CC BY
363
УДК 340
УПРАВЛЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО
СИБИРИ В XVIII В.
MANAGEMENT AND ADMINISTRATIVE DIVISION OF SIBERIA IN THE XVIII CENTURY
И. А. КОНОВАЛОВ (I. A. KONOVALOV)
Рассмотриваются процессы изменения организации административно-территориального управления Сибири в XVIII в.
Ключевые слова: история государства и права, полиция, Сибирь, XIX в., администрация, полицейский, губернатор, губерния, управление.
The article is devoted to the process of reorganization of management and administrative division of Siberia in the XVIII century.
Key words: history, history of the state and the rule, police, Siberia, administration, policeman, management.
Одно из важных направлений реформирования современной российской государственности - повышение эффективности деятельности администраций различных уровней. Зачастую, обращаясь к накопленному по данной проблеме опыту стран Запада, мы забываем, что Россия обладает собственными достижениями, ознакомление с которыми может оказаться полезным и сегодня. Административная реформа Российского государства не может обойтись без осмысления опыта прошлого, выявления внутренних закономерностей развития, определения круга сложившихся правовых отношений. Актуальность этого исследования определяется также необходимостью сохранения преемственности между различными этапами развития государства и его отдельных институтов. Изучение административно-территориального устройства Сибири позволит составить представление об административном управлении страны в целом, соответствии состояния управления территориями требованиям времени.
Наряду с общими для окраин России чертами Сибирь имеет и свои, специфические. Она была больше всех удалена от цен-
тра страны, обладала социально-экономическими и национальными особенностями. Изучение власти на местах даёт возможность получить более широкое представление как о самой административной системе, так и о её роли и месте в истории российского общества и государства. С этой точки зрения весьма показательна история административно-территориального управления Сибири, которая пока не стала объектом пристального внимания исследователей - лишь отдельные аспекты проблемы освещены в работах более общего характера.
Сибирь с момента присоединения к Российскому государству, как новый регион, управлялась сначала Посольским приказом. А с 1599 г., как и все восточные регионы страны, находилась в ведении Приказа Казанского дворца [1].
Сибирские территории, присоединенные к Российскому государству, быстро увеличивались, а ясак пушниной, доставлявшийся в Москву, приносил огромную прибыль. Поэтому возникла необходимость в создании органа, который бы непосредственно управлял Сибирью. 19 февраля 1637 г., в соответствии с указом царя Алексея Михайловича,
© Коновалов И. А., 2012
был учреждён Сибирский приказ. Первым его судьёй (начальником) стал князь Б. М. Лыков. В 1670 г. приказ был перемещён из Кремля (где он первоначально находился) на территорию Нового гостиного двора в Китай-городе и размещён в бывшей таможне, где и находился вплоть до окончательной ликвидации в 60-х годах XVIII в. Судьями Сибирского приказа в разное время были наиболее заметные представители правящей элиты Российского государства периода «бунташного века» Н. И. Одоевский, А. Н. Трубецкой, Р. М. Стрешнев, в петровское время И. Б. Репнин, А. А. Виниус, Ф. Ю. Ромодановский, а с 1706 г. М. П. Гагарин, с образованием Сибирской губернии ставший первым её губернатором [2]. Практически никто из судей приказа никогда не был в Сибири.
Основной административной единицей Сибири, как и в центральной России, в допетровских преобразований, в XVII в. был уезд. С основанием Тобольска в 1587 г. этот город, в силу выгодного стратегического, торгового и транзитного положения, обрёл значение главного административного центра края, которое ещё более возросло в 1621 г., когда в нём разместилась вновь учрежденная архиепископская кафедра. Тобольский воевода стал как бы представителем Сибирского приказа в регионе. Воеводам других сибирских городов царской администрацией прямо предписывалось все наиболее важные дела с ним согласовывать, а воеводе Тобольска - сообщать о них в Москву. Такой порядок управления был необычным для административной практики Российского государства XVII в. и сначала встречал сопротивление со стороны других сибирских уездных воевод (равных с ним по статусу). Но неуклонное и систематическое внедрение Положение Тобольска как главного административного центра подкреплялось также тем, что воеводами туда назначали близких ко двору представителей правящей элиты. Нередко это были лица, находящиеся в родстве с династией Романовых. Принцип местничества, определяющий порядок замещения должностей на государственной службе в России, вплоть до конца XVII в., ещё больше поднимал статус тобольского воеводы. Наиболее яркими тобольскими воеводами были
Ю. Я. Сулешев и П. И. Годунов. В целом же в Сибири на протяжении XVII в. оформилось 20 уездов [3].
В XVIII в. административно-территориальное устройство Сибири менялось на основании императорских указов, а также «Учреждения для управления губерний» Екатерины II. Первая петровская областная реформа реорганизовала управление Сибирью. Управление регионом из Москвы Сибирским приказом было весьма неэффективным, поэтому среди 8 губерний, учреждённых в России в 1708 г., была Сибирская губерния с центром в Тобольске. Сибирский приказ не был упразднён, но он превратился как бы в представительство-канцелярию сибирского губернатора в Москве.
Под властью сибирского губернатора оказалась огромная территория, объединявшая не только Сибирь и Дальний Восток, но и восточное Приуралье. Существовавшие ранее уезды были оставлены в прежнем виде, однако воеводы, теперь переименованные в комендантов, стали назначаться не из Москвы, а непосредственно губернатором, которому теперь и были подотчётны.
Как уже было отмечено выше, первым сибирским губернатором был назначен судья Сибирского приказа М. П. Гагарин, занимавший в то же время значимый пост московского коменданта. Однако открытие губернии затянулось, и Гагарин только в 1711 г. выехал в Тобольск, получив звание губернатора.
Вторая петровская областная реформа сблизила местное управление краем с общероссийским. Сначала (в 1719 г.) Сибирская губерния была разделена на 3 провинции: две в приуралье (Вятская и Соликамская) и одна сибирская с центром в Тобольске. Провинции, в свою очередь, делились на дистрикты (бывшие уезды). В 1724 г. из Тобольской провинции выделилось ещё две -Иркутская и Енисейская [4]. Во время второй реформы на города Сибири распространилось петровское самоуправление, в них появились магистраты и ратуши.
Из-за огромной территории Сибирская губерния была плохо управляема, поэтому в 1827 г. Соликамская и Вятская провинции были переданы в Казанскую губернию, в 1738 г. Исетская провинция. Сибирская губерния стала состоять из Тобольской, Иркут-
ской и Енисейской провинций, которые в свою очередь делились на 21 уезд [5]. Власть в провинциях и уездах находилась в руках комендантов и воевод. Они, подобно губернатору, были полными хозяевами на подведомственных территориях. Управление провинцией или уездом осуществлялось через соответствующую канцелярию. Низшим звеном государственной власти были волостные приказные избы, которыми руководили приказчики, назначаемые воеводами. Под контролем приказчика было общинное крестьянское самоуправление [6].
Достаточно часто правительство с недоверием относилось к деятельности сибирских губернаторов, поэтому общее управление регионом с 1730 по 1763 гг. (правление Анны Иоановны и Елизаветы Петровны) вновь стал осуществлять Сибирский приказ. С 1763 г. сибирские вопросы в столице распределялись по соответствующим коллегиям, а после 1802 г. - министерствам. Министерства и коллегии, занимавшиеся сферой своих ведомственных интересов, часто вносили в жизнь региона путаницу и неразбериху. Определяя место края в системе государственной власти, правительство часто поступало непоследовательно, то распределяя дела региона по различным центральным ведомствам, то собирая их в одном, специальном учреждении (Сибирском приказе или Сибирском комитете в XIX в.), причём с разным объёмом полномочий. Эта переменчивость была связана с недостаточной, по мнению коронной администрации, эффективностью государственной власти на местах. Отдаленность от центра и злоупотребления властью в самой Сибири мешали передать управление непосредственно в регион.
30 января 1736 г. единая Сибирская губерния из-за огромной территории, которую она занимала была разделена на две не зависимые друг от друга административные единицы. В ведении Сибирского губернатора остались Тобольская и Енисейская провинции. Иркутская губерния была вверена особому вице-губернатору, подчинённому напрямую Сибирскому приказу. Таким образом, было положено начало административного размежевания Сибири на Восточную и Западную [7].
19 октября 1764 г., в правление Екатерины II, в Сибири образуются две губернии-
Тобольская и Иркутская. Губернаторы получили прежние права в управлении вверенными им территориями. Сначала губернаторы назначались Верховным тайным советом (1726-1730 гг. - в правление Екатерины I и Петра II), в правление Анны Иоановны они стали назначаться Кабинетом её императорского величества, а в правление Елизаветы Петровны - Сенатом [8].
После распространения на Сибирь в 1782-1783 гг. екатерининского «Учреждения для управления губерний» 1775 г. в Сибири было учреждено три наместничества - Иркутское, Колыванское и Тобольское, которые делились на области. В основу екатерининской губернской реформы были заложены некоторые децентралистские начала, которые проявлялись в создании дворянского самоуправления, усилении его роли в местном управлении и даже некотором контроле со стороны дворянских землячеств над местной администрацией, которую дворяне, в основном, и формировали. В Сибири эти децен-тралистские начала не имели под собой практически никакой основы, поскольку сибирское дворянство было очень немногочисленным. В конечном итоге в Сибири это привело к ещё большему усилению власти короной администрации и, как следствие, ещё большим беззакониям и произволу.
В 1796 г. наместничества были упразднены и сибирский регион был разделён на две губернии - Тобольскую и Иркутскую. Однако административное деление в Сибири было не совсем таким, как в европейской России. Губернии делились на области, области - на уезды или округа, уезды - на волости [9].
Губернией управлял губернатор, возглавлявший губернское правление, осуществлявшее надзор за важнейшими учреждениями региона: казначейством, казенной палатой, гражданскими и уголовными судами, Верхним земским судом, а также приказом общественного призрения. Уездами управляли земские исправники, округами - окружные начальники.
Губернские и окружные власти опирались на городское (созданное Жалованной грамотой 1785 г.) и крестьянское самоуправление.
Городское самоуправление в Сибири появилось позже, чем в Европейской России.
На сибирскую окраину не были распространены петровские регламенты Главного магистрата 1721 г. и Инструкции городовым магистратам 1724 г. Оно было введено в крае в последней четверти XVIII в., когда на сибирские города распространились основные положения «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г. Екатерины II. Города были провозглашены всесословными управляющимися союзами, состав которых был призван охватить все элементы городского населения, а деятельность должна заключаться не только в исполнении различных государственных повинностей, но и в самостоятельном заведовании отраслями коммунального хозяйства [10].
На основании «Жалованной грамоты» 1785 г. структура общественного управления в крупных сибирских городах складывалась из «собрания городского общества», «общей думы» (собрания городских представителей) и «шестигласной думы», руководимыми городским головой, а также городского суда -магистрата. Уездные города Сибири (кроме Тюмени) не могли содержать органы городского самоуправления в полном объёме и были признаны «малолюдными». Вместо дум в них создавались городские управы во главе с городскими старостами и ратуши [11].
«Жалованная грамота» передавала управление городами купечеству и мещанству, главным образом зажиточному. Собрание городского общества выбирало главу местного самоуправления - городского голову и общую городскую думу. Общая городская дума выбирала из своей среды шестигласную думу, по одному гласному (депутату) от каждого разряда собрания городского общества, работавшему на общественных началах. Председателем той и другой думы был городской голова, которого избирали на три года [12].
По ст. 167 «Жалованной грамоты» основными функциями городских дум были: 1) прокормление городских жителей; 2) предотвращение тяжб города с другими городами; 3) сохранение в городе тишины и согласия; 4) наблюдение порядка и благочестия; 5) обеспечение города необходимыми припасами; 6) охрана зданий; 7) приращение го-
родских доходов; 8) разрешение противоречий между ремесленниками и гильдиями.
На практике роль дум была более скромной, чем намечалось в «Жалованной грамоте». Городские думы были практически безвластны, не имели права самостоятельно решать многие хозяйственные вопросы. Ввиду доведенной до абсурда централизации, решение чуть ли не каждого вопроса требовало санкции губернаторов. Думы зачастую выполняли лишь мелочные поручения полицмейстеров и городничих.
Работа на муниципальных должностях в Сибири в дореформенный период была непрестижна и обременительна, а большинство обывателей стремились уклониться от участия в его работе: нанимали вместо себя других лиц, не являлись на службу и т. д. Даже в первой половине XIX в. многие горожане, которые имели избирательные права, как отмечалось в годовом отчёте Главного управления Западной Сибири за 1847 г., «на выборы не являлись по равнодушию и ограничению понятий о пользе дарованных им прав» [13].
Крестьянское самоуправление концентрировалось в территориальных волостных общинах государственных крестьян (помещичьих крестьян в Сибири почти не было), которые сначала находились под достаточно жестким контролем воеводских приказчиков. Общинные сходы выбирали волостные и сельские правления, во главе с волостными старостами и сельскими старшинами, а также писарей, сотских и десятских.
Для развития местного управления в Сибири в дореволюционный период была характерна централизация и бюрократизация власти, а тенденция централизации и бюрократизации преобладала почти во всех государственно-правовых мероприятиях XVIII в.
1. Копылов А. Н. Органы центрального и воеводского управления Сибири в конце XVI -XVII вв. // Известия Сибирского отделения АН СССР. - 1965. - № 9. - Вып. 3. - С. 85-88.
2. Миллер Г. Ф. История Сибири. - М. ; Л., 1941. - Т. 2. - С. 89.
3. История Сибири. - Л., 1968. - Т. 2. - С. 126127.
4. Обозрение главных оснований местного управления Сибири. - СПб., 1841. - С. 2.
5. Готье Ю. В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. - М., 1913. - Т. 1. - С. 110.
6. История Сибири. - Томск, 1987. - С. 213.
7. История Сибири. - М. ; Л., 1968. - Т. 2. -С. 308.
8. Там же. - С. 301.
9. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М., 1983. - С. 136.
10. Толочко А. П., Коновалов И. А., Меренко-ва Е. Ю., Чудаков О. В. Городское самоуправление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие. -Омск, 2003. - С. 17.
11. ГАОО. - Ф. 3. - Оп. 1. - Д. 1736. - Л. 69.
12. Городовое положение с прилежащими к оному узаконениями. - СПб., 1817. - С. 9.
13. ГАОО. - Ф. 3. - Оп. 1. - Д. 2148. - Л. 437.
