CC BY
155
© Зибзеева Е.В.,
главный специалист министерства труда и социального развития, аспирант Ростовского государственного экономического университета (РИНХ)
Тел.: 8 951 521 20 31
УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ЗАКУПКАМИ
Одной из определяющих функций любого государства является обеспечение общественных благ, как, например, правопорядок, национальная безопасность,
функционирование экономики, предоставление социальной защиты, охрана окружающей среды и т.д. Их финансирование осуществляется государством за счет средств, аккумулируемых в бюджетах и целевых внебюджетных фондах различных уровней, и, конечно, за счет средств налогоплательщиков.
И в текущей деятельности, и при реализации тех или иных государственных программ, осуществляя свои целевые функции, государство сталкивается с проблемой материально-технического обеспечения. Как правило, эта проблема решается путем приобретения необходимых материальных и иных ресурсов на рынке товаров, работ и услуг. Этот процесс принято называть государственными закупками, или закупками для государственных нужд.
Формирование системы государственных и муниципальных закупок в России — процесс, находящийся в постоянной
динамике, поскольку государственные закупки совершенствуются с той же скоростью, что и собственно институт государства. Становление отечественной системы государственных закупок носило волнообразный характер, происходило в условиях кардинальных изменений на каждом новом этапе развития страны, тогда как, например, в Великобритании или во Франции данный процесс шел на фоне стабильного социально-экономического развития, не подверженного критическим структурным изменениям.
В современных условиях развития государства формирование отечественной системы размещения заказов можно охарактеризовать как поэтапное — с каждым новым периодом в структуру системы госзакупок привносятся новые, прогрессивные элементы, усиливающие роль конкуренции поставщиков, увеличивающие степень эффективности государственных закупок, прозрачности и открытости самой системы. При этом следует отметить, что на начальной стадии формирования (начало 90-х годов) новая российская система государственных закупок не отличалась отлаженностью, что объяснялось недостаточным финансированием государственных органов власти, неисполнением финансовых обязательств перед поставщиками, высоким уровнем коррупции в сфере размещения заказов, проблемами, связанными с бюджетным процессом. Кроме того, не согласовывались между собой нормативные правовые акты, регулирующие систему государственных закупок; терминология, применяемая в федеральных законах о госзакупках, существенно различалась, имели место разночтения в законодательных актах о государственных закупках и Гражданском кодексе Российской Федерации. [8]
В условиях повсеместного внедрения информационных технологий в бизнес-процессы Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий норма-
тивное правовое регулирование в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, приложило значительные усилия для того, чтобы сформировать прочный законодательный фундамент под информационным обеспечением системы государственных и муниципальных закупок. В настоящее время можно с уверенностью говорить о том, что степень открытости и доступности информации о государственных и муниципальных закупках достаточно высока, и Россия по данному показателю обеспечила себе одно из лидирующих мест в мире. Например, информировать общественность и бизнес-сообщество о закупках для собственных нужд федеральные органы исполнительной власти обязаны еще на стадии планирования: не позднее 20 января указанные государственные заказчики обязаны размещать в Интернете планы-графики закупок на текущий год и ежеквартально проводить их коррекцию с учетом изменения потребностей.
Положениями Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Федерального закона № 94-ФЗ), в отличие от ранее действовавшего законодательства о закупках, предусматривается размещение информации о каждом этапе размещения заказа.
Публикация этой информации осуществляется в официальных печатных изданиях, на официальных сайтах для размещения информации о размещении заказов и в иных официальных источниках информации. Примечательно, что в России действует разветвленная информационная система, состоящая из трех уровней: федерального, регионального и муниципального. Однако с начала этого года упразднена обязанность госзаказчи-ков федерального уровня публиковать соответствующие сведения в печатном издании.
Не менее важной и значительной новацией станет преобразование в 2010
году многоуровневой системы государственных и муниципальных официальных сайтов в единый информационный ресурс, где будет размещаться информация обо всех государственных и муниципальных закупках. Уже в настоящее время Минэкономразвития России ведет работы по реализации этого амбициозного проекта — по предварительным оценкам специалистов, Общероссийский официальный сайт для размещения информации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд станет самым крупным государственным Интернет-ресурсом России и одним из крупнейших государственных Интернет-ресурсов в мире.[10]
В настоящее время система госзаказа обрела черты сбалансированности и стабильности и является одним из мощных рычагов влияния как на экономику страны в целом, так и на предпринимательский сектор. Государственные закупки представляют собой фактор, оказывающий серьезное влияние на экономический рост и развитие, повышение деловой активности, играющий регулирующую роль в сфере структурных изменений в экономике. Эффективно функционирующая система государственных закупок может также играть роль гибкого инструмента бюджетно-налоговой политики.
Обладая значительными финансовыми ресурсами, государство при осуществлении закупок той или иной продукции для собственных нужд является крупнейшим субъектом рыночных отношений. Решения государства по приобретению продукции (работ, услуг) оказывают существенное влияние особенно на тех рынках, где оно является, по сути, единственным приобретателем продукции: фундаментальные научные исследования, нужды национальной обороны и безопасности, социальные услуги населению. Таким образом, государственные закупки, являясь инструментом обеспечения текущей деятельности властных структур, выступают также как важней-
ший элемент системы государственного регулирования социально-экономиче-
ского развития. Именно поэтому следует подчеркнуть важность высокой эффективности процесса обеспечения государственных потребностей. Кроме того, серьезность данного вопроса обусловлена значительными объемами закупок продукции, осуществляемых за счет финансовых средств, о чем свидетельствует динамика уровня расходов на государственные закупки.
Так, в 2008 г. по сравнению с 2007 г. совокупный объем государственных и муниципальных закупок увеличился на 21% и превысил 4,7 трлн руб., что составляет 11,3% от стоимостного объема ВВП России. По итогам 2009 г. совокупный объем государственных и муниципальных закупок остался на уровне 2007 г., это связано в первую очередь с режимом экономии бюджетных средств. [7]
В Ростовской области в прошедшем году, несмотря на финансовый кризис и политику бюджетной экономии, совокупный объем государственного и муниципального заказа области составил более 47 млрд рублей. В 2008 г. совокупный объем государственного и муниципального заказа составил более 57 млрд рублей, что почти на 27% больше, чем в 2007 г. (рис. 1).
Модернизация системы государственного управления за счёт использова-
ния возможности современных информационных технологий стала неизбежной мировой тенденцией и в полной мере затронула сферу государственных закупок.
Одной из наиболее эффективных форм применения информационных технологий в государственных и муниципальных закупках является проведение аукциона в электронной форме, использование которых приводит к значительному повышению конкуренции, экономии бюджетных средств и созданию новых возможностей для бизнеса, а также снижению административных барьеров, повышению прозрачности и, как следствие, снижению коррупции.
Однако, как показывает практика, законодательство еще не в полной мере удовлетворяет тем требованиям, которые предъявляются к государственным закупкам как со стороны поставщиков и заказчиков, так и со стороны общества в целом.
Электронные аукционы — весьма неоднозначный способ размещения заказов. Неоднозначность его заключается в том, что в настоящее время данный способ получает бурное развитие на региональном уровне, тогда как федеральные заказчики сохраняют определенную настороженность и не спешат обращаться к, казалось бы, простому и удобному способу закупки.
Рис. 1. Объем совокупного заказа Ростовской области за 2004-2009 гг. (составлен автором)
Следует отметить, что доля электронных аукционов в общем числе всех аукционов на федеральном уровне составляет около 1 %, тогда как на региональном уровне картина диаметрально противоположная — доля электронных аукционов в ряде случаев превышает планку в 90 %. Такие субъекты Российской Федерации, как Москва, Санкт-Петербург, Томская область и некоторые другие, значительно преуспели во внедрении электронных аукционов в практику размещения заказов [10]. Однако и на федеральном уровне электронные аукционы в настоящее время находят все большее применение.
В декабре 2009 г. Правительство РФ утвердило специальный перечень товаров, работ и услуг, согласно которому с 1 января 2010 года все федеральные заказчики в обязательном порядке будут закупать данную продукцию или услуги только через открытые электронные аукционы.
С 1 июля 2010 г. федеральные заказчики вместо обычных аукционов с молотком и аукционистом будут обязаны проводить исключительно электронные аукционы. Таким образом, уже через полгода обычные аукционы для федеральных заказчиков полностью себя изживут. Что касается региональных и муниципальных заказчиков, то для них размещение заказов на аукционах в электронной форме станет обязательным лишь с 1 января 2011 г
Запрос котировок не является конкурентной процедурой, и его планируется полностью заменить на короткий (по сроку его проведения) электронный аукцион ориентировочно во второй половине 2011 г. Размещать заказы на таком коротком аукционе можно не до 500 тыс.руб., как при запросе котировок, а до 3 млн руб. При этом у федеральных заказчиков такая возможность есть уже сегодня. Таким образом, в результате останутся обычный электронный аукцион, короткий электронный аукцион, конкурс, а также размещение заказа у единственного поставщика в определенных законом случаях.
Электронные аукционы, обычные и короткие, будут занимать около 70 % от всех торгов по государственному заказу, соответственно примерно тридцать процентов будет приходиться на конкурсы, в первую очередь это размещение заказов на выполнение творческих работ (например, НИОКР, проектирование, медицинские услуги). Электронные аукционы будут проводиться на строительство, лекарственные средства, поставку продуктов питания, канцелярских товаров и т.д.[3].
В 2009 г. сумма средств размещенных закупок Ростовской области составила 47 941 229 тыс. рублей, в том числе размещено с помощью открытого конкурса — 1 901 738,3 тыс. рублей (4%), открытого аукциона — 32 539 842,9 тыс. рублей (67,9%), электронным аукционом — 1 883 930,9 тыс. рублей (3,9%), запросом котировок — 3 421 386,8 тыс. рублей (7,1%), у единственного поставщика — 4 160 066 тыс. рублей (8,7%), закупки малых объемов — 4 034 264,1 тыс. рублей (8,4%) (рис.2).
Главный показатель эффективности размещения государственного и муниципального заказа — экономия бюджетных средств. Наибольший процент экономии бюджетных средств достигнут при размещении заказа электронным аукционом — 17,7 %, при проведении запроса котировок цен процент экономии бюджетных средств составляет 15,5 %, при проведении открытых аукционов — 5,2%, открытых конкурсов — 6,2%.
Электронные аукционы являются наиболее прозрачной и привлекательной для участников размещения заказов формой закупки. Именно при размещении заказа с помощью электронного аукциона складывается наибольшая экономия бюджетных средств. [3]
С одной стороны, такие показатели экономии оставляют хорошее впечатление, поскольку законодательство является молодым, период становления еще не пройден и это позволяет надеяться на увеличение экономического эффекта от внедрения системы.
закупки малого объема; 4034264,1
единственный поставщик; 4160066
запрос котировок; 3421386,8
открытый конкурс; 1901738,3
электронный аукцион; 1883930,9
открытый аукцион; 32539842,9
Рис. 2. Объем совокупного заказа Ростовской области в разрезе способов размещения заказа
в 2009 г. (тыс. руб.) (составлен автором)
Но если взглянуть на данный показатель в другом ракурсе, то значительная экономия от проведенных торгов, т. е. конкурсов и аукционов в открытой и закрытой форме, отражает одну из серьезных проблем ныне функционирующего механизма государственных закупок: объем сэкономленных при проведении торгов средств, в соответствии с методикой Минэкономразвития России, рассчитывается как разница между начальной ценой контракта, расходами на организацию закупочных процедур и наименьшей стоимостью контракта, предложенной победившим участником торгов.
Высокие показатели экономии являются следствием недостаточно экономически обоснованного расчета начальной цены государственного контракта (закупки). В связи с этим, когда участники размещения заказа в конкурентной борьбе предлагают товары, работы и услуги в соответствии с рыночной конъюнктурой, возникает серьезный разрыв между начальной ценой и ценой, сформированной профильным субъектом рыночных отношений. Порой уровень сокращения расходов при проведении торгов, особенно это касается процедуры аукционов, когда поставщики играют на понижение цены государственного контракта в реальном времени, составляет до 50% от начальной цены контракта, предложенной государственным заказчиком.
Вместе с тем в зарубежной практике сокращение расходов при размещении заказа в 10% считается едва ли не фантастическим успехом. Данные показатели позволяют сделать вывод о том, что одним из основных направлений совершенствования системы государственных закупок должны стать меры по разработке рыночно ориентированного подхода органов государственной власти и иных госзаказчиков к определению начальной цены государственных контрактов и разработке соответствующих методик.
В соответствии с положениями ст. 17 Федерального закона № 94-ФЗ контроль за соблюдением государственными и муниципальными заказчиками требований законодательства о размещении заказов осуществляется Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами путем проведения плановых и внеплановых проверок.
Всего в 2009 г. органами ФАС России возбуждено 12 817 дел об административных правонарушениях. Из них: 5 972 дел — в отношении действий, совершённых при размещении заказов для федеральных нужд; 1 802 дел — в отношении действий, совершённых при размещении заказов для нужд субъектов Российской Федерации; а также 5 043 дела — в отношении действий, совершённых при размещении заказов для муниципальных нужд. По итогам рассмотре-
ния вынесено 5 549 постановлений о наложении административных штрафов на общую сумму 158 975 тыс. рублей. [6]
Всего в 2009 г. органами ФАС России выявлено 50 033 нарушения законодательства о размещении заказов, в том числе: 2 016 случаев выбора заказчиками неправильного способа размещения заказа; 12 409 случаев установления заказчиками противоречащих Закону о размещении заказов требований к участникам размещения заказа; 3 478 случев необоснованного допуска участника размещения заказа к участию в торгах, запросе котировок; 70 случаев преждевременного вскрытия конвертов; 5 122 случая необоснованного отказа в допуске участников размещения заказа к участию в торгах, запросе котировок; 897 случев установления порядка оценки, критериев (подкритериев), значимости критериев (подкритериев), противоречащих закону; 310 случаев, когда критерии, значимость критериев или порядок оценки, по которым выбран победитель, не указаны в конкурсной документации либо отличаются от указанных в конкурсной доку-
ментации; 585 случаев, когда сокращен срок подачи заявок; 1 945 случаев нарушения порядка заключения контракта или неправомерное изменение его условий; 1 452 случаев несвоевременного размещения (опубликования) предусмотренных Законом о размещении заказов протоколов; 22 261 иное нарушение.
Из приведённых диаграмм видно, что по сравнению с показателями 2008 г. в 2009 г. уменьшилась доля таких значительных нарушений, как: "установление порядка оценки, критериев (подкритери-ев), значимости критериев (подкритери-ев), противоречащих закону" (в 2009 г. — 2%; в 2008 г. — 3,44 %); "использование конкурсной комиссией критериев (их значимости или порядка оценки), отличающихся от указанных в конкурсной документации" (в 2009 г. — 1 %; в 2008 г. — 3,64 %); "несвоевременное размещение (опубликование) протоколов или их неразмещение (неопубликование)" (в
2009 г. — 4 %; в 2008 — 7,64 %), "иные нарушения" (в 2009 году — 44 %; в
2008 — 46,38 %).
Преждевременное вскрытие конвертов 0,39%
Иные нарушения;46,3
8%
Нарушение порядка заключения контракт;
5%
2008 год
Неправильный выбор способа размещения заказов;
6,36 %
Несвоевременное размещение прото колов;
6%
Требования к участникам либо к заявке противоречат закону;
14%
Необоснованный доступ участника; 6%
Необоснованный отказ пе участника;
6%
Критерии, по которым выбран победитель, отличаются от указанных в КД;
3,64%
Установление порядка оценки, критериев противоречащих закону; 3,44%
Рис. 3. Динамика нарушений, выявленных органами ФАС России в процессе рассмотрения жалоб и проведения контрольных мероприятий в 2008 г. [6]
2009 год
Неправильный выбор способа размещени заказа; 4%
Иные нарушения; 44%
Нарушение порядка заключения контракта или неправомерное изменение его условий ; 3%
Несвоевременное размещение (опубликование) протоколов или их неразмещение (неопубликование); 4%
Сокращен срок подачи заявок; 1%
Критерии, значимост
выбран победитель, не указаны в КД либо отличаются от указанных в КД; 1 %
Требования к участникам либо к заявке противоречат закону; 25%
Необоснованный допуск участника; 7%
Необоснованный отказ в допуске участника:; 10%
Установление порядка оценки, критериев (подкритериев), значимости критериев (подкритериев), противоречащих закону; 2%
Рис. 4. Динамика нарушений, выявленных органами ФАС России в процессе рассмотрения жалоб и проведения контрольных мероприятий в 2009 г. [6]
Вместе с тем в 2009 г. увеличилась доля таких нарушений, как "установление незаконных требований к участниками размещения заказа или к заявке на участие в торгах" (в 2009 г. — 25%; в 2008 г. — 14 %); "необоснованный отказ в допуске участника размещения заказа" (в
2009 г. — 10%; в 2008 г. — 6 %).
В целом складывающаяся тенденция указывает на повышение эффективности работы органов ФАС России в рамках исполнения государственной функции по осуществлению контроля в сфере размещения заказов.
Еще одной проблемой размещения госзаказа является то, что у государственного заказчика нет стимула к эффективному использованию бюджетных средств, к экономии этих средств при размещении заказа. Отсутствие такого стимула заложено в самой системе осу-
ществления закупок для госнужд, а также в бюджетном законодательстве.
Таким образом, одним из приоритетов государственной власти при формировании эффективной системы госзакупок должно стать создание условий, стимулирующих государственного заказчика к эффективному использованию бюджетных средств. Решение этой проблемы сопряжено с возможностью направлять сэкономленные средства не только в государственную казну, но и на реализацию иных потребностей госзаказчика.
Подводя итог сказанному, следует подчеркнуть, что в эффективном расходовании бюджетных средств заложена одна из важных составляющих экономического роста и устойчивого развития российской экономики. Одним из механизмов совершенствования бюджетных расходов является эффективная закупоч-
ная политика, основанная на действенной правовой базе, учитывающая интересы частного сектора экономики, в том числе малого предпринимательства.
Система государственных и муниципальных закупок, сложившаяся в экономике современной России, находится в стадии становления и нуждается в дальнейшем совершенствовании. Предпосылки повышения эффективности механизмов управления государственными закупками заложены в успешном проведении административной реформы, развитии бюджетного федерализма, внедрении аудита эффективности бюджетных расходов.
Данные процессы позволят формировать благоприятные социальные условия в экономике, а закупочная деятельность будет обеспечена адекватной для торгов средой. В этих условиях ныне действующее законодательство в сфере размещения государственных и муниципальных заказов позволит систематизировать процессы закупок, которые формируются на государственном и муниципальном уровне, и унифицировать систему контроля за правильностью размещения государственных заказов.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:
1. Бюджетное послание о бюджетной политике в 2010-2012 гг. // www.archive.kremlin.ru
2. Бюллетень №3 (135) Счетной палаты Российской Федерации за 2009 г.
3. Владимирова Е. Торги по списку //Российская бизнес-газета. —
22.12.2009. — С. 1,3.
4. Государственные и муниципальные закупки-2009: Сборник докладов IV Всероссийской практической конференции-семинара. — М.: ИД «Юриспруденция», 2010. — 416с.
5. Доклад Минэкономразвития России «О развитии системы государственных и муниципальных закупок» в Правительство Российской Федерации по итогам 2008 года // www.economy.gov.ru
6. Доклад о результатах деятельности органов Федеральной антимонопольной службы России при осуществлении контроля за соблюдением законодательства о размещении заказов// http://www.fas.gov.ru
7. Серединцев Д.С. Развитие системы управления государственными закупками: Автореф. дисс...канд. экон. наук. — М., 2009.
8. Серединцев Д.С. Векторы системы государственных закупок: эффективность, открытость, прозрачность // Вестник ФА. — 2007. — № 3,
9. Настольная книга госзаказчика / Под ред. Храмкина А.А. — М.: ИД «Юриспруденция», 2010. — 744 с.
10. Цифровое будущее Закона № 94-ФЗ. Последние инновации в сфере госзаказа комментирует консультант отдела государственных закупок Минэкономразвития России Дмитрий Серединцев // www.economy.gov.ru
