно-правовых документов влечёт за собой последствия - снижение стимулирующих выплат руководителю до 100 %, в соответствии с решением соответствующей комиссии.
б) организационно-административный метод управления используется для реализации целенаправленной деятельности. Данный метод выражен в постоянном контроле за исполнением нормативно-правовых актов администрации городского округа Рефтинский, последующим анализом и корректировкой нормативно-правового акта, при необходимости. В случае необходимости разрабатываются дополнительные инструкции, алгоритмы, пояснения, направленные на реализацию постановлений и распоряжений.
- экономический метод управления является одним из доминирующих в используемых методах управления системой образования городского округа Рефтинский. Планирование экономических ресурсов изначально производится на уровне образовательной организации городского округа Рефтинский - учреждение организует хозяйственный расчёт, то есть считает доходы и расходы образовательного учреждения. В случае необходимости в дополнительном финансировании учреждения оно обращается в отдел образования администрации городского округа Рефтинский с заявкой на получение дополнительных финансовых средств. Данные заявки рассматриваются при планировании бюджета на очередной финансовый год и одобряются - добавляются в бюджет городского округа или отклоняются, и, соответственно в бюджете не фигурируют. Помимо этого, отдел образования администрации городского округа Рефтинский, совестно со специалистами администрации планирует мероприятия, которые направлены на развитие муниципальной системы образования и способствуют укреплению материально-технической базы образовательных учреждений. Расходы на данные мероприятия также запланированы в бюджете городского округа на очередной финансовый
год. В связи с ограниченностью бюджетных средств, в последнее время реализуются только обязательные мероприятия.
В современных условиях наиболее популярным является программно-целевой метод, используемый для решения задач в разных областях (образование, ЖКХ, экономические проблемы и т.д.), данный подход позволяет обеспечить решение различных муниципальных проблем.
Программно-целевой метод является способом формирования комплекса эффективных управленческих решений, в том числе определённых мероприятий, нацеленных на достижение целей, определённых муниципальным образованием в различных областях. Сегодня целевые муниципальные программы играют ключевую роль в улучшении и совершенствовании как отдельного муниципального образования, так и всей страны.
На территории городского округа Рефтинский утверждён документ, который определяет перечень муниципальных программ. В данный перечень входит и Муниципальная программа «Развитие системы образования в городском округе Рефтинский».
Главной задачей утверждённых муниципальных программ городского округа Рефтин-ский является достижение поставленных администрацией муниципалитета целей, которые будут способствовать развитию муниципалитета в целом.
Муниципальная программа «Развитие системы образования в городском округе Рефтинский» является неотъемлемой частью Стратегии социально-экономического развития городского округа Рефтинский и обеспечивает развитие системы образования на территории муниципалитета.
Муниципальная программа состоит из ряда составных элементов. Одной из частей муниципальной программы является раздел - ожидаемые результаты муниципальной программы - это тот идеал, которого необходимо достичь, при этом запланированных результатов не всегда возможно достичь, в связи с влиянием ряда причин.
К числу основных причин, по которым невозможно достичь ожидаемых результатов на территории городского округа Рефтинский относятся:
а) отсутствие у муниципалитета необходимого количества денежных средств. Основным источником финансирования реализации целевых программ являются средства муниципального бюджета, также на реализацию полномочий, переданных региональными или федеральными органами управления образованием муниципальным органам, могут выделяться средства из федерального или регионального бюджетов.
б) завышение ожидаемых результатов, а также невозможность измерения эффективности полученных результатов.
в) низкий уровень информирования всех участников образовательных отношений о содержании и реализации целевой программы.
Выделенные проблемы возможно решить следующими способами:
- возможным решением первой проблемы может стать создание благоприятного инвестиционного климата, который будет способствовать привлечению на территорию инвестиционных средств.
- решение второй проблемы возможно через чёткую формулировку целевых показателей, при этом необходимо понимать каким образом и через какие переменные данный показатель будет измерен.
- решение третьей проблемы кроется в более широком информировании жителей городского округа Рефтинский о реализуемых на территории муниципального образования программ. Средствами распространения данной информации могут стать - социальные сети администрации, официальный сайт администрации, периодические печатные издания и т.д.
Функционирование системы образования городского округа Рефтинский происходит в условиях постоянной ограниченности ресурсов (финансовых, материальных, трудовых и др.), в связи с этим необходим становится эффективное распределение имеющиеся ресурсов, соответственно ранжируются и отбираются наиболее актуальные и перспективные направления из числа потенциальных направлений.
Таким образом, в муниципальной программе развития системы образования городского округа Рефтинский сосредоточены - выборочный анализ текущего состояния системы образования городского округа. Также муниципальная программа определяет основной вектор развития системы образования на ближайшую перспективу, при этом, в программе заложены финансовые средства на исполнение мероприятий, запланированных для реализации данной программы.
Использование программно-целевого метода, в городском округе Рефтинский, обусловлено следующими достоинствами программно-целевого метода:
а) обеспечение объединения недостаточных ресурсов на решении приоритетных задач и проблем в области образования, способствующих улучшению социально-экономического развития муниципалитета;
б) возможность планирования финансовых расходов с целью обеспечения мероприятий, запланированных в программе;
в) возможность определить наиболее приоритетные направления в развитии системы образования на основе анализа текущего состояния системы;
г) установление количественных целевых показателей для определения эффективности реализации муниципальной программы;
д) обеспечение прямой взаимосвязи между бюджетными ресурсами и конечными результатами, распределением финансов и результативностью их использования для достижения установленных целей и задач;
е) обеспечение возможности участия жителей городского округа Рефтинский в процессе формирования целей и задач программы.
Итак, программно целевой метод используется на территории городского округа Рефтинский уже более 10 лет и на сегодняшний день является основой для социально-экономического развития муниципалитета. За это время программно-целевой метод зарекомендовал себя как эффективный и надёжный механизм для развития муниципального образования. При этом муниципальная программа «Развитие системы образования в городском округе Рефтинский до 2024 года» - инструмент позитивного изменения муниципального образовании в сфере образования. Этот документ отражает цели и задачи, реализация которых способствует развитию и улучшению муниципальной системы образования. Основной проблемой данного подхода является отсутствие всестороннего анализа состояния системы образования городского округа Рефтинский и концентрация внимания на текущих задачах образования, а не на перспективах развития системы, также данный подход не учитывает быст-роизменяющиеся условия управления в образовании.
Для эффективного управления образовательной системой городского округа Рефтин-ский, перечисленные выше методы, используют в комплексе, выбирая наиболее эффективные методы в конкретном случае.
С целью развития образовательной системы, способной отвечать требования современного общества в системе управления образовательной системой городского округа Рефтинский выделяются следующие механизмы управления, которые регулируют и координируют эффективность системы образования муниципалитета.
1. Конкурсный механизм. На сегодняшний день муниципальная система образования не использует потенциал данного механизма. При этом данный механизм активно используется региональным Министерством образования и молодёжной политики Свердловской области для стимулирования инновационной деятельности в дошкольных и общеобразовательных организациях региона. Министерство ежегодно производит отбор организаций в качестве инновационных площадок Министерства образования и молодёжной политики Свердловской области. По результатам работы инновационных площадок учреждения демонстрируют наработанный ими опыт и, в случае, если он является позитивным и одерживает победу - Министерство укрепляет материально-техническую базу таких учреждений.
2. Механизм распределения ресурса активно используется администрацией городского округа Рефтинский с целью эффективного распределения финансового ресурса, имеюще-
гося у администрации городского округа. При этом распределение ресурса производится пропорционально заявкам элементов образовательной системы. Необходимо отметить, что данные заявки не одобряются в 100 % случаев. Всё зависит от бюджетных средств, имеющихся в наличии у муниципального образования.
3. Механизм финансирования в городском округе Рефтинский реализуется как доведение финансовых средств, в соответствии с нормативами, утверждёнными нормативно-правовыми актами регионального или федерального уровней. Как правило финансирование производится через доведение субвенций и субсидий, выделенных администрации городского округа Рефтинский на исполнение полномочий, переданных от федеральных или региональных органов исполнительной власти. Данный механизм реализуется посредством заключения соглашений между администрацией городского округа Рефтинский и образовательными учреждениями, в котором чётко прописано - на какие цели, в каком размере и на каких условиях выделяются средства учреждению.
4. Механизм стимулирования. Данный механизм активно используется для управления образовательной системой городского округа Рефтинский. Администрация устанавливает муниципальные задания с целевыми показателями, за исполнение которых образовательные организации получают денежные средства.
Перечисленные выше механизмы и методы управления системой образования городского округа Рефтинский являются традиционными и реализуются администрацией городского округа Рефтинский не первое десятилетие.
Стремительные изменения, происходящие в современной экономике и обществе, а также несовершенство программно-целевого метода стимулируют использование инновационных механизмов в управлении муниципальной системой образования. К таким механизмам можно отнести: механизм комплексного оценивания, механизм оперативного управления и механизм экспертизы. В рамках реализации данных механизмов происходит становление и внедрение муниципальной системы оценки качества образования городского округа Рефтинский в процесс управления муниципальной системой образования.
Проанализировав документы, регламентирующие функционирование муниципальной системы управления образованием городского округа Рефтинский, представленные в открытом доступе на официальном сайте администрации городского округа Рефтинский, выявлено, что основным документом, который регламентирует функционирование муниципальной системы оценки качества образования (далее - МСОКО) является постановление главы городского округа Рефтинский от 27.02.2020 г. № 113 «Об утверждении Положения о муниципальной системе оценки качества образования городского округа Рефтинский» (далее - Положение). Положение разработано в соответствии с актуальной нормативно-правовой оссийской Федерации в области образования.
Использование муниципальной системы оценки качества образования для управления муниципальной системой образования в городском округе Рефтинский начато сравнительно недавно, в связи с чем - чёкой системы на данный момент не выстроено. При этом -грамотно выстроенная муниципальная система оценки качества образования с чётко-сформулированными целями и задачами и правильно подобранными инструментами реализации может гармонично дополнить использующийся на данный момент программно-целевой метод, дать возможность на основе подробного анализа принимать обоснованные наиболее эффективные управленческие решения и стать действенным инструментом управления, способствующим развитию муниципальной системы образования городского округа Рефтинский в будущем.
Источники:
1. Об образовании в Российской Федерации [Текст]: Федеральный закон РФ от 29.12.2012 г.
№ 273-ФЗ. - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». - Режим доступа:
http://www.consultant.ru.
2. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» [Текст]: Постановление Правительства РФ от 26.12.2017 г. № 1642. - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru.
3. Об утверждении государственной программы Свердловской области «Развитие системы образования в Свердловской области до 2024 года» [Текст]: Постановление Правительства Свердловской области от 29.12.2016 г. № 919-ПП. - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru.
4. Об утверждении стратегии социально-экономического развития городского округа Рефтинский до 2030 года [Текст]: Решение муниципальной Думы городского округа Рефтинский от 27.12.2018 г.
5. Постановление главы городского округа Рефтинский «Об утверждении Муниципальной программы «Развитие системы образования в городском округе Рефтинский до 2024 года» [Текст] от 29.12.2018 г. № 957.
6. Об утверждении перечня муниципальных программ городского округа Рефтинский на период до 2024 года [Текст]: постановление главы городского округа Рефтинский от 29.12.2018 г. № 974.
7. Анисимов, В.В. Модель управления муниципальной образовательной системой на современном этапе [Текст] / В.В. Анисимов, А.А. Горчаков. - Москва : Издательство Института общего образования, 2002. - 105 с.
8. Воробьева, С.В. Основы управления образовательными системами [Текст] / С.В. Воробьева. -Москва: Академия, 2008. - 208 с.
9. Галактионова, Ю.Ю. Состояние системы образования в современной России и прогнозирование ее дальнейшего развития [Текст] / Ю.Ю. Галактинова // Аллея науки. 2018. Т. 4. № 1. С. 795-797.
10. Головчин, М.А. Образование: региональные проблемы качества управления [Текст]: монография / М.А. Головчин, Г.В. Леонидова, А.А. Шабунова. - Вологда: ИСЭРТ РАН, 2012. - 197 с.
11. Гребенщиков, Г.Ф. Теория и практика интеграции системы образования малого города России и ее информационно-предметной среды [Текст]: автореф. дис. на соиск. уч. ст. д-ра пед-х наук / Г.Ф. Гребенщиков, В.В. Герасимов. - Москва, 2003. - 36 с.
12. Дворядкина Е.Б., Ефимова Е.Г. Пространственный аспект региональной политики в сфере развития системы профессионального образования // Управленец. 2019. Т. 10. №6. С. 28-41.
13. Дворядкина Е.Б., Ефимова Е.Г. Региональная система профессионального образования: пространственный контекст. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2021. 222 с.
14. Медведева, Н.В. Инновационный подход к управлению системой образования [Текст] / Н.В. Медведева // Материалы Ивановских чтений. - 2012: - № 2. - С. 96-100.
15. Сарапулов, В.А. Опытно-экспериментальная работа в практике современного образования: от идеи до результата [Текст] / В.А. Сарапулов. - Чита : Экспресс-издательство, 2006. - 340 с.
16. Сериков, Г.Н. Управление образованием: системная интерпретация [Текст] / Г.Н. Сериков. -Челябинск: Факел, 1998. - 664 с.
17. Ямбург, Е.А. Управление развитием адаптивной школы [Электронный ресурс] / Е.А. Ямбург. -Москва: Институт управления образованием РАО, 2004. - 366 с. Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=19903516.
References:
1. On education in the Russian Federation [Text]: Federal Law of the Russian Federation of December 29, 2012, No. 273-FZ. - Access from the reference legal system "ConsultantPlus". - Access mode: http: //www .consultant .ru.
2. On the approval of the state program of the Russian Federation "Development of education" [Text]: Decree of the Government of the Russian Federation of December 26, 2017 No. 1642. - Access from the reference legal system "ConsultantPlus". - Access mode: http://www.consultant.ru.
3. On approval of the state program of the Sverdlovsk region "Development of the education system in the Sverdlovsk region until 2024" [Text]: Resolution of the Government of the Sverdlovsk region of December 29, 2016 No. 919-PP. - Access from the reference legal system "ConsultantPlus". - Access mode: http://www.consultant.ru.
4. On the approval of the strategy of socio-economic development of the Reftinsky urban district until 2030 [Text]: Decision of the Municipal Duma of the Reftinsky urban district of December 27, 2018 No.
5. Resolution of the head of the Reftinsky urban district "On approval of the Municipal program" Development of the education system in the Reftinsky urban district until 2024 " [Text] dated December 29, 2018 No. 957.
