CC BY
62В.В.ЧЕРЕПАНОВ
УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБОЙ: СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ
Государство как специальный механизм регулирования общественных отношений и охраны правопорядка реализует задачу управления обществом прежде всего посредством государственной службы. Значение проблемы управления государственной службой в России сегодня велико потому, что она требует реформирования на общегосударственном уровне. Одно из главных направлений реформирования системы государственной службы - это совершенствование управления ею. В конечном счете именно от качества управления зависит эффективность государственной службы. Что из себя представляет управление государственной службой как таковое? Какова система управления государственной службой, сложившаяся у нас? Каковы проблемы в этой области и каковы пути их решения?
В целом управление представляет собой сознательное, организующее и регулирующее воздействие людей на общественную жизнедеятельность как непосредственно (самоуправление), так и через специально созданные структуры (государство и его органы, партии, общественные организации).
Следует разделять понятия «государственное управление», «управление государственной службой», «управление персоналом государственной службы», поскольку каждое из них, являясь родственным, имеет свою специфику, свой предмет. Это разноуровневые понятия.
Например, государственное управление — это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на всю общественную (публичную) жизнедеятельность людей.
Государство осуществляет управление практически всеми публичными сферами жизни и деятельности общества, в том числе и государственной службой, т.е. системой государственных органов, предназначенных для выполнения государственных задач, для обеспечения исполнения полномочий государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации. То есть государственное управление шире управления государственной службой.
Управление государственной службой — это сознательное и целенаправленное воздействие органов власти на государственную службу как систему в целях реализации ее функций. Управление государственной службой обеспечивает создание, сохранение и совершенствование структуры государственной службы, поддержание режима профессиональной деятельности государственной службы, реализацию ее программ, целей и задач. Управление государственной службой называют административным управлением.
Управление государственной службой как система включает в себя следующие подсистемы: управление целями государственной службы (целевое управление), организационным проектированием, структурным развитием (институциональное управление), кадровой политикой в сфере государственной службы (кадровое управление), персоналом государственной службы (профессиональное управление), прохождением государственной службы (организационное управление), социально-правовой защитой государственных служащих (правовое и социальное управление), материально-техническим обеспечением государственной службы (материально-техническое управление) и финансовым обеспечением государственной службы (финансовое управление).
Все, что относится к организации государственной службы, составляет ее предмет, т.е. содержание управления государственной службой. Это, в частности: учреждение государственных должностей, определение их статуса, установление квалификационных разрядов и порядка их присвоения, определение норм и правил прохождения государственной службы, решение задач по формированию кадрового корпуса государственных органов, проведение кадровых и организационноправо-вых мероприятий, т.е. все, что обеспечивает эффективность государственной службы.
Исходя из данной посылки, можно сформулировать цели управления государственной службой: а) обеспечение эффективности государственной службы путем ее регулирования, реформирования и совершенствования; б) организация, функционирование и развитие институтов государственной службы; в) реализация кадровой политики в области государственной службы; г) международное сотрудничество в сфере государственной службы; д) повышение уровня профессионализма государственных служащих.
Управление государственной службой осуществляют специальные органы.
Органы управления государственной службой — это специальные государственные органы или подразделения государственных органов, в компетенцию которых входят обеспечение и эффективное развитие государственной службы. Они призваны осуществлять общее руководство разработкой и реализацией законодательства о государственной службе, координировать деятельность кадровых служб государственной службы, организовывать прохождение государственной службы, упорядочивать иерархию должностей, распределять бюджетные средства по видам государственной службы.
Система органов управления государственной службой, согласно Федеральному закону РФ от 31 июля 1995 г., имеет три уровня:
1) федеральные органы управления государственной службой;
2) органы по вопросам государственной службы субъектов РФ;
3) кадровые службы государственных органов.
Под федеральными органами управления государственной службой понимаются государственные органы, обеспечивающие руководство государственной службой и ее нормативно-правовым регулированием на федеральном уровне, ее упорядочение и функционирование в соответствии с задачами государства и потребностями общества. Федеральные органы управления полномочны руководить государственной службой и на уровне субъектов Федерации. Каковы же эти органы и кому они подчинены?
Наиболее широкими полномочиями в сфере государственной службы наделен Президент России. Ему принадлежит решающая роль в управлении государственной службой. Он подписывает законы и издает указы по вопросам государственной службы, определяет цели и направления федеральной кадровой политики, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие федеральных органов государст-
венной власти в работе с кадрами, утверждает Реестр государственных должностей государственной службы, присваивает квалификационные разряды действительных государственных советников и государственных советников РФ, воинские звания высших рангов, награждает государственными наградами. Им единолично принимаются решения о назначении на должности и освобождение от них руководящих должностных лиц государства.
Такой широкий спектр полномочий вызвал необходимость создания при Президенте РФ специальных органов.
Таким органом стал Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ, образованный в соответствии с Указом Президента РФ от 1 декабря 1995 г. № 1208 и Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. Закон определяет правовой статус Совета. Его создание соответствует требованиям ст. 80 Конституции РФ, возлагающей на Президента обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Основная функция Совета состоит в осуществлении координационной, консультативной деятельности по реализации задач, вытекающих из Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Совет, имея совещательные функции, по сути, не является реальным органом государственного управления, так как его задача — оказывать консультативную, методическую помощь или вносить рекомендации высшему руководству по вопросам государственной службы. Совет не подбирает, не расставляет, не назначает государственных служащих.
В отличие от нашего Совета зарубежные органы управления государственной службой наделены, наряду с консультативными, реальными властными полномочиями. Так, во Франции существуют два государственных органа, занимающихся вопросами управления государственной службой. Это Генеральная дирекция и Генеральный совет. Генеральная дирекция государственного управления и государственной службы, действующая на правах министерства, обладает следующими правами:
— регулирует численность личного состава государственной службы и зарплату служащих;
— реализует общие нормы и правовые принципы управления государственной службой;
— осуществляет межминистерское управление корпусом государ -ственных служащих;
— согласовывает и координирует назначения на государственные должности, организует в связи с этим конкурсы;
— занимается профессиональной подготовкой и переподготовкой государственных служащих.
Следует отметить, что зарубежные органы управления государственной службой более многочисленны, чем российские кадровые службы. Они обязательно носят неполитический характер и поэтому сохраняют независимость от политиков, в том числе от первых лиц государства в решении вопросов назначений на должности государственной службы. Этот опыт представляет научный и практический интерес для современной России.
Управление государственной службой частично выполнял и другой координационный орган — Совет по кадровой политике при Президенте РФ, образованный президентским Указом от 3 июня 1993 г. Ныне он упразднен.
В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» ничего не говорится о структурных подразделениях Администрации Президента РФ по вопросам государственной службы и кадрам. Фактически же ряд функций по управлению государственной службой возложен на Аппарат Президента РФ, т.е. его Администрацию. В феврале 1994 г. было образовано Управление федеральной государственной службы Президента РФ в составе Администрации Президента. Позднее, в январе 1996 г., оно было преобразовано в Главное управление по вопросам государственной службы и кадров. На Главное управление возлагались функции двоякого рода:
1) определение основных направлений государственной кадровой политики и развития государственной службы;
2) кадровое обеспечение Администрации Президента РФ.
Указом Президента от 21 декабря 1996 г. на месте прежнего образуется Управление кадровой политики Президента России. Функции нового структурного подразделения Администрации Президента России в области государственной службы остались прежними.
На основании Указа Президента РФ № 1013 от 3 июня 2000 г. «О формировании Администрации Президента РФ» создано Управление кадров Президента РФ. Управление занимается подбором кандидатур и подготовкой предложений Президенту на должности федеральной госу-
дарственной службы и кадровым обеспечением Администрации Президента. Но оно не занимается вопросами управления государственной службой как единым целым, что позволяет сделать вывод, что у нас проблема субъектов управления государственной службой как организационным институтом требует своего решения. Администрация Президента РФ осуществляет контроль только за ключевыми назначениями.
Особое значение в системе органов управления государственной службой имеет Правительство РФ. Хотя в законе от 31 июля 1995 г. его роль не отражена, фактически Правительство выполняет важные функции по организации государственной службы в исполнительных органах власти. Оно в рамках своей компетенции осуществляет и кадровое обеспечение государственной службы. Решениями Правительства РФ назначаются на должности и освобождаются от них заместители федеральных министров, руководители и заместители федеральных органов исполнительной власти, кроме тех, кого назначает Президент РФ.
В Аппарате Правительства РФ функционирует Департамент государственной службы и кадров, который решает не только задачи подбора кадров в Аппарат Правительства РФ, но и проблемы развития системы государственной службы в РФ и законодательства о ней.
Помимо Правительства РФ департаменты или управления государственной службы существуют в парламенте — Совете Федерации, Государственной Думе, в высших судебных органах, прокуратуре.
На федеральном уровне первостепенную роль в решении задачи повышения профессионализма и квалификации государственных служащих играет Российская академия государственной службы при Президенте РФ. РАГС: а) разрабатывает предложения по государственной кадровой политике, реформированию государственной службы и ее правовому обеспечению; б) организует научные исследования государственной службы; в) проводит обучение и переподготовку служащих; г) координирует научную и учебную работу региональных академий государственной службы.
Вместе с тем у нас на сегодняшний день отсутствует федеральный орган управления государственной службой, который выявлял бы потребности государства в численности и расходах на содержание государственных служащих всех ветвей государственной власти, осуществлял общую координацию деятельности государственных органов по вопросам государственной службы. Это, на наш взгляд, отрицательный момент в организации управления государственной службой.
В дореволюционной России государственной службой занимался, например, Инспекторский департамент Собственной его императорского Величества Канцелярии. Ни в СССР, ни в современной России подобных органов не было и нет. Их роль в Советском Союзе выполняли организационные отделы комитетов КПСС.
Что представляют собой региональные органы по вопросам государственной службы?
Органы по вопросам государственной службы субъектов РФ — это государственные органы, созданные в субъекте РФ и обеспечивающие осуществление его полномочий по руководству своей государственной службой и ее нормативно-правовому регулированию.
Согласно ст. 27 ФЗ от 31 июля 1995 г. органы по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации создаются в соответствии с законами субъектов Федерации, в которых между тем иногда о них ничего не говорится. Так, в законе Воронежской области «О государственной и муниципальной службе Воронежской области» вообще нет статей об управлении государственной и муниципальной службой, в законе Ростовской области «О государственной службе Ростовской области» от 27 декабря 1996 г. указывается, что «органы по вопросам государственной службы образуются в соответствии с областным законом», но фактически они отсутствуют. В законе Новосибирской области «О государственной службе Новосибирской области» от 1 июля 1996 г. учрежден координационно-консультативный орган — Совет по вопросам государственной службы Новосибирской области.
Подобного рода консультативные органы (советы, комиссии) имеются в большинстве субъектов РФ. Цели, задачи и функции данных органов определяются предметом ведения субъектов Федерации согласно Конституции РФ. Они создаются и действуют на основании закона о государственной службе местного законодательного представительного органа или нормативного акта губернатора. Структурно эти органы состоят из равного числа представителей законодательного собрания и администрации области, края, республики.
Главной целью управления государственной службой в субъектах РФ являются: кадровое, организационное и нормативно-правовое обеспечение государственной службы; осуществление прав и исполнение обязанностей служащими; контроль соблюдения ограничений и выполнение гарантий для государственных служащих.
По отдельным вопросам управление государственной службой субъекта РФ осуществляют федеральные органы. Например, Реестр государственных должностей государственной службы РФ, куда входит и часть государственных служащих субъектов РФ, утверждает Президент РФ. Присвоение квалификационных разрядов действительных государственных советников РФ, государственных советников РФ (например, губернатор) производится также Президентом РФ.
К сожалению, нормативная база субъектов РФ и их отношений с центром еще слабо разработана. По многим вопросам государственной службы Указы Президента регулируют федеральный уровень, рекомендуя субъектам Федерации создавать свои нормативные акты, не противоречащие федеральному законодательству.
Главную роль в управлении государственной службой в регионах играют первые руководители органов исполнительной власти. Главы администраций краев, областей наделены полномочиями, имеющими прямое отношение к государственной службе. В соответствии с Уставом области они самостоятельно формируют аппарат администрации области, утверждают штатное расписание. В областных (краевых) администрациях созданы штатные департаменты (управления, отделы) государственной службы и кадров. В Нижегородской области, например, этот орган состоит из трех отделов: 1) по делам персонала; 2) по делам профессионального развития; 3) по делам инспекции персонала. Департамент разрабатывает предложения главе администрации о структуре аппарата, правовые акты и положения по вопросам государственной службы, организует проведение аттестаций и конкурсов, обеспечивает социальную защиту служащих. В Курганской области существует отдел государственной службы и кадров, подчиненный начальнику управления организационной работы администрации. Основными целями деятельности отдела являются организация и координация функционирования системы государственной службы, обеспечение единой государственной кадровой политики в исполнительных органах власти области.
Другими словами, концепция правового регулирования управления государственной службой в субъектах РФ заключается в многообразии организационных форм и статуса органов управления в зависимости от местных условий. Анализ показывает, что эта работа в ряде регионов РФ еще плохо организуется, имеет слабую правовую базу.
Анализ деятельности структур, занимающихся вопросами госслужбы и кадров, выявил следующие недостатки. Во-первых, отсутст-
вуют координация и дублирование функций. Во-вторых, вопросы организации госслужбы не являются приобретенными в перечне задач данных управлений и отделов. Функции совершенствования организации госслужбы или не зафиксированы в документах, или не выполняются в должной мере. В-третьих, недооценивается значение работы по совершенствованию организационных структур управленческих органов, управленческих технологий. В-четвертых, отсутствуют научно обоснованные программы и меры контроля за качеством управления государственной службой.
Практическим воплощением проводимой руководством страны кадровой политики в каждом конкретном государственном органе (федеральном или региональном) занимаются специально образуемые в их структуре подразделения — кадровые службы. Это третий уровень системы управления государственной службой. На практике они могут именоваться по-разному: департамент, управление, отдел, служба. При этом они всегда подчинены непосредственно первым руководителям государственных органов. В компетенцию кадровой службы государственного органа, согласно Закону от 31 июля 1995 г., входит: 1) проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы, аттестаций, испытаний; 2) оформление решения госу-дар-ственных органов, связанных с назначением на должности, прохождением государственными служащими службы, ведение личных дел, запись в трудовые книжки; 3) консультации государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанных с государственной службой; 4) анализ уровня профподготовки государственных служащих, организация переподготовки (переквалификации) и повышение квалификации государственных служащих.
Такова общая характеристика основных звеньев системы управления государственной службой с точки зрения их уровней (уров-невый подход).
В науке существует и другой подход к системе и содержанию управления государственной службой, который делит управление на три основные составляющие: институциональное, целевое и кадровое (функциональный подход).
При институциональном управлении объектом последнего выступают: а) организационные структуры государственных органов; б) функции и полномочия государственных служащих по должностям государственной службы; в) процедура подготовки и принятия решений. Это выс-
шая модель управления, характеризующая высший профессиональный уровень управленческих структур.
Управление целями (целевое управление) государственной службы тесно связано с институциональным управлением. С одной стороны, каждый институт государственной службы формируется в соответствии с определенными целями, наличие и реализация которых придают смысл существованию этого института, органа. С другой стороны, цели в сфере государственного управления подвергаются более частым изменениям по сравнению с возможностью учреждать или ликвидировать институты государственной службы. Поэтому для каждого действующего государственного института возникает задача управления целями его функционирования и развития.
Кадровое управление государственной службой имеет у нас давние традиции — историки прослеживают его с картотеки Ивана Грозного.
Кадровая политика во многом субъективна и определяется действиями и образом мыслей людей — руководителей государственных органов, их личными симпатиями и антипатиями, подбором кадров по принципу личной преданности. Кадровый вопрос всегда был и остается, пожалуй, самым деликатным управленческим вопросом. Поэтому важно, чтобы он не стал выражением произвола, волевого административного решения.
В основу кадрового управления государственной службой должны быть положены такие принципы, как подбор кадров по деловым, профессиональным критериям, по нравственным качествам, на основе всесторонней и непредвзятой оценки, открытость и гласность в решении всех кадровых вопросов с учетом общественного мнения, сочетание обновления кадров с их преемственностью.
Говоря о проблемах, которые существуют в сфере управления государственной службой современной России, необходимо отметить, что главной, наиболее важной является создание оптимальной и эффективной системы управления государственной службой, которая впитала бы в себя весь передовой отечественный и зарубежный опыт. Надо признать, что на сегодняшний день настоящей системы управления государственной службой, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, у нас нет. Это стратегическая задача государственного строительства в целом, которая должна быть решена.
Изучение существующей системы управления госслужбой Российской Федерации позволило выявить причины неэффективности механизма управления. К ним следует отнести:
— неразработанность правовой, в том числе процессуальной, базы;
— отсутствие юридически закрепленной концепции государственной кадровой политики в сфере государственной службы;
— неразвитость организационной структуры управления госслужбой;
— отсутствие научно разработанных и утвержденных комплексных программ совершенствования государственной службы в субъектах Федерации;
— устаревшие технологии управления и «непрозрачность» кадровой работы в системе госслужбы;
— слабость контроля.
Задача повышения эффективности госслужбы может быть достигнута в результате осуществления комплекса мер нормативно-правового, организационного, методического и научного характера.
В качестве нормативно-правовой меры целесообразно в рамках разрабатываемого Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» предусмотреть раздел, касающийся непосредственно системы и структуры управления государственной службой в России. В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, подписанной Президентом РФ В.В. Путиным в августе 2001 г., лишь констатируются необходимость и важность создания системы управления государственной службой, определяются ее уровни, но не показаны конкретные пути ее формирования.
В числе мер организационного характера, направленных на совершенствование системы административного управления, следует назвать оптимизацию организационных структур управления госслужбой. В этих целях необходимо, на наш взгляд, на законодательном уровне (Указ Президента РФ) придать Совету по вопросам государственной службы при Президенте РФ не только консультативно-методические, совещательные, но и распорядительные, властные функции. О необходимости этого свидетельствует позитивный зарубежный опыт.
Правовой статус этого, по сути, качественно нового, постоянно действующего государственного органа должен соответствовать статусу, например, Счетной палаты или Центральной избирательной комиссии. Можно дать и новое название данному органу управления — например,
Агентство государственной службы РФ. Это был бы высший полномочный орган управления государственной службой всех трех ветвей власти, подчиняющийся непосредственно Президенту РФ. Любые полугосударственные советы и комиссии, члены которых работают на общественных началах, — паллиативное решение проблемы.
Органом, обеспечивающим оперативное управление государственной службой, могла бы стать Федеральная кадровая инспекция (ФКИ). ФКИ выполняла бы контрольно-надзорные функции, подобно тем, какие выполнял в XIX столетии Инспекторский департамент Канцелярии Его Императорского величества.
Целесообразно рекомендовать субъектам Федерации создать у себя аналогичные государственные органы управления государственной службой с соответствующими функциями и полномочиями, которые бы руководили всем корпусом государственных служащих на территории области, края, республики.
Следует, по нашему мнению, на базе федерального и регионального законодательства создать соответствующие органы по управлению муниципальной службой на местах. В новой редакции закона о муниципальной службе этому вопросу должно быть уделено внимание. Система управления государственной и муниципальной службой должна быть единой. Только таким образом мы добьемся укрепления вертикали власти в рамках федеративного государства.
Одна из организационно-правовых проблем заключается в том, что до сих пор не определены и законодательно не разграничены полномочия трех уровней управления государственной службой — федерального, субъекта Федерации и уровня государственного органа. Важно не только разграничить их полномочия и функции, но и определить, какое должностное лицо несет персональную ответственность за управление и руководство государственной службой на том или ином уровне, в том или ином органе власти.
В соответствии с Конституцией РФ наряду с государством реальным субъектом государственного управления, а значит, и управления государственной службой, должно стать гражданское общество. Пока делаются первые шаги в этом направлении. Необходимо выработать не только концепцию, но и конкретные механизмы контроля со стороны общества за формированием и реализацией государственной кадровой политики в сфере государственной службы. Наши граждане имеют конституционное право контроля за исполнением государственными служащими своих обязанностей.
В целях совершенствования управления государственной службой необходимо соответствующее научно-методическое обеспечение данного процесса. В качестве методических рекомендаций, которые должны исходить от соответствующих административных и научных структур (это прежде всего Управление кадров Президента РФ и РАГС при Президенте РФ) и способствовать улучшению качества управления государственной службой, следует назвать прежде всего такие.
- рекомендации по подготовке материалов к рассмотрению на заседаниях Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ;
- рекомендации Совету по вопросам государственной службы, Управлению кадров Президента РФ по организационному проектированию и оптимизации деятельности органов управления государственной службой;
- разработка методики организационно-кадрового аудита в системе государственной службы;
- разработка методики анализа кадровых процессов в государственной службе и мониторинга кадрового состава органов государственного управления;
- рекомендации по вопросам кадрового контроля в системе государственной службы.
В научно-исследовательской сфере очевидны основные проблемы, решение которых способствовало бы совершенствованию системы управления государственной службой. Это, прежде всего, приоритетные темы научных исследований на уровне диссертационных работ, научных статей, аналитических записок.
Анализ показывает, что в данном научном направлении весьма актуальными являются следующие темы:
- комплексное исследование исторического опыта и тенденций развития управления государственной службой в России;
- научный анализ концептуальных основ управления государственной службой;
- научный анализ уровня нормативно-правового обеспечения системы управления государственной службой;
- исследование проблем институционального, целевого и кадрового управления государственной службой;
- анализ социальной модели управления в органах государственной власти;
- изучение социальных и организационных механизмов управления государственной службой;
- исследование сущности организационно-кадрового аудита;
- анализ состояния и путей развития различных видов управления государственной службой (информационного, методического и т.д.).
На основе полученных научных результатов важно разработать современную концепцию управления государственной службой, механизмы ее реализации, а также систему мер по научному и методическому обеспечению управления государственной службой. Нужно учесть наиболее ценные научные наработки при подготовке законопроектов, регламентирующих вопросы государственной службы и, особенно, управления ею.
Таким образом, только в комплексе мер — нормативно-правовых, организационных, научно-методических, научно-исследовательских — и при наличии политической воли мы сможем реформировать управление государственной службой в нужном нам направлении — направлении оптимизации системы управления государственной службой и значительно -го повышения его эффективности.
