CC BY
21
УДК 332
УПРАВЛЕНИЕ ИНВЕСТИЦИОННО-СТРОИТЕЛЬНЫМИ ПРОГРАММАМИ: АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕСУРС
© А.В. Пешков1
Иркутский государственный технический университет, 664074, Россия, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 83.
Исследованы вопросы управления процессами корректировками инвестиционно-строительных программ. Показано, что бюджетный процесс требует специальных адаптационных механизмов, в том числе с учетом требований долгосрочных целевых программ Иркутской области, а также областных государственных целевых программ. Выявлены возможности позитивного влияния на процессы управления ими административного ресурса. Ил. 4. Табл. 2. Библиогр. 13 назв.
Ключевые слова: инвестиционно-строительная программа; энергоресурсосбережение; государственный строительный заказ; административный ресурс.
MANAGEMENT OF INVESTMENT AND CONSTRUCTION PROGRAMS: ADMINISTRATIVE RESOURCES A.V. Peshkov
Irkutsk State Technical University, 83 Lermontov St., Irkutsk, 664074, Russia.
Having studied the problems of management of investment and construction program adjustment, the author shows that the budget process requires special adaptation mechanisms, including those that take into account the requirements of both long-term targeted programs of the Irkutsk region and provincial government targeted programs. The opportunities of their positive influence on administrative resource management are revealed. 4 figures. 2 tables. 13 sources.
Key words: investment and construction program; energy and resource conservation; public building order; administrative resources.
Многочисленные государственные службы, выполняющие функции организаторов и заказчиков капитального строительства, ремонта и реконструкции при освоении выделенных бюджетных средств, действуя по сути как инвестиционно-строительные предприятия, обладают строго регламентированным объемом полномочий принятия решений и функционируют преимущественно в рамках директивных распоряжений [1-5]. Практика показала, что такая модель эффективна в условиях относительной однотипности выполняемых программ с применением соответствующих технологий и организационно-экономических подходов. Но инвестиции на реализацию государственных инновационных программ, сопровождаемых приобретением нематериальных активов и другими особенностями, требуют разработки адекватных подходов к созданию организационных механизмов.
Рассмотрим, например, процедуру согласования планов государственного строительного заказа (ГСЗ) с перспективными планами развития (программами) Иркутской области. Системное представление программ в терминах экономической теории приведено на рис. 1 [1].
Существующий алгоритм формирования государственного заказа в рамках бюджетного процесса можно представить следующим образом:
1. Орган, ответственный за экономическую политику, представляет органу, исполняющему бюджет,
1Пешков Артём Витальевич, аспирант, тел.: (3952) 405214. Peshkov Artem, Postgraduate, tel.: (3952) 405214.
показатели прогноза экономического развития региона на следующий год.
2. Орган, исполняющий бюджет, прогнозирует доходы бюджета, определяет и направляет главным распорядителям бюджетных средств контрольные цифры расходной части бюджета.
3. Главные распорядители бюджетных средств адресуют подведомственным распорядителям или получателям бюджетных средств контрольные цифры расходов по каждому из них.
4. Распорядители бюджетных средств направляют подведомственным получателям бюджетных средств контрольные цифры расходов по каждому из них.
5. Получатели бюджетных средств представляют распорядителям или главным распорядителям бюджетных средств уточненные перечни целей расходования средств и продукции, планируемой к закупке.
6. Распорядители бюджетных средств представляют главным распорядителям бюджетных средств уточненные перечни целей расходования средств и продукции, планируемой к закупке.
7. Главные распорядители бюджетных средств представляют:
7.1 - органу, исполняющему бюджет, - уточненные перечни целей расходования средств;
7.2 - органу, ответственному за экономическую политику, - обобщенные перечни продукции, планируемой к закупке (ведомственные перечни регионального государственного заказа).
^ программная логика
Замысел (представление о ходе действий) Операция (упорядоченная система действий) Работа (реализация замысла)
Рис. 1. Системное представление программ в терминах экономической теории
8. Орган, ответственный за экономическую политику, адресует сводный перечень регионального государственного заказа органу, исполняющему бюджет, для использования его в качестве обоснования расходной части бюджета.
В дальнейшем процессе рассмотрения, принятия и исполнения бюджета могут меняться статьи расходования бюджетных средств. Это влечет за собой необходимость корректив сводного перечня регионального государственного заказа и содержания соответствующих программ развития.
Вместе с тем, бюджет должен быть лишь финансовым инструментом, обеспечивающим достижение целей региональной социально-экономической политики. Эффективное управление требует прежде всего соответствия между объемами финансирования от-
раслей регионального хозяйства и поставленными перед ними задачами. В связи с этим важно увязать систему целей региональной политики с реальными технико-экономическими параметрами работы отраслей хозяйства территории [5-8].
Бюджет не может в полном объеме выполнять подобную функцию из-за его односторонней ориентации на достижение финансовых результатов. Следовательно, есть все основания считать, что бюджетный процесс требует специальных адаптационных механизмов, в том числе с учетом требований долгосрочных целевых программ (далее - ДЦП) Иркутской области, а также областных государственных целевых программ (далее - ОГЦП) Иркутской области, перечень которых приведен в табл. 1.
Таблица 1
Перечень основных ДЦП и ОГЦП Иркутской области, которые должны учитываться в процедуре
согласования планов государственного строительного заказа Иркутской области _с перспективными планами развития Иркутской области_
№ п/п Наименование ДЦП или ОГЦП Иркутской области
1 ОГЦП по оказанию содействия добровольному переселению в Иркутскую область соотечественников, проживающих за рубежом, на 2007-2012 годы.
2 ДЦП Иркутской области «Доступная среда для инвалидов» на 2011-2015 годы.
3 ОГЦП «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда в Иркутской области на период до 2019 года».
4 ОГСП «Молодым семьям - доступное жилье» на 2005-2019 годы.
5 ДЦП Иркутской области «Стимулирование жилищного строительства в Иркутской области на 20112015 годы».
6 ОГЦП поддержки и развития учреждений дошкольного образования в Иркутской области на 20092014 годы.
7 ДЦП Иркутской области «Развитие социальной и инженерной инфраструктуры в Иркутской области на 2010-2014 годы».
8 ДЦП Иркутской области «Развитие автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения и местного значения в Иркутской области на 2011-2014 годы».
9 ДЦП Иркутской области «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Иркутской области на 2011-2014 годы».
10 ДЦП Иркутской области «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на территории Иркутской области на 2011-2015 годы и на период до 2020 года».
11 ДЦП Иркутской области «Переселение граждан из жилых помещений, расположенных в зоне БАМа, признанных непригодными для проживания, и (или) жилых помещений с высоким уровнем износа (более 70 процентов) на территории Иркутской области на 2011-2015 годы».
12 ДЦП Иркутской области модернизации здравоохранения Иркутской области на 2011-2012 годы.
13 Долгосрочная целевая программа «Повышение эффективности бюджетных расходов Иркутской области на 2011-2013 годы».
14 ДЦП Иркутской области «Развитие административного центра Иркутской области на 2012-2014 годы».
15 ДЦП Иркутской области «Строительство объектов инфраструктуры для обустройства туристско-рекреационной особой экономической зоны на территории муниципального образования Слюдянский район Иркутской области на 2012-2015 годы».
На наш взгляд, необходимо разрабатывать планы для отраслей, финансируемых из регионального бюджета и внебюджетных фондов. Если регион вкладывает собственные ресурсы, то имеет право устанавливать соответствующие плановые задания и оценивать их выполнение.
К основным целям таких планов следует отнести:
- обеспечение сбалансированного функционирования различных сфер жизнедеятельности региона;
- повышение обоснованности маневрирования ограниченными финансовыми и иными ресурсами региона в процессе выполнения или корректировки регионального бюджета;
- усиление действенности контроля за достижением установленных показателей работы отраслей регионального хозяйства, финансируемых из регионального бюджета и внебюджетных фондов.
Как известно [3, 7-13], территориальное планирование включает процессы разработки, утверждения, исполнения, корректировки планов и их использования в управлении развитием экономики региона (в т.ч. ее территориальных и отраслевых подсистем). При этом процесс регионального планирования должен основываться на определенных принципах, основные из которых приведены в табл. 2.
Сводный план региона должен разрабатываться по отраслям и сферам регионального хозяйства, финансируемым из регионального бюджета и внебюджетных фондов, и во взаимосвязи показателей бюджета и плана.
По каждому разделу сводного плана указываются:
- орган исполнительной власти, ответственный за разработку и реализацию сводного плана;
- объекты финансирования;
- главные распорядители средств регионального бюджета.
По каждому главному распорядителю средств приводится состав целевых статей бюджетных расходов. При этом по конкретной целевой статье указываются стандарты и укрупненные плановые показатели объекта финансирования для обеспечения текущего функционирования, капитальных вложений и капитального ремонта.
В методическом аспекте прежде всего важно обеспечить взаимосвязь бюджета и плана. Это достигается совпадением объектов планирования и бюджетного финансирования. Основные зависимости, возникающие при этом, представлены на рис. 2.
Таблица 2
Основные принципы разработки плана_
№ п/п Принципы Содержание
1 Приоритетность. Отражение в плане целей социально-экономического развития и требуемых структурных изменений.
2 Вариантность. Анализ различных вариантов плана и выбор наиболее эффективного из них.
3 Сбалансированность. Согласование финансовых, экономических, социальных, технико-экономических показателей развития региона и его отраслей.
4 Адресность. Обеспечение жесткой связи между планируемыми показателями и объемами бюджетного финансирования.
Как видно из рисунка, плановые показатели по каждому объекту финансирования соответствуют целевым статьям регионального бюджета по линии «сводный план региона - региональный бюджет». Для того, чтобы согласовать сводный план и бюджет региона с отраслевыми планами и бюджетами, необходимо выделить базовые элементы бюджетного финансирования. Например, для строительства таким элементом является объект недвижимости; для среднего образования - школа, для здравоохранения - больница или поликлиника и т.д.
Отраслевые органы исполнительной власти должны определять качественные характеристики и количество базовых элементов, исходя из объемов финансирования по целевой статье и сводного плана региона.
Каждому базовому элементу соответствуют частные целевые статьи, не отражаемые в региональной программе доходов и расходов, но составляющие бюджет отрасли. При таком подходе все плановые показатели распределяются по основным направлениям расходования бюджетных средств. Тем самым создаются условия, чтобы объемы расходования этих средств отвечали достижению установленных показателей деятельности их получателей.
В данном случае каждое ведомство - получатель бюджетных средств - твердо будет знать, что от сте-
пени достижения плановых заданий зависит объем бюджетного финансирования. В результате значительно улучшается организация исполнения бюджетных расходов.
С другой стороны, эффективность расходования средств в значительной степени зависит от реакции на поступающие сведения об их использовании. При отсутствии же плана затруднительно отслеживать эти процессы и оперативно реагировать на случаи неэффективного расходования ведомствами бюджетных средств.
Первоначальный вариант годового территориального плана должен составляться параллельно с разработкой проекта бюджета или даже опережать его. Годовой план должен утверждаться одновременно с подписанием закона о региональном бюджете. В течение бюджетного года региональный план должен корректироваться с учетом изменений обязательств, уточнения прогноза доходов и изменений приоритетов.
Методика планирования отраслей регионального хозяйства, на наш взгляд, должна включать несколько этапов. На первом этапе Комитетом экономического развития промышленной политики и развития на основании государственных целей региона устанавливаются предварительные плановые задания для отраслевых комитетов.
Региональный бюджет — Бюджет отрасли
; 1
Объем расходов по целевой Объем расходов по частной
статье регионального бюджета целевой статье бюджета отрасли
1 1
Целевая статья регионального Частная целевая статья бюджета
бюджета отрасли
1 1
Объект бюджетного Базовый элемент бюджетного
финансирования финансирования
т 1
Раздел сводного плана региона Раздел плана отрасли
т
Стандарты и укрупненные показатели объекта финансирования Характеристики и показатели базового элемента
1 1
Сводный план региона — План отрасли
Рис. 2. Взаимосвязь показателей бюджета и плана
На втором этапе по каждой отрасли регионального хозяйства осуществляется согласование статьи регионального бюджета и частных целевых статей. В качестве примера возьмем статью бюджета «строительство». Она, в свою очередь, включает в себя целевые статьи, выделяемые для компенсации затрат:
- по инженерному оборудованию территории строительства (строительство внеплощадочных сетей и дорог);
- по разработке проектно-сметной документации;
- по приобретению материалов и оборудования поставки заказчика.
По каждой целевой статье рассчитываются плановые объемы бюджетных расходов по всем элементам финансирования. При этом расчеты объема финансирования частных целевых статей осуществляются по формуле
Зст = К х G х ЗБ х G х Д,
где 3СТ - затраты по частной целевой статье; К - количество одинаковых базовых элементов финансирования; 3Б - стоимость одного базового элемента; Д -доля участия бюджета в расходах на базовый элемент.
При этом затраты по частной целевой статье или стоимость одного базового элемента могут быть:
- рыночными (т.е. определяться на основе конкурсного метода);
- сметно-нормативными (т.е. с регулируемыми тарифами естественных монополий или сметными нормативами для государственных учреждений и предприятий).
На третьем этапе разработки плана проводится согласование финансово-бюджетных и натуральных показателей по каждой целевой статье. При этом по каждому базовому элементу финансирования указываются характеристики и показатели, укрупненные показатели, стандарты.
На четвертом этапе разработки плана составляется план по объекту финансирования. Стандарты и укрупненные плановые показатели приводятся в плане отдельно: по текущему финансированию, по капитальным вложениям и по капитальному ремонту.
По итогам планово-расчетной работы отраслевые органы представляют в Комитет финансов:
- распределение расходов по целевым и экономическим статьям;
- перечень мероприятий (программ), предлагаемых для включения в бюджет города;
- доходные источники главного распорядителя бюджетных средств;
- ресурсы главного распорядителя бюджетных средств (численность, площадь используемых помещений, стоимость основных фондов).
На основе представленных материалов Комитет финансов приступает к формированию бюджета субъекта федерации, разрабатывая лимиты финансирования. Причем, при этом важное значение имеет согласование лимитов финансирования, с одной стороны, и отраслевых планов - с другой. Здесь существенно усиливается значение эффективного взаимодействия
экономических и финансовых органов администрации с отраслевыми комитетами при согласовании натуральных и финансовых показателей.
На следующем этапе, исходя из объемов бюджетного финансирования и установленных плановых результатов деятельности, по каждой отрасли определяется потребность в товарах, работах и услугах. На этой основе рассчитывается предполагаемый объем государственных закупок.
На наш взгляд, дополнение бюджетного процесса механизмом планирования отраслей регионального хозяйства позволяет повысить степень полноты и своевременности финансирования государственных закупок. Именно на основе сбалансированного плана можно гораздо точнее и полнее обосновать расходы на закупку и поставку продукции для нужд региона. При этом также обеспечивается согласованное и комплексное решение отраслевых и региональных задач и улучшается предконтрактная проработка размещения государственных заказов на предстоящий год -тем самым уменьшаются недостатки механизма государственных закупок, связанные с дефицитностью и нестабильностью бюджетного финансирования.
В результате успешно решаются такие проблемы регионального государственного заказа, как:
- объективное и обоснованное определение целей расходования бюджетных средств;
- достоверное планирование расходов на закупку требуемой продукции;
- возможность расширения принципов регионального государственного заказа за рамки финансовых ресурсов регионального бюджета;
- планирование потребления продукции в составе подрядных работ.
Основываясь на плане, составленном с учетом приведенных выше этапов, каждый заказчик (получатели бюджетных средств) разрабатывает план-график размещения заказов (в том числе и в части государственного строительного заказа) в соответствии с нормами приказа Минэкономразвития РФ N 761, Казначейства РФ N 20н от 27.12.2011 «Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков» не позднее одного календарного месяца после принятия закона (решения) о бюджете.
На рис. 3 представлена взаимосвязь маркетингового комплекса и внешней среды.
2. Процедура корректировки региональных бюджетов и планов ГСЗ.
Если в результате проведения торгов возникла экономия средств, то использовать эту экономию вправе только тот самый заказчик, у которого она возникла и только по той же статье (направлению) затрат. Еще одно условие: сэкономленные деньги должны быть освоены до конца текущего года. Если такого не происходит, то вся экономия уходит обратно в бюджет.
Рис. 3. Маркетинговый комплекс и внешняя среда
При принятии решения об освоении сэкономленных средств заказчик должен пройти следующую процедуру:
1. Внести изменения в план-график закупок на текущий год;
2. Согласовать изменения в главном распределителе бюджетных средств (ГРБС) Иркутской области;
3. Согласовать изменения в министерстве финансов Иркутской области для доведения лимитов бюджетных средств;
4. Согласовать изменения в агентстве по государственному заказу Иркутской области;
5. Откорректировать уже ранее размещенный план-график на официальном сайте в сети Интернет;
6. Разместить информацию о закупке в сети Интернет.
Если возникла потребность в дополнительной закупке, которая выходит за пределы доведенных годовых лимитов, необходимо вносить изменения в бюджет области (согласование в министерстве финансов, изменение бюджета Законодательным собранием Иркутской области).
В соответствии с приказом Минэкономразвития РФ N 761, Казначейства РФ N 20н от 27.12.2011 «Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков», внесение изменений в планы-графики осуществляется в случаях:
1) изменения более чем на 10% стоимости планируемых к приобретению товаров, работ, услуг, выяв-
ленные в результате подготовки к размещению конкретного заказа, вследствие чего становится невозможным размещение заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в соответствии с начальной (максимальной) ценой контракта, предусмотренной планом-графиком;
2) изменения планируемых сроков приобретения товаров, работ, услуг, способа размещения заказа, срока исполнения контракта;
3) отмены заказчиком, уполномоченным органом предусмотренного планом-графиком размещения заказа;
4) образовавшейся экономии от использования в текущем финансовом году бюджетных ассигнований в соответствии с законодательством Российской Федерации;
5) при возникновении обстоятельств, предвидеть которые на дату утверждения плана-графика было невозможно;
6) в случае выдачи заказчику, уполномоченному органу предписания уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления об устранении нарушения законодательства Российской Федерации о размещении заказов в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании торгов.
Изменения в планы-графики в связи с проведением повторных процедур размещения заказов вносятся только в части сроков и способа размещения заказа и исполнения контракта (рис. 4).
Внести изменения в план-график
Согласование изменений в ГРБС Иркутской области
Согласование изменений в министерстве финансов
Согласование изменений в агентстве по Госзаказу
Корректировка плана-графика на официальном сайте в сети Интернет
Процедура размещения заказа
Рис. 4. Процедура корректировки региональных бюджетов и планов ГСЗ при реализации
государственных программ
Учитывая заинтересованность органов власти всех уровней в реализации инвестиционно-строительных программ и соответствующих бюджетов, административный ресурс должен консолидиро-
вать всех участников этих процессов на достижение конечного результата.
Статья поступила 29.11.2014 г.
Библиографический список
1. Карасик Д.М. Разработка методики оценки эффективности и инновационной направленности городских инвестиционно-строительных программ: дис. ... канд. эконом. наук, 08.00.05. Иркутск, 2013. 160 с.
2. Yaskova Natallia, Matveeva Maria. Innovative focus of the investment activity within the modernization of the national economy // Economic Annals (Ekonomicnij Casopis - XXI) Research Journal, ISSN 1728-6220. 2014. № 1-2 (1). P. 42-45.
3. Peshkov Vitaliy, Kasyanchik Pavel. Problems of the investment and construction sector development in conditions of the national economy modernization // Economic Annals (Ekonomicnij Casopis - XXI) Research Journal, ISSN 17286220. 2014. № 1-2 (1). P. 50-53.
4. Яськова Н.Ю. Эволюция процессов развития инвестиционно-строительной деятельности // Известия вузов. Инвестиции. Строительство. Недвижимость. 2012. № 1. С. 44-55.
5. Матвеева М.В. К вопросу целевой фокусировки инвестиционно-строительной деятельности в современных условиях развития национальной экономики // Известия вузов. Инвестиции. Строительство. Недвижимость. 2013. № 1 (4). С. 46-55
6. Матвеева М.В. Эквифинальность и концептуальный подход к целевой фокусировке инвестиционно-строительной деятельности // Вестник ИрГТУ. 2013. № 7. С. 191-197.
7. Пешков В.В. Формирование организационно-экономических механизмов инновационного развития инвестиционно-строительной сферы // Вестник ИрГТУ. 2011. № 12. С. 326-339.
8. Холодова О.А., Матвеева М.В. Земельные ресурсы и реализация инновационных проектов. Иркутск: Изд-во ИрГТУ, 2013. 168 с.
9. Матвеева М.В. Идентификация современной модели экономического роста // Экономический анализ: теория и практика. 2013. № 41. С.15-20.
10. Комаров К.А. Коммуникационный менеджмент в системе инвестирования // Вопросы экономических наук. 2007. № 1. С. 102-105.
11. Копельчук С.Ю., Матвеева М.В. Инновационно-ориентированные вызовы реализации государственных программ // Известия вузов. Инвестиции. Строительство. Недвижимость. 2013. № 2 (5). С. 21-25.
12. Копельчук С.Ю. Недостатки координации выполнения государственных программ // Сметно-договорная работа в строительстве. 2012. № 8. С. 42-48.
13. Копельчук С.Ю. Оценка взаимодействия курирующего и исполнительного звена строительных программ // Вестник МГСУ. 2012. № 9. С. 209-213.
