CC BY
366
УПРАВЛЕНИЕ МНОГОКВАРТИРНЫМИ ДОМАМИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
А.В. Пушкина
Институт государства и права Российской академии наук 119019, Российская Федерация, Москва, ул. Знаменка, 10 E-mail: [email protected]
В статье рассматриваются способы управления многоквартирными домами, которые существовали в России в разное время. Так, жилищно-арендные кооперативные товарищества, возникшие в 1924 г., сравниваются с современными товариществами собственников жилья и жилищно-строительными кооперативами. Автор анализирует также «плюсы» и «минусы» иных предусмотренных действующим законодательством способов управления многоквартирным домом — в частности, управления, осуществляемого непосредственно собственниками помещений.
8 Управление многоквартирным домом, товарищество собственников жилья, жилищный кооператив, управление, осуществляемое непосредственно собственниками помещений.
Действующим законодательством предусмотрено три возможных способа управления многоквартирным домом: 1) непосредственное управление собственниками помещений в нем; 2) управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом; 3) управление управляющей организацией. Аналоги некоторых из этих способов использовались в России и ранее.
Представляется, что наиболее выгодным для собственников квартир является управление товариществом собственников жилья (ТСЖ) либо жилищным кооперативом, предшественниками которых в дореволюционной России были домостроительные общества, а в советское время — жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы).
Домостроительные общества представляли собой наименее развитый вид кооперативов. Так, в 1910—1912 гг. в крупных городах Российской империи было зарегистрировано только несколько домостроительных обществ. В их состав входили лица с высоким уровнем доходов. Им удалось построить лишь несколько крупных
домов со всеми техническими усовершенствованиями. Основными причинами, задерживавшими развитие жилищной кооперации, являлись, во-первых, недостаточно развитое законодательство, во-вторых, недоступность жилищного строительства для широких слоев населения вследствие сравнительно низкой заработной платы, в-третьих, высокая стоимость строительных участков1.
ЖАКТы были предусмотрены постановлением ЦИК и СНК СССР от 19 августа 1924 г. «О жилищной кооперации»2. Черты ЖАКТов, как отмечает М.А. Орлов, позволяют считать их «прообразом современных товариществ собственников жилья и жилищных кооперативов»3.
После революции большая часть жилого фонда перешла в ведение местных Советов. Это жилье находилось в неудовлетворительном состоянии, нуждалось в ремонте. И поскольку Советы испытывали трудности в управлении таким фондом, было решено передать функции по содержанию домов жилищным товариществам. Им в аренду передавались муниципализированные дома, иногда даже с нежилыми помещениями, которые могли ими сдаваться в субаренду предприятиям торговли, бытового обслуживания и др. Членами жилищных товариществ должны были являться не менее 50% проживавших в таком доме лиц, в общей сложности не менее 10 человек. Члены товариществ в пределах срока аренды домовладения имели право постоянного проживания на установленной общим собранием членов товарищества площади. Как отмечает Л.А. Юрьева, «оформление в законодательном порядке жилищной кооперации в союзном масштабе относится лишь к 1924 г., но фактическое поступление многих домов в управление коллективов жильцов дома произошло значительно ранее»4.
Управление в ЖАКТах строилось на демократических принципах — один член товарищества — один голос независимо от количе-
1 См.: Белоусов В. Очерк развития жилищной кооперации СССР // За новое жилище: Сб. статей к 5-летию жилищной кооперации / Под ред. Ю. Ларина и В. Белоусова. М., 1930. С. 24.
2 СЗ СССР. 1924. № 5. Ст. 60.
3
Орлов М.А. Жилищно-кооперативные товарищества: история возникновения управляющих организаций в России // URL: http://lawfirm.ru/article/ind-ex.php?id=4133 (дата обращения: 17.09.2017).
4 Юрьева Л.А. Договор управления многоквартирным домом / Под ред. И.Д. Кузьминой. М., 2011. С. 37.
ства паев. Это сближает ЖАКТы с современными жилищными кооперативами. В то же время не все жильцы дома обязаны были вступать в ЖАКТ, что роднит такие товарищества с нынешними ТСЖ. Отличие их от современных ТСЖ и жилищных кооперативов состоит в правовом титуле владения домом. Если ЖАКТы владели домом на праве аренды, то в ТСЖ и в некоторых жилищных кооперативах (в которых уже полностью выплачены паевые взносы) домом владеют на праве собственности сами жильцы. В тех же жилищных кооперативах, где паевые взносы еще не полностью выплачены, собственником дома является кооператив.
Органами управления жилищно-кооперативных товариществ являлось общее собрание членов товарищества и избираемое им правление. Каждое товарищество избирало также ревизионную комиссию. В современных жилищно-строительных кооперативах (ЖСК) и ТСЖ могут формироваться те же органы. Кроме того, в них избирается председатель правления.
Одной из функций ЖАКТов была организация для пользования членов товарищества и находящихся на их иждивении членов семей столовых, прачечных и других подобных заведений. Таких функций нет у ныне действующих ТСЖ и ЖСК, а между тем подобного рода деятельность была немалым подспорьем для облегчения условий быта членов ЖАКТов.
Как отмечает Т.Е. Абова, «во всем мире граждане объединяются в кооперативы, чтобы обеспечить прежде всего интересы своих членов, материальные и духовные»5. Если в послереволюционный период работа в данном направлении еще велась, то в наше время об этой важной задаче кооперативов нередко забывают.
В вышеназванном постановлении предусматривалось также создание союзов жилищной кооперации, которые представляли собой кооперативы более высокого уровня. В настоящее время возможно лишь объединение ТСЖ и ЖСК в ассоциации и союзы, являющиеся некоммерческими организациями.
Следует отметить, что союзы жилищных кооперативов оказывали значительную поддержку входившим в них ЖАКТам. Так, О.Г. Вязова отмечает: «В 1920—1930 гг. жилищно-строительная кооперация обращала внимание и на культурно-просветительскую сто-
5 Абова Т.Е. Законодательство о кооперации: проблемы совершенствования // Организация и деятельность кооперативов: правовой аспект / Под ред. Т.Е. Абовой, Е.А. Виноградовой. М., 1991. С. 10.
рону в своей работе. По основному юридическому документу республиканского союза он должен был вести и пропагандистскую деятельность, организовывая лекции, курсы, школы, выставки, библиотеки и т.п., содействовать жилищно-кооперативным объединениям по коллективизации быта, по организации общих столовых, прачечных, бань, яслей, дошкольных уголков, радио-уголков и прочее, а также по устройству садов-уголков, санаториев, больниц и др.»6.
В соответствии с постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. № 1843 «О сохранении жилого фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах»7 были ликвидированы жи-лищно-арендные кооперативы как не справившиеся с задачей эксплуатации жилья, а также союзы жилищной кооперации всех уровней. Как указывает Л.А. Юрьева, «предложенные механизмы самоуправления в жилищной сфере на практике оказались малоэффективными. Представляется, что это было обусловлено рядом факторов. Во-первых, граждане не обладали должными знаниями, навыками и опытом, позволяющими эффективно осуществлять возложенные функции. Во-вторых, у пользователей жилых помещений отсутствовала заинтересованность в поддержании в надлежащем состоянии муниципального жилья. В-третьих, реализация нерациональной налоговой политики государства приводила к ущемлению экономической свободы жилтовариществ и нехватке денежных средств на обслуживание жилой недвижимости»8.
Таким образом, ЖАКТы сочетали в себе черты жилищных кооперативов и ТСЖ. Поднявшись на волне нэпа, они были плодом первого опыта самоуправления в жилищной сфере и были ликвидированы, когда произошла централизация экономического управления страной. Представляется, что основная причина их ликвидации заключается не столько в выявившихся недостатках этой организационно-правовой формы, сколько в свертывании нэпа. Учитывая это, нельзя допустить, чтобы такая же участь ждала ТСЖ и ЖСК.
6 Вязова О.Г. Жилищно-строительная кооперация Чувашии 20-30-х годов ХХ века: организационная структура и взаимоотношения с властью // Вестник Чувашского ун-та. 2006. № 1. С. 41.
7 СЗ СССР. 1937. № 69. Ст. 314.
8 Юрьева Л.А. Указ. соч. С. 39.
В советский период параллельно с ЖАКТами существовали домовые тресты, создаваемые при местных Советах9. Они занимались эксплуатацией жилья, обладали правами юридического лица и пользовались значительной хозяйственной самостоятельностью. Они управляли тем жильем, которое не было передано в аренду ЖАКТам.
В соответствии с п. 8 упоминавшегося выше постановления ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. № 1843 непосредственное управление государственным жилищным фондом и полная ответственность за его сохранность теперь возлагались на местные Советы и на государственные учреждения и промышленные предприятия в отношении домов, находящихся в их ведении. Местные Советы для выполнения указанных функций должны были организовать жилищные управления в составе отделов коммунального хозяйства (п. 10). Непосредственное управление отдельным домом (группой домов) возлагалось на управляющего домом, назначаемого жилищным управлением местного Совета (п. 11). Домовое хозяйство должно было вестись управляющим домом на началах хозяйственного расчета, в соответствии с хозяйственно-финансовыми планами, утверждаемыми жилищным управлением.
Согласно Положению о домоуправлении и работе управляющего домом местного Совета (утв. приказом Наркомхоза РСФСР от 2 апреля 1943 г. № 17310) домоуправление является государственной хозрасчетной организацией. Устанавливалось, что основной задачей домоуправления являлось всемерное сохранение находящегося в его управлении государственного жилищного фонда путем правильного ведения домового хозяйства, осуществления планово-предусмотрительного и капитального ремонта зданий и жилых помещений, содержания домовладений в надлежащем санитарном состоянии, установления бережного отношения квартиросъемщиков к домовому хозяйству как к всенародному достоянию и улучшению жилищно-бытовых условий жильцов дома.
В соответствии с Положением управляющий домом назначался приказом начальника жилищного управления и утверждался ре-
9 См.: постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 11 июля 1927 г. «Об организации трестов по управлению муниципальными домами» // СУ РСФСР. 1927. № 75. Ст. 515.
10 Жилищное законодательство. Сб. официальных материалов. М., 1950. С. 141-146.
шением исполнительного комитета городского (поселкового), в городах с районным делением — районного Совета депутатов трудящихся. Перемещение или смещение (увольнение) управляющего домом производилось в том же порядке. В своей деятельности управляющий подчинялся непосредственно начальнику жилищного управления.
Предусматривалось, что дома передаются управляющему домом при его вступлении в должность по приемо-сдаточному акту с подробным указанием технического состояния зданий, сооружений, двора, служб, домового оборудования и инвентаря и хозяйственно-финансового положения домоуправления.
Основные вопросы жизни дома должны были решаться на общем собрании жильцов. Так, в соответствии с п. 23 вышеназванного Положения обязательному обсуждению общих собраний жильцов подлежали следующие вопросы: производство капитального ремонта дома; заготовка и завоз топлива, а также смета расходов по центральному отоплению, до утверждения ее жилищным управлением; мероприятия по благоустройству и санитарному содержанию домовладения; хозяйственно-финансовый план домоуправления на данный год, до утверждения его жилищным управлением; годовой отчет управляющего домом по хозяйственной, финансовой и общественной деятельности домоуправления, а также отчет о результатах хозяйственной деятельности домоуправления по отдельным кварталам; общественное порицание нарушителям внутреннего распорядка в квартирах и неплательщикам квартирной платы и др. При этом общее собрание считалось законным при наличии 50% квартиросъемщиков или представляющих их членов семьи, фактически проживавших в доме в момент созыва собрания, т.е. не считая съемщиков, находящихся в длительном отсутствии по тем или иным причинам. Решения на общем собрании принимались простым большинством голосов и являлись обязательными как для всех присутствующих, так и отсутствующих на данном собрании фактически проживающих в данном доме жильцов.
Однако, как отмечает Л.А. Юрьева, «запуск новой системы управления жилищным фондом не принес ожидаемых результатов: улучшения состояния жилищного хозяйства не последовало»11.
Постепенно домоуправления стали сменять жилищно-эксплуата-ционные конторы (ЖЭКи). Вначале это было осуществлено в поряд-
ке эксперимента в нескольких районах Москвы. Он оказался удачным, и постановлением Совета Министров РСФСР от 6 июля 1959 г. № 1170 «О мерах по улучшению эксплуатации и сохранению государственного жилищного фонда»12 ЖЭКи были созданы на всей территории РСФСР. Приказом Минкоммунхоза РСФСР от 8 июля 1963 г. № 204 было утверждено Типовое положение об управлении домами (жилищно-эксплуатационной конторе, жилищной конторе) исполкома местного Совета депутатов трудящихся13.
Управление домами (ЖЭК, жилищная контора) исполкома местного Совета депутатов трудящихся являлось государственной хозрасчетной организацией, действовавшей на началах, предусмотренных законодательством по эксплуатации и сохранению государственного жилищного фонда. Основная задача управления домами состояла в сохранении находящегося в его ведении жилищного фонда в исправном состоянии и обеспечении бесперебойной работы оборудования и устройств жилых домов. Управление домами (жилищно-эксплуатационная контора, жилищная контора) обеспечивало: своевременное проведение текущего и капитального ремонта зданий; содержание домовладений в надлежащем техническом и санитарном состоянии; соблюдение жильцами обязанностей по образцовому содержанию квартир на основании договора найма.
ЖЭКи, более крупные по сравнению с домоуправлениями организации, имели современное оборудование, грамотных инженерно-технических работников и справлялись с задачей эксплуатации жилья лучше, чем их предшественники.
В соответствии с постановлением Совмина РСФСР и ВЦСПС от 9 августа 1968 г. № 548 «Об усилении роли домовых комитетов в управлении государственным жилищным фондом»14 в каждой жи-лищно-эксплуатационной организации исполкома местного Совета народных депутатов, предприятия, организации и учреждения на общественных началах создавался домовый комитет в целях широкого привлечения населения к управлению государственным жилищным фондом и для содействия жилищно-эксплуатационной организации в ее работе по обеспечению сохранности жилищ и их
12 СП РСФСР. 1959. № 8. Ст. 72.
13
Справочник по законодательству для работников жилищно-коммунального хозяйства. М., 1964.
14 СП РСФСР. 1968. № 15. Ст. 75.
дальнейшего благоустройства, по улучшению жилищных условий трудящихся и образцовому содержанию квартир, домов, дворов, придомовых участков и объектов благоустройства. Домовый комитет избирался на общем собрании жильцов или их представителей от домов, корпусов, подъездов (по нормам, устанавливаемым соответствующим исполкомом местного Совета, комитетом профсоюза предприятия, организации и учреждения) открытым голосованием сроком на два года в составе не менее семи человек.
Но ни ЖЭКи, ни домовые комитеты не решили задачу качественного управления домами. «Добиться эффективного хозяйствования при помощи указанных механизмов не удалось из-за отсутствия заинтересованности у граждан и их объединений в управлении жильем, поддержании его в надлежащем состоянии, — отмечает Л.А. Юрьева. — Причина такого положения дел в жилищной и иных сферах хозяйствования, по мнению многих, скрывалась в самом характере социалистической (общенародной, коллективной) собственности»15.
Выход из сложившейся ситуации многие видели в возрождении частной собственности на квартиры, создании общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирных домах и в перекладывании заботы об эксплуатации дома на собственников. Предполагалось, что собственники смогут наиболее эффективно управлять домом, поскольку являются заинтересованными лицами.
Таким образом, в советской истории короткий период самоуправления в жилищной сфере сменился длительным периодом централизованного управления. Сегодня, на новом витке истории, предполагается повторить опыт самоуправления, учитывая ошибки прошлого.
Что касается способа управления многоквартирным домом, то он согласно ч. 3 ст. 161 Жилищного кодекса РФ выбирается на общем собрании собственников помещений в нем и может быть изменен в любое время на основании его решения. Решение общего собрания о выборе способа управления является обязательным для всех собственников помещений в многоквартирном доме.
Представляется, что самый дешевый способ — непосредственное управление, поскольку в этом случае собственники напрямую, минуя посредников, заключают договор с ресурсоснабжающими организациями.
При управлении управляющей организацией появляется посредник в лице таковой, а при управлении домом ТСЖ или ЖСК они могут либо самостоятельно осуществлять управление, либо привлечь для этого управляющую компанию. Таким образом, могут быть и два посредника между собственником и ресурсоснабжающей организацией — ТСЖ или ЖСК и управляющая компания.
В то же время непосредственное управление — самое сложное для собственников. При непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений договоры оказания услуг по содержанию и (или) выполнению работ по ремонту общего имущества с лицами, осуществляющими соответствующие виды деятельности, собственники помещений заключают на основании решений общего собрания собственников. При этом все или большинство собственников выступают в качестве одной стороны заключаемых договоров. По договору оказания услуг и (или) выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме одна сторона (управляющая организация) по заданию другой стороны (собственников помещений) в течение согласованного срока за плату обязуется оказывать услуги и (или) выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в данном доме. Договоры горячего водоснабжения, холодного водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопления (теплоснабжения, в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления) заключаются каждым собственником помещения, осуществляющим непосредственное управление многоквартирным домом, от своего имени (ч. 1 и 2 ст. 164 ЖК РФ).
Таким образом, в России использовались разнообразные способы управления многоквартирными домами. Так, домостроительные общества являлись предшественниками ТСЖ и жилищных кооперативов в дореволюционной России, но они не получили большого распространения. ЖАКТы тоже имели много общих черт с ТСЖ и ЖСК. Затем на смену ЖАКТам пришли жилищно-эксплуатацион-ные организации, обслуживающие дома (аналоги современных управляющих компаний, только государственные). Но система централизованных жилищно-эксплуатационных организаций в условиях рыночного хозяйства не могла функционировать нормально. Она и в советское время давала сбои, а когда появились собственники квартир в многоквартирных домах, она изжила себя полностью.
Наиболее выгодными для собственников квартир из предлагаемых действующим законодательством способов управления многоквартирными домами, на наш взгляд, является управление ТСЖ либо жилищным кооперативом. В этом случае владельцы квартир создают специальное юридическое лицо для управления многоквартирным домом и могут влиять на принятие им решений. При этом важно, чтобы подобные структуры не насаждались сверху, а создавались владельцами квартир осознанно.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Абова Т.Е. Законодательство о кооперации: проблемы совершенствования // Организация и деятельность кооперативов: правовой аспект / Под ред. Т.Е. Абовой, Е.А. Виноградовой. М.: ИГП РАН, 1991.
Белоусов В. Очерк развития жилищной кооперации СССР //За новое жилище. Сб. статей к 5-летию жилищной кооперации / Под ред. Ю. Ларина и В. Белоусова. М.: Изд. Центржилсоюза, 1930.
Вязова О.Г. Жилищно-строительная кооперация Чувашии 20-30-х годов ХХ века: организационная структура и взаимоотношения с властью // Вестник Чувашского ун-та. 2006. № 1. С. 37-49.
Орлов М.А. Жилищно-кооперативные товарищества: история возникновения управляющих организаций в России // URL: http://lawfirm.ru/ article/ind-ex.php?id=4133 (дата обращения: 17.09.2017).
Юрьева Л.А. Договор управления многоквартирным домом / Под ред. И.Д. Кузьминой. М.: Юстицинформ, 2011.
MANAGEMENT OF APARTMENT HOUSES: PAST AND PRESENT
Anna V. Pushkina
Institute of State and Law, Russian Academy of Sciences
10, Znamenka str., Moscow 119019, Russian Federation
E-mail: [email protected]
The article describes methods of apartment houses management used in Russia in different periods. Those methods are compared with the current situation with management of apartment buildings. Thus, ZhAKTs (housing and leasing cooperative partnerships), which appeared in 1924, are compared with modern homeowners associations (HOAs) and housing cooperatives. The author also analyzes the «pros and cons» of other ways apartment buildings management provided by the current legislation — in particular, the direct management by property owners.
8 Management of an apartment building, a homeowners association, a housing cooperative, direct management by property owners.
REFERENCES
Abova, T.E. (1991). Zakonodatel'stvo o kooperacii: problemy sovershenst-vovaniya [Law on Cooperation: Problems of Improvement]. In: Organizaciya i deyatel'nost' kooperativov: pravovoj aspect [The Organization and Activities of Cooperatives: Legal Aspect]. Moscow: IGP RAN.
Belousov, V. (1930). Ocherk razvitiya zhilishchnoj kooperacii SSSR [Outline of the development of housing cooperatives of the USSR]. In: Za novoe zhilishche: Sbornik statey k 5-letiyu zhilishchnoj kooperacii [For a New Home. A Collection of Articles for the 5th Anniversary of Housing Cooperatives]. Moscow: Izdanie Centrzhilsoyuza.
Orlov, M.A. Zhilishchno-kooperativnye tovarishchestva: istoriya vozniknoveniya upravlyayushchih organizacij v Rossii [Cooperative Housing Society: History of Governing Organizations in Russia] [online]. Available at: http://lawfirm.ru/article/in-dex.php?id=4133 [Accessed: 17.09.2017].
Vyazova, O.G. (2006). Zhilishchno-stroitel'naya kooperaciya Chuvashii 20-30-h godovXX veka: organizacionnaya struktura i vzaimootnosheniya s vlast'yu [Housing-construction Cooperatives of Chuvashia 20-30-ies of XX Century: Organizational Structure and Relationship with the Government]. Vestnik Chuvashskogo universiteta [Bulletin of the Chuvash University], (1), pp. 37—49.
Yur'eva, L.A. (2011). Dogovor upravleniya mnogokvartirnym domom: monografiya [The Contract of Management of an Apartment House: a Monograph]. Moscow: Yusticinform.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:
Пушкина Анна Викторовна — кандидат юридических наук, научный сотрудник сектора гражданского права, гражданского и арбитражного процесса Института государства и права Российской академии наук.
AUTHOR'S INFO:
Аnna V. Pushkina — Candidate of Legal Sciences, Research scientist of the civil law, civil and arbitration process department of the Institute of State and Law, Russian Academy of Sciences.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Пушкина А.В. Управление многоквартирными домами: история и современность // Труды Института государства и права РАН. 2017. № 6. С. 93—103.
FOR CITATION:
Pushkina, A.V. (2017). Management of Apartment Houses: Past and Present. Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 12(6), pp. 93—103.
