CC BY
100
Зарубежный опыт
УПРАВЛЕНИЕ ЛИКВИДНОСТЬЮ
И ЭФФЕКТИВНОСТЬЮ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ: РОССИЙСКАЯ И ШВЕДСКАЯ МОДЕЛИ*
Н. В. БУДАГОВА, магистр экономики Европейского Союза, аспирант кафедры антикризисного управления социально-экономическими системами Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
При рассмотрении вопросов, связанных с совершенствованием механизмов исполнения бюджета в России, целесообразно использовать опыт стран с развитой рыночной экономикой, в которых на протяжении длительного времени вырабатывались эффективные решения по оптимизации бюджетных систем государства. Полезно изучать наиболее эффективные элементы управления ликвидностью и эффективностью в системе государственных финансов, определить наиболее рациональные подходы по их использованию в условиях финансовой нестабильности, с которой столкнулось большинство стран мира.
В этой связи шведский опыт исполнения бюджета представляется особенно интересным, поскольку эта страна достигла впечатляющих результатов по уровню развития экономики и уровню жизни населения, при этом в значительной степени уделяя внимание государственному сектору страны и эффективности исполнения государственного бюджета.
Шведская система исполнения бюджета базируется на самобытной модели государственного
* Статья публикуется по материалам журнала «Международный бухгалтерский учет». 2012. № 47 (245).
устройства страны, представляющей собой двухуровневую систему. Один уровень состоит из муниципального сектора, куда входят около 290 коммун (муниципалитетов), объединенных в 18 ландстингов, напрямую избираемых своими жителями один раз в 4 года. Второй уровень — государственный сектор, включающий в себя государственные органы (риксдаг, правительство, министерства, государственные учреждения), а также Государственный банк и пенсионные фонды.
Ландстинги и коммуны, вместе взятые, обеспечивают 40 % расходов общественного сектора экономики, связанных, прежде всего, с деятельностью, которая непосредственно затрагивает интересы населения, к примеру, таких как:
— начальное и среднее образование;
— здравоохранение;
— уход за пожилыми людьми и т. д.
Государственный сектор обеспечивает 60 %
расходов общественного сектора, при этом в нем занято лишь 5 % от общего количества работающих в стране. Для сравнения: в муниципальном секторе занятость составляет 25 % работоспособного населения.
Риксдаг — парламент Швеции состоит из единственной палаты, избирается один раз в 4 года. Задача риксдага с точки зрения бюджетного процесса — определить в соответствующем законе, как должны использоваться государственные средства и активы, а также проконтролировать, как правительство исполняет соответствующие решения.
Правительство состоит из 10 министерств, которые образуют государственную канцелярию. Премьер-министр единолично назначает и освобождает от должности министров, а также распределяет между ними функции. Все правительственные решения принимаются министрами коллективно, в том числе и по вопросам исполнения бюджета.
Государственные учреждения являются базой для исполнения бюджета. Они имеют широкую самостоятельность и четко обозначенную ответственность. Руководитель учреждения без стороннего вмешательства организует, планирует и осуществляет деятельность своего учреждения. В подчинении правительства находятся около 270 государственных учреждений. Размеры, задачи и организационная структура учреждений сильно варьируются. В крупнейших из них, таких как налоговая инспекция и управление рынка труда, заняты десятки тысяч сотрудников, в то время как в самых маленьких — считанные единицы. Учреждения являются составной частью одного юридического лица — государства, в роли представителей которого они и выступают. Все ресурсы, которыми они распоряжаются, принадлежат государству. Обязательства, принимаемые государственными учреждениями в рамках исполнения ими своих функций, являются обязательными для государства.
Бюджет, утверждаемый риксдагом, разбит примерно на 500 статей расходов, сгруппированных по 27 функциональным областям (например, общественная экономика и финансовое управление, здравоохранение и социальные службы и т. д.), и представляет собой, по сути, задание риксдага правительству. Правительство распределяет между получателями средств бюджета ассигнования, группируя их по трем основным направлениям:
— административные расходы;
— трансферты;
— инвестиции.
Кроме того, правительство формулирует в так называемых «регламентационных письмах» конкретные цели и результаты, которые должны быть достигнуты за счет выделенных средств. Ассигнования, выделяемые правительством государственным
учреждениям, определяют только направления и масштабы их деятельности и не указывают, как эта деятельность должна быть ими организована или осуществлена.
Государственные учреждения самостоятельно определяют конкретные пути наиболее эффективного достижения целей в заданных финансовых рамках, т. е. руководитель бюджетного учреждения самостоятельно решает, какую часть выделенной одной строкой суммы на административные расходы потратить на заработную плату, аренду помещений, командировки, канцелярские принадлежности и т. д.
Руководители бюджетных учреждений отчитываются о результатах своей деятельности перед соответствующими министерствами, которым они функционально подчинены.
Говоря о шведской модели исполнения государственного бюджета, следует выделить ее основные элементы, большая часть из которых была принята в других странах, в том числе и в России:
— управление ликвидностью средств;
— применение принципов бухгалтерского учета по методу начислений в деятельности государственных органов;
— управление государственным сектором по целям и результатам;
— методы стимулирования бюджетных учреждений по рациональному использованию ассигнований из бюджета.
Управление ликвидными средствами казны Швеции осуществляется на основе системы Единого казначейского счета (ЕКС), которая является одной из центральных частей платежной системы государства. В ее основе лежит известный принцип единства кассы, согласно которому все ликвидные активы государства должны быть сосредоточены на одном счете. Управление ЕКС осуществляет специализированное государственное учреждение — управление государственным долгом Швеции (УГД), которое подчиняется министерству финансов Швеции.
Далее представляется необходимым провести сравнительный анализ реализации ЕКС в российской и шведской практиках управления государственными фондами.
В общем виде шведская система единого казначейского счета выглядит следующим образом.
Все государственные учреждения имеют свои счета только в системе ЕКС. Никаких других счетов иметь им не позволено. Таким образом, вся совокуп-
ность платежей в государственном секторе, независимо от того, касаются ли они выплат, финансируемых из бюджета, внебюджетных источников или налогов, осуществляется через ЕКС.
Единый казначейский счет — набор банковских счетов с автоматическими денежными потоками, позволяющих не иметь баланса на счетах, включая центральный расчетный счет в центральном банке. Расчеты осуществляются с использованием электронной системы через три уполномоченных коммерческих банка (Postgirot, SEB, ^Меа) на основе рамочных соглашений между ними и УГД.
Каждое государственное учреждение имеет произвольное количество счетов в государственной системе ЕКС в зависимости от своих потребностей. Через эти счета учреждение осуществляет следующие выплаты:
— заработную плату;
— аренду;
— оплату товаров и услуг и т. д.
При этом на счетах учреждений в системе ЕКС никогда не хранятся ликвидные средства. Выплаты производятся и регистрируются через счета учреждения, но снимаются с централизованного счета в банке. Соответствующим образом поступающие платежи переводятся на централизованный счет банка, хотя регистрируются на счету учреждения.
В конце каждого дня сальдо централизованных счетов трех банков регулируется по отношению к Единому казначейскому счету в государственном банке. Если денежные поступления превысили выплаты, средства переводятся на ЕКС, а если государство в целом выплатило большую сумму, чем получило в результате принятых платежей, производится перевод денег с ЕКС.
Сальдо централизованных счетов в банках в конце каждого дня нулевое. УГД регулирует сальдо на ЕКС таким образом, что оно также в конце дня равняется нулю. При дефиците средств УГД занимает их на открытых рынках. Излишки средств размещаются на рынке с целью получения процентов. Центробанк выполняет функцию расчетного (клирингового) центра, при этом деятельность УГД осуществляется совершенно независимо от него.
Таким образом, в Швеции созданы все условия для эффективного управления ликвидностью в государственном секторе. Все средства собраны на одном счете, чем достигается выигрыш с точки зрения координации потоков. Потребность в ликвидных активах в одной части системы государственного управления компенсируется их избытком в другой.
Благодаря системе ЕКС выявляется совокупная потребность государства в ликвидных средствах. Кроме того, в одном бюджетном учреждении — Управлении государственным долгом сконцентрированы высококвалифицированные специалисты и созданы технические системы управления колебаниями потребности государства в ликвидности. Все это способствует минимизации затрат в процессе кассового управления средствами ЕКС.
Сравнивая функционирование ЕКС в России с этим же элементом управлением государственным бюджетом в Швеции, следует прежде отметить, что в отечественной практике исполнения государственного бюджета реализация ЕКС основывается на двух принципах1:
— принцип «единства кассы», который подразумевает зачисление доходов и источников финансирования бюджета на ЕКС, а также осуществление расходов федерального бюджета с этого счета с отражением движения бюджетных средств в едином бухгалтерском регистре;
— принцип «общего покрытия», который означает, что объемы предусмотренных бюджетом расходов должны соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
В отличие от российской практики исполнения государственного бюджета эти два принципа в шведской модели в части функционирования ЕКС дополнены принципом «всеобщего контроля», означающего, что все бюджетные фонды независимо от того, подлежат соответствующие финансовые потоки контролю или нет (к примеру, в случае с резервными и другими внебюджетными фондами, целевыми средствами и т. п.), должны быть взяты под контроль ЕКС2.
Следующим отличием российской модели реализации ЕКС от шведской является способ исполнения структуры ЕКС в соответствии с его целями. Так, российскую модель в контексте указанного выше отличия относят к централизованной (рис. 1), а шведскую — к децентрализованной.
В соответствии с этим разделением и в продолжение сравнительного анализа двух моделей реализации ЕКС надо отметить, что все доходные и расходные операции правительства в российской
1 Прокофьев С. Е., Саранцев В. Н. Единый казначейский счет Федерального казначейства: состояние и перспективы // Финансы и кредит. 2010. № 11.
2 Саранцев В. Н. Единый казначейский счет (ЕКС): международный опыт // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2011. № 5. С. 138—141.
модели проходят через ЕКС, который поддерживается Центральным банком РФ.
Центральный блок этой модели осуществляет обработку и запись всех поступлений и оттоков, а также остатков финансовых средств на соответствующем счете Главной книги Казначейства. Несмотря на централизацию платежных и расчетных функций в этой модели, бюджетные учреждения в ней рассматриваются как отдельные единицы учета в соответствии с принципами, заложенными в Главной книге.
В отличие от российской модели реализации ЕКС, в Швеции применен децентрализованный способ функционирования ЕКС (рис. 2). Эта модель позволяет системе ЕКС быть более оперативной, при этом даже отраслевые государственные структурные подразделения вплоть до самого нижнего уровня управления получают право заводить собственные операционные счета. Вместе с этим на конец дня все остатки на счетах должны отражаться на главном счете ЕКС.
Особенностью шведской модели реализации ЕКС является наличие нескольких связанных банковских счетов вне основного счета. Балансы этих банковских счетов автоматически приводятся в конце дня. Определенные государственные учреждения имеют право заводить и управлять отдельными операционными счетами. В этом случае реализуется специальная система, которая называется Cash concentration3 и которую целесообразно внедрить в российскую практику функционирования ЕКС.
Использование этого механизма позволит организовать ЕКС по следующим направлениям4:
— счета отраслевых государственных учреждений могут открываться в центральном или коммерческом банках, при этом в обоих случаях открытие должно быть инициировано министром финансов;
— операционные счета должны быть с нулевым балансом, перевод денежных средств на них осуществляется в качестве утвержденных взносов;
3 Прокофьев С. Е., Саранцев В. Н. Единый казначейский счет Федерального казначейства: состояние и перспективы // Финансы и кредит. 2010. № 11.
4 Дроздов О. И. Размещение бюджетных средств на бан-
ковских депозитах // Бюджет. 2009. № 2.
Рис. 1. Российская модель реализации системы ЕКС (централизованная)
— остатки на операционных счетах должны автоматически списываться на счет ЕКС;
— центральный банк сводит остатки денежных средств на всех государственных счетах в конце дня.
Соглашаясь с исследователем5, и на основании сравнительного анализа российской и шведской моделей функционирования ЕКС следует отметить, что в качестве направлений совершенствования современной системы ЕКС в России целесообразно выделить:
— создание и развитие механизма электронных платежей в связке «центральный банк — казначейские органы»;
— развитие информационного взаимодействия казначейских органов с контрагентами (распорядителями и получателями государственных фондов) посредством реализации «безбумажной» технологии обмена данными, а также вводом системы электронного документооборота между учреждениями, относящимися к различным видам экономической деятельности.
Другим отличием шведской модели функционирования ЕКС от российской являются особенности организации управления государственным долгом. Так, в отечественной практике реализована модель управления, предполагающая, что органом, который реализует функции управляющего государственным долгом, является Минфин России. Основным преимуществом этой модели является то, что в ее рамках операции по управлению государственным долгом и реализации мероприятий в
5 Саранцев В. Н. Единый казначейский счет (ЕКС): международный опыт // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2011. № 5. С. 138—141.
Бюджетный орган
Платежное поручение
Казначейство
Выписка поЕКС
Сверка
Центральный банк
ЕКС
Лимиты платежей
Платежное требование
Коммерческий банк
Получатель
Счет с нулевым балансом
Платеж
Рис. 2. Шведская модель реализации системы ЕКС (децентрализованная)
части управления бюджетными фондами сконцентрированы в одном органе, что позволяет сократить расходы по координации принимаемых решений в этих областях.
В отличие от российской практики для шведской модели характерно выделение отдельного самостоятельного органа, который находится в подчинении министерства финансов. Управление государственным долгом при этом осуществляется узко специализированным органом. Преимущество этой системы заключается в том, что сотрудники такого органа, как правило, обладают специфическими знаниями и навыками в части управления долговым правительственным портфелем, что позволяет минимизировать риски в процессе управления государственными фондами.
Приведенная выше схема работы шведского ЕКС вполне вписывается в рамки концепции реализации ЕКС в России. В перспективе возможно использование в нашей стране представленной модели управления денежными средствами казны, естественно, с учетом имеющихся особенностей, в частности 11-часовым временным поясом и территориальной обширностью. Очевидно и то, что данной работой должно будет заняться отдельное структурное подразделение Федерального казначейства Минфина России, которое должно будет обеспечить координацию всех денежных потоков российского бюджета. При этом наличие разветвленной сети органов Федерального казначейства позволит обеспечить доступность услуг для бюджетных учреждений по совершению ими соответс-
твующих расчетов с соблюдением необходимого условия — единой системы управления ликвидной составляющей ЕКС с целью получения дополнительных процентных доходов в федеральный бюджет.
Актуальной для бюджетной системы России в настоящее время является проблема совершенствования отечественной системы бухгалтерского учета в части повышения его транспарентности и, соответственно, востребованности при принятии управленческих решений.
В мировой практике развитие бюджетного учета связано с его гармонизацией с правилами учета, существующими в негосударственном секторе. В этом плане в Швеции также накоплен существенный опыт, который возможно использовать при определении путей и методов совершенствования бюджетного учета в нашей стране.
В 1995 г. сектор государственного управления Швеции переведен на бухгалтерский учет, основанный на методе начислений. Сущность данного метода заключается в том, что абсолютно все экономические события, имеющие место между учреждением и внешней средой, отражаются в учете, причем в тот период, к которому они относятся.
Таким образом, достигается реальное отражение затрат на деятельность бюджетного учреждения, и появляется реальная возможность оценки ее эффективности. Учет бюджетных и внебюджетных средств осуществляется в совокупности в едином балансе.
Учету подлежат все активы государства, включая налоговые и таможенные платежи, земля, недра, иные непроизводственные активы и т. д. При этом государственные учреждения, являющиеся одновременно потребителями средств бюджета в процессе своей деятельности и органами, администрирующими определенные виды доходов или операций, отражают в своем учете все операции как по собственному содержанию, так и по исполнению ими государственных функций в едином балансе. Поэтому правительство Швеции имеет возможность сопоставить достигнутые государственными учреждениями показатели с полными затратами на
их содержание и определить на этой основе приоритеты между разными сферами деятельности сектора государственного управления.
Практика использования метода начислений в учете сектора государственного управления показала, что наибольшие сложности при переходе на новый метод возникли с необходимостью обучения бухгалтерского персонала и адаптации систем учета к новым принципам.
Трудным в реализации оказался и вопрос оценки активов государства в балансовом отчете. Для большинства из них это привело к переоценке и начислению амортизации в соответствии с новыми принципами, при которых подлежит отнесению на счета учета, например фактических расходов, не вся сумма вводимых в эксплуатацию основных средств, а лишь сумма их амортизации за отчетный период.
Положительными аспектами перехода сектора государственного управления на те же принципы учета, которые используются в частном секторе помимо отражения достаточно полной деятельности государственных учреждений, стали:
— возможность эффективной занятости в государственных учреждениях практически без переучивания бухгалтеров частных фирм и выпускников университетов;
— в секторе государственного управления стали доступны исследования и разработки в области общего бухгалтерского учета;
— автоматизированные системы, разработанные для частных фирм, стало возможным использовать в государственных учреждениях;
— унификация принципов бухгалтерского учета в частном и государственном секторах дала возможность получить лучшее представление об экономике государства, сделала отчеты об исполнении бюджетов более транспарентными и читаемыми.
В связи с этим, по мнению автора, внедрение с 2006 г. в практику российского бюджетного учета метода начислений является прогрессивным начинанием. Однако полагаем, что прежде всего следует тщательно взвесить и оценить масштабность подобного перехода, наметить и осуществить конкретные мероприятия в данном направлении и обеспечить максимально возможную преемственность старых и новых методик учета государственных средств.
Сравнивая российскую и шведскую модели исполнения бюджета, можно выделить такой их схожий элемент, как использование концепции
бюджетирования, ориентированного на результат. При этом принятие этой концепции в Швеции происходит значительно раньше, чем в России.
Работа по переходу на этот метод в Швеции началась еще в 1960-е гг., толчком к чему послужил положительный опыт США. Внедрение управления по целям и результатам было одной из самых крупных реформ в шведской системе государственного управления во второй половине ХХ в.
Это развитие повлияло практически на все ее составляющие части. Управление по целям и результатам привело к изменению процесса формирования оплаты труда, кадровой политики, а также к трансформации всей бюджетной системы, изменению бюджетной классификации, учета, отчетности, платежной системы и аудита.
В России, как и в Швеции, соответствующими министерствами для курируемых ими государственных учреждений формулируются четкие, конкретные и измеримые цели, которых они должны достичь в течение финансового года. Для осуществления деятельности выделяются единые ассигнования, не подразделяемые на виды затрат. Руководители государственных учреждений самостоятельно решают, как следует организовать свою деятельность в рамках существующей законодательной базы и какая структура финансовых ресурсов является оптимальной.
Интересным элементом управления государственными финансами в Швеции является также метод стимулирования бюджетных учреждений к рациональному использованию выделенных бюджетных ассигнований.
В целях достижения более рациональных решений по инвестиционным вопросам в 1988 г. в Швеции была введена новая система, по которой государственные учреждения заимствуют средства для осуществления своих инвестиций. Государственные учреждения берут кредит в управлении государственного долга и выплачивают ему проценты и амортизационные взносы по погашению кредитов. Инвестиции амортизируются в те же сроки, что и списание средств, обычно от 3 до 7 лет. Понятие «инвестиции государственных учреждений» охватывает закупку мебели, компьютерной и другой оргтехники и прочего оборудования, используемого в их деятельности. Эта система не включает инвестиций в инфраструктуру (дороги, мосты, военная техника и т. д.). Одновременно государственным учреждениям на тот объем средств бюджета,
который ими не был использован в расчетный период, УГД начисляются проценты, которые являются дополнительными источниками доходов бюджетного учреждения. Расчетным периодом является календарный месяц. Сумма процентов рассчитывается исходя из неиспользованной за месяц 1/12 годового объема ассигнований нарастающим итогом с начала года. Учет начислений процентов осуществляется в Управлении государственного долга на специальных счетах, информацию о состоянии которых бюджетные учреждения получают через Интернет.
Если делать общий вывод об особенностях шведской модели исполнения бюджета, то можно отметить, что она направлена на максимальное использование рыночных механизмов в государственном секторе, на использование единых с частным сектором принципов стимулирования экономической деятельности. Как следствие, это приводит к повышению эффективности сектора государственного управления, более оптимальному использованию ресурсов, повышению ответственности со стороны государственных чиновников за конечный результат и в значительной степени уменьшает экономическую базу для коррупции.
Безусловно, в чистом виде ее «перенос» на технологию осуществления бюджетного процесса и механизм организации бюджетной системы в России неосуществим, но рассмотренные методологические принципы и практические подходы швед-
ской модели, по мнению автора, представляются достойными самого внимательного изучения.
В заключение следует отметить, что формирование эффективного процесса управлением бюджетными фондами страны на основе изучения и внедрения успешных международных практик является одним из необходимых условий действенной реализации бюджетной реформы и повышения эффективности всего бюджетного процесса в России.
Список литературы
1. Дроздов О. И. Размещение бюджетных средств на банковских депозитах // Бюджет. 2009. № 2.
2. Прокофьев С. Е., Саранцев В. Н. Единый казначейский счет Федерального казначейства: состояние и перспективы // Финансы и кредит. 2010. № 11.
3. Саранцев В. Н. Единый казначейский счет (ЕКС): международный опыт // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2011. № 5. С. 138—141.
4. Официальный сайт Института реформирования общественных финансов: http://www. irof. ru/.
5. Официальный сайт Казначейства России: http://www. roskazna. ru.
6. Официальный сайт Минфина России: http:// www. minfin. ru.
7. Официальный сайт Представительства Европейского Союза в Российской Федерации: http:// www. delrus. ec. europa. eu/ru/index. htm/.
«Поддерживай рекламу, и реклама поддержит тебя»
Томас Роберт Дьюар
РЕКЛАМНЫЙ БЛОК ТАКОГО РАЗМЕРА ОБОЙДЁТСЯ ВАМ ВСЕГО В 2 950 РУБ.
Тел./факс: (495) 721-8575, e-mail: post@fin-izdat.ru
