CC BY-NC-ND
568
Варнавский В.Г.
УПРАВЛЕНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫМИ ПАРТНЕРСТВАМИ ЗА РУБЕЖОМ
Аннотация
Последние два десятилетия многие правительства за рубежом развивают государственно-частное партнерство и создают соответствующие системы управления. Каждая страна строит свою модель ГЧП, исходя из целей, задач, приоритетов экономической политики, законодательной и нормативно-правовой базы, административной структуры и функций органов власти. При этом немаловажное значение имеет уровень развития рыночных отношений, институтов гражданского общества, правовой культуры, как чиновников, так и бизнесменов.
В статье рассмотрены вопросы управления государственно-частными партнерства-ми в зарубежных, в основном развитых, странах. Показана роль органов управления, их статус. Проанализированы функции, полномочия, результаты деятельности.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, управление, институты, экономическая политика, правительство, частный сектор, США, Великобритания, Канада, Австралия.
Институт ГЧП: связь с экономическими теориями
Отношения взаимодействия, сотрудничества, партнерства между государством и частным сектором существовали всегда с момента зарождения государства. С начала 1990-х гг. отношения партнерства между государством и частным сектором стали проникать в такие сферы экономики и политики, которые были закрыты или ограниченно доступны для бизнеса, - производственную и социальную инфраструктуру, атомную энергетику, оборону, безопасность, пенитенциарную систему. Именно для характеристики таких отношений в конце 1980-х гг. на Западе и появился термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП) - «Public-Private Partnership» (PPP).
В соответствии с неолиберальными концепциями развития, в США, Великобритании и других странах мира стал сокращаться государственный сектор, а функции государственного управления важнейшими объектами жизнеобеспечения, до этого принадлежавшие государству, стали постепенно передаваться бизнесу. Сегодня национальные правительства многих стран уже не считают сферой своей полной ответственности виды хозяйственной деятельности, традиционно составлявшие монополию государства или находившиеся в его ведении, например: объекты газового и энергетического хозяйства, водоснабжения и канализации, транспортных и коммуникационных систем. Но, передавая их бизнесу на условиях государственно-частного партнерства, они оставляют за собой право собственности на эти объекты, а также права регулирования и жесткого контроля за деятельностью частных компаний.
Государственно-частное партнерство пока не выступает отдельным разделом экономической науки, но тесно связано с ее основными теориями.
Система сложившихся к настоящему времени партнерских отношений государства с частным сектором является одним из проявлений смешанной экономики. В рамках теории смешанной экономики государство посредством ГЧП отказывается от неэффективных форм ведения хозяйства, перекладывая функции управления принадлежащей ему собственностью на частный сектор. Бизнес, в свою очередь, пользуясь государственными гарантиями, привносит в производство организационный опыт, знания, ноу-хау, осуществляет инвестиции, минимизирует риски предпринимательской деятельности.
ГЧП тесно связано с теорией государственного регулирования экономики. В той институциональной форме, в какой партнерства существуют сейчас, они представляют собой новую ступень государственного регулирования экономики и призваны играть важную роль в развитии современных рыночных структур и отношений.
Базисной основой ГЧП является также теория общественного сектора экономики. В каждой стране существует мощный, разветвленный общественный сектор, в рамках которого функционируют государственно-частные партнерства. Масштабы общественного сектора в той или иной стране со временем меняются, что определяется приоритетами проводимой экономической политики, фазой хозяйственного развития, внешнеэкономическими условиями и другими факторами. Роль государства ослабляется в одних и усиливается в других направлениях. Государственно-частное партнерство в контексте теории общественного сектора призвано решать задачи экономического развития, совершенствования производственной инфраструктуры, ликвидации и смягчения провалов рынка.
Из всех видов сотрудничества государства с бизнесом ГЧП представляет собой наиболее сложную систему взаимодействия двух главных субъектов современной экономики. Это специфические отношения, обладающие рядом признаков:
1. Предметом ГЧП является государственная и муниципальная собственность, а также услуги, оказываемые государством и местными органами власти.
2. ГЧП оформляется специальным договором.
3. Обязательным условием ГЧП является соинвестирование государством и частными компаниями и разделение рисков между ними. (Иногда проект может на 100% финансироваться частным сектором.).
4. Проект ГЧП осуществляется в течение определенного, закрепленного в договоре срока. По завершении проекта партнерство может быть продолжено на основе нового договора.
Далее в данной статье государственно-частное партнерство понимается именно в определенном выше смысле, т.е. как юридически оформленная (как правило, на определенный срок), предполагающая соинвестирование и разделение рисков система отношений между, с одной стороны, государством и муниципальными образованиями и, с другой стороны, гражданами и юридическими лицами по поводу объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, предоставляемых государственными и муниципальными органами, организациями, учреждениями и предприятиями.
Для реализации ГЧП создаются политические инструменты: законы, подзаконные нормативные акты, положения, типовые договоры, регламенты и пр., а также органы управления.
Органы управления ГЧП
В мировой теории и практике отсутствует общепринятое понимание органов управления ГПЧ (орган ГЧП, PPP Unit). К ним относят государственные (агентства, отделы, департаменты), полугосударственные (смешанные компании), а иногда и коммерческие структуры. Мировой банк, например, понимает под таким органом «любую организацию, созданную для осуществления и улучшения государственно-частного партнерства... и имеющую мандат на управление проектами ГЧП, часто в различных секторах экономики» [8, с. 2].
Близкое по смыслу определение принято в ОЭСР: орган управления ГЧП - это организация, задача которой состоит в оказании помощи правительству в создании, поддержке и оценке соглашений о государственно-частном партнерстве [1, с. 3].
Исследователи Стэнфордского университета (США) акцентируют внимание на том, что это «правительственный или тесно связанный с правительством орган, который оказывает другим структурам власти услуги в сфере государственно-частного партнерства» [6, с. 5].
Функции органа ГЧП достаточно разнообразны. Их можно структурировать в четыре группы:
1. Выработка политики, принципов и методов ГЧП. Продвижение ГЧП. Обеспечение подготовки нормативно-правовой базы. Стандартизация проектов.
2. Координация деятельности органов государственной власти, занятых в проектах ГЧП. Оказание услуг государству и бизнесу по экспертизе проектов. Помощь в технических вопросах, информационное, консультационное сопровождение проектов. Помощь в досудебном разрешении споров, возникающих между участниками проектов.
3. Образовательная деятельность, обучение и переобучение чиновников.
4. Контроль и мониторинг проектов.
Важной функцией органа по управлению ГЧП является разработка основ экономической политики партнерства, институциональных принципов, методов и форм привлечения бизнеса в государственные проекты. Как правило, он занимается методической работой, подготовкой и публикацией соответствующих руко-
водств, распространением идеи ГЧП в обществе и бизнес-среде. В его ведении находится значительный спектр вопросов юридического характера. Он готовит сам либо участвует в подготовке нормативно-правовых документов, законодательных актов. На нем в большинстве стран лежит ответственность за разработку типового (стандартизованного) контракта государственно-частного партнерства. При подготовке проектов ГЧП чиновникам приходится разрабатывать и иметь дело с большим количеством инструкций, руководств, директив, положений и других нормативных документов. По оценкам специалистов, транзакционные издержки, составной частью которых являются затраты на создание и поддержку нормативно-правовой базы, составляют от 10 и более от стоимости проекта [2, с. 2]. Снизить транзакционные издержки можно, если ввести стандартные процедуры, требования и документы в процесс подготовки и продвижения проектов. Стандартизация приводит к сокращению операционных затрат и сроков, снижению риска коррупции, помогает избежать ошибок при структурировании проектов и управлении ими, повышает доверие бизнеса к государству как партнеру.
Большое число задач органа ГЧП связано с координационной деятельностью органов исполнительной власти, занятых в проектах ГЧП. Он оказывает услуги государству и бизнесу по экспертизе проектов, осуществляет информационное, консультационное сопровождение проектов. Правительства всех стран требуют, чтобы любой проект строительства объектов инфраструктуры имел подробное технико-экономическое обоснование. В этом предложении должны быть сформулированы различные варианты строительства, в частности на основе бюджета и государственно-частного партнерства, что и помогает сделать орган ГЧП. Его помощь министерствам и ведомствам позволяет облегчить переговорный процесс, сократить срок подготовки проектов, повысить эффективность работы органов власти и обеспечить в целом успешность государственно-частного партнерства. Содействие органа ГЧП в досудебном разрешении споров, возникающих между участниками проектов, помогает снизить издержки на их осуществление, укрепить позитивное отношение общества к ГЧП.
Одна из серьезных функций, возложенная на орган ГЧП, состоит в организации образовательного процесса, что определяется недостатком знаний у государственных служащих в области подготовки, заключения и сопровождения проектов ГЧП. Часто такие знания сводятся лишь к умению оценить соотношение цены и качества или чистого приведенного дохода проекта. Но это как раз наиболее простые вопросы. Гораздо более важными являются политические, концептуальные, стратегические вопросы. Правительству, чиновникам надо понять, какое место должно занимать ГЧП в долгосрочных планах развития страны, уметь договариваться с партнерами из бизнеса, владеть сложными методиками по распределению рисков между партнерами, оценивать финансовые последствия проектов, уметь выбирать оптимальные формы партнерства. Контракты ГЧП являются сложными юридическими документами. И от того, насколько профессионально и компетентно они будут подготовлены чиновниками, во многом зависит успех реализации проектов и достижение общественного интереса. Многие из стран в течение долгих лет реализуют пилотные проекты (в том числе и Россия) и не имеют масштабного опыта осуществления проектов ГЧП, в первую очередь из-за слабой подготовленности чиновников.
Вступая в партнерские отношения с частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности, государство осуществляет контрольные и надзорные функции в лице как общих контролирующих органов, профильных министерств и ведомств, так и органа ГЧП. Такой контроль и надзор производится в целях учета хозяйственной практики и надлежащего исполнения положений контрактов со стороны частной компании, своевременного устранения недостатков в ее работе. Мониторинг проектов, проводимый органом ГЧП, позволяет следить за ходом их выполнения, своевременно устранять недостатки. Он дает возможность собирать и обобщать статистику.
Однако при таком обилии разнообразных функций имеется определенная опасность возникновения конфликта интересов внутри органа по управлению ГЧП. С одной стороны, он призван обеспечивать техническую поддержку проектов, оказывать консультационные услуги, а с другой - выступать экспертом, выполнять контрольные и ревизионные функции. Устранить полностью конфликт интересов, по-видимому, нельзя, а снизить его остроту можно за счет, во-первых, придания органу ГЧП независимого юридического статуса или статуса некоммерческой организации, не извлекающей в процессе своей деятельности прибыли, а во-вторых, передачи управляющих, консультационных и ревизионных функций разным структурным подразделениям.
Наиболее тесные контакты связывают орган ГЧП с министерствами, ведомствами, их структурными подразделениями, занимающимися вопросами подготовки, заключения и исполнения контрактов государственно-частного партнерства. Но сам он контрактов не заключает. Эта функция относится к компетенции соответствующих органов исполнительной власти или уполномоченных ими агентств и компаний.
Как правило, ядром системы управления ГЧП на национальном уровне выступает специальное юридическое лицо, создаваемое самим правительством или при его содействии в форме агентства, государственно-частной компании, некоммерческой организации. Национальный орган ГЧП отвечает за реализацию такого партнерства, выступает главным экспертом по новым и продолжающимся проектам. Он проводит межотраслевой анализ проектов, оценивает их с точки зрения сбалансированности бюджетных расходов в долгосрочной перспективе. В последнее время эта задача становится все более важной, поскольку расширяются масштабы государственно-частного партнерства, а министерства и ведомства в вопросах инвестирования в проекты ГЧП исходят из своих приоритетов, продвигают собственные проекты, не учитывая комплексного воздействия на бюджет, особенно в долгосрочном плане.
Например, национальный орган ГЧП Южно-Африканской Республики был создан в 2000 г. в значительной степени для того, чтобы препятствовать министерствам добиваться своих целей в ущерб сбалансированности бюджета. Конкретным поводом послужила озабоченность министерства финансов возможной разбалан-сированностью бюджета в случае реализации 30-летних контрактов ГЧП по строительству двух тюрем страны и управлению ими, предложенных к реализации министерством общественных работ [1, с. 31].
В зависимости от объема передаваемых государством полномочий можно выделить два типа органов по управлению ГЧП: входящие в состав государствен-
ной власти (при правительстве или министерствах) и автономные (в той или иной степени) от государства.
Во многих странах национальный орган ГЧП находится при правительстве или в составе министерства. В зависимости от полномочий, которыми его наделяет правительство, он может заниматься проектами во всех отраслях экономики или специализироваться только на одной отрасли, например на автомобильных дорогах.
Чаще всего уполномоченным по вопросам ГЧП выступает министерство финансов, потому что оно формирует все финансовые потоки государства, в том числе и выделяемые на проекты ГЧП (Великобритания, Канада на уровне провинций). В Индии орган ГЧП входит в состав департамента инфраструктуры министерства экономики, в Польше - министерства инфраструктуры. В Японии статус органа ГЧП выше - он входит с состав канцелярии премьер-министра.
В Великобритании таким национальным органом ГЧП выступает Отдел по государственно-частному партнерству (PPP policy team), созданный в марте 2009 г. в Департаменте инфраструктуры Министерства финансов. Он вырабатывает основы политики ГЧП, подготавливает методические руководства, в частности типовой (стандартизованный) контракт государственно-частного партнерства, ведет статистику по проектам ГЧП, является консультантом государственных структур и бизнеса по этим вопросам. Отдел работает в тесном контакте с Департаментом крупных проектов (Major Projects Authority) Секретариата кабинета министров, функцией которого является и государственно-частное партнерство в инфраструктуре, и соответствующими подразделениями министерств и ведомств.
В ряде стран (Германия, Чехия, Португалия, Республика Корея) сформированы специальные государственно-частные компании для управления ГЧП. Например, в Германии такая компания образована в 2008 г. 60% ее капитала принадлежат органам власти различных уровней, 40% - холдинговой компании, в которой, в свою очередь, 35% принадлежит государственным структурам, а 65% - частному сектору.
В Канаде, где ГЧП регулируется на уровнях национального правительства и провинций, правительство Британской Колумбии для управления ГЧП образовало компанию Partnerships BC, а в провинции Онтарио действует компания Infrastructure Ontario.
Смешанная компания обладает большей автономией в принятии решений в сравнении с ситуацией, когда орган ГЧП находится в составе властных структур. Она обладает меньшей зависимостью от министерств и ведомств, может более широко использовать в своей деятельности институт независимой экспертизы. Но автономные органы управления все равно находятся в поле зрения правительства и под его надзором, поскольку они выполняют важные общественные функции.
Наряду с национальным органом ГЧП в министерствах и ведомствах создаются свои подразделения (департаменты, отделы) государственно-частного партнерства. В этом случае национальный орган управления ГЧП осуществляет прежде всего координационные функции, вырабатывает государственную политику в сфере партнерства, оказывает содействие министерствам и ведомствам в вопросах ГЧП.
В целях продвижения идеи ГЧП, обмена опытом и улучшения координации в некоторых странах формируются соответствующие межведомственные органы. Так, в Ирландии действует Межминистерская группа ГЧП, в работе которой участвуют представители министерских структур, занимающихся вопросами такого партнерства. В Австралии в 2004 г. организован Национальный форум ГЧП (National Australian PPP forum), который является основным механизмом координации и сотрудничества национальных, провинциальных и местных органов власти, занимающихся вопросами ГЧП.
Иногда национальный орган ГЧП выступает координатором работы в сфере партнерства не только министерств, но и бизнеса. Например, национальный орган управления ГЧП Ирландии направляет деятельность Информационной консультативной группы по вопросам государственно-частного партнерства, сформированной из представителей крупных компаний, предпринимательских союзов и общественного сектора.
Органы по управлению ГЧП создаются не только на национальном уровне, но и более низких уровнях государственного управления. Они могут образовываться в регионах, провинциях и муниципалитетах, если их администрациями проводится политика государственно-частного партнерства. В странах с федеративным устройством (Канада, Австралия) ГЧП начиналось с регионов в 1980-1990-е гг. Позже, в 2000-е гг., по такой же модели государственно-частное партнерство стало развиваться в США. Но в последние годы в этих странах наблюдается новая тенденция - централизация управления ГЧП за счет создания органа ГЧП на национальном уровне.
Великобритания: управление на национальном уровне
Великобритания была одной из первых стран, которые приступили к инсти-туционализации государственно-частного партнерства. Начался этот процесс с создания органов управления. В 1992 г. правительство Дж. Мейджора объявило об этой новой концепции государственно-частного партнерства под названием «Частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative - PFI). Суть ее заключается в том, чтобы в рамках соглашений о партнерстве передать бизнесу функции финансирования строительства (эксплуатации, реконструкции, управления и т.п.) государственных объектов производственной и социальной инфраструктуры.
Сразу после объявления «Частной финансовой инициативы» министерством финансов страны была создана группа из высококвалифицированных государственных служащих и представителей Сити (Treasury Task Force) для оказания разносторонней помощи министерствам и ведомствам в вопросах коммерциализации их хозяйства. Для проработки различных вопросов партнерств правительство и ведомства стали организовывать консультационные и иные компании.
Переход на государственно-частное партнерство при создании объектов государственной собственности в Великобритании вызвал существенные изменения в институциональной среде государственного аппарата. Появилась новая специализация деятельности под условным названием «государственные гражданские контракты и концессии», которая заставила чиновников становиться своего рода бизнесменами - покупателями услуг частного сектора, вырабатывать соответствующие правила и нормы поведения.
Со стороны государства и частных компаний значительно возрос спрос на квалифицированных финансистов, менеджеров, экономистов, юристов, бухгалтеров. В дополнение к действующим в сфере ГЧП частным фирмам появилось множество других конкурирующих с ними компаний-операторов, работающих в отраслях социальной и производственной инфраструктуры. Широкое включение в сферу коммерческой деятельности учреждений образования и здравоохранения придало дополнительный импульс структурным изменениям в институциональной среде.
Лейбористское правительство Т. Блэра, пришедшее к власти в Великобритании в 1997 г., продолжило линию предшественников на развитие ГЧП, но сместило акценты в проектах на достижение оптимального соотношения «цена-качество» («value for money»), главным образом за счет перераспределения рисков.
На основе Treasury Task Force в 2000 г. была сформирована специальная государственно-частная компания Partnerships UK, имевшая правовую форму товарищества с ограниченной ответственностью. Она работала исключительно в интересах государства, занималась теми же вопросами, что и ее предшественница, но имела существенно большие ресурсы и штат сотрудников. Ее организационную структуру составили правление и три комитета: финансов, инвестиций и аудита.
Весной 2001 г. министерство финансов продало 51% Partnerships UK частному сектору. Шотландское правительство приобрело долю в 4,4% из 49%, оставшихся у центрального правительства. Таким образом, формально Partnerships UK стала самостоятельным юридическим лицом - частно-государственной компанией, принадлежащей частному сектору (51% акций) и государству в лице министерства финансов и шотландского правительства (49%).
Общую регулирующую политику в отношении программы PFI осуществляет министерство финансов. Оно же несет и ответственность за выполнение программы.
Главными органами по оценке проектов PFI являются Национальное финансово-ревизионное управление (NAO), проводящее аудиторские проверки расходования государственных средств по поручению Парламента, и Комитет по контролю за расходами государственных средств (The Committee of Public Accounts, CPA), который делает аналогичную работу для Палаты общин.
Так, NAO проверяет проекты на соответствие цены и качества, на адекватность государственной политике закупок, оценивает уровень эффективности расходования государственных средств. Штат его составляет 580 человек. Ежегодно оно готовит для Парламента около 60 отчетов по оценке цены и качества государственных закупок в целом, в том числе осуществляемых и в рамках PFI.
Экономический кризис 2008-2009 гг. негативно отразился на проектах PFI. В результате многочисленных проверок [см., например: 7, 4], проведенных в последние годы NAO и СРА, были сделаны выводы о том, что из-за слабой координации деятельности государственных органов, недостаточного качества планирования и избыточного регулирования, а также методических ошибок много проектов было прекращено, реструктурировано или отсрочено. Проекты подвергались задержкам и дополнительным затратам. Зачастую при принятии решений отсутствовала четко выраженная позиция правительства, что приводило к поддержке второстепенных проектов.
Из-за методических погрешностей по многим из подписанных контрактов государство не может претендовать на свою долю прибыли в проектах PFI, даже если они приносят сверхдоходы частному партнеру. Стандартные контракты PFI не требовали раскрытия информации о прибылях или регулирования нормы прибыли в процессе осуществления проекта. Отсутствовали достоверные данные по прибылям, полученным инвесторами, и компенсациям рисков, которые они несут в проектах. Прозрачность прибылей инвесторов требуется в первую очередь в тех контрактах, в которых происходит привлечение в качестве инвесторов третьих лиц. Такое положение дел наблюдается, например, в проектах здравоохранения [4, р. 8].
Как методологический недостаток PFI также отмечались статичность контрактов PFI, отсутствие в них гибкости и возможности приспособления к текущей конъюнктуре, возникающей на товарных и финансовых рынках. В течение сроков действия контрактов, составляющих несколько десятилетий, меняются окружающая среда проектов, приоритеты государства, технологическая база. Долгосрочные контракты ГЧП должны обладать способностью адаптации к происходящим изменениям. Стороны-участники проектов должны иметь возможность пересматривать отдельные положения контрактов в зависимости от возникающих новых обстоятельств, а для этого необходимо создавать соответствующие процедуры, регламенты, нормативные акты.
Но как инструмент экономического развития государственно-частное партнерство в целом получило поддержку проверявших органов. NAO признало, что по результатам проверок, проведенных им в последние годы, так и не получено однозначного ответа на вопрос: «Приводит ли использование PFI к улучшению или ухудшению соотношения цены и качества по сравнению с другими формами государственных инвестиций?» [4, с. 6]. В отчетах этого управления и другого государственного органа, проводившего проверки, - Комитета по контролю за расходами государственных средств, отмечается положительная роль ГЧП. Программа PFI позволила приобрести огромный полезный опыт взаимодействия государства и бизнеса в процессе инвестирования в инфраструктуру [4, с. 9]. По оценке NAO, извлеченные уроки PFI могут создать ежегодную экономию средств при реализации инфраструктурных проектов размером в 2-3 млрд. ф. ст. [4].
На основании результатов аудиторских проверок правительство Великобритании провело коренную реорганизацию управления ГЧП в стране, упразднило Partnerships UK. Вместо данной организации появился ряд новых государственных органов, отвечающих за инфраструктурную политику. Также было решено разработать новую программу государственно-частного партнерства. Ее концепция в настоящее время широко обсуждается в стране, особенно в заинтересованных предпринимательских кругах. А основные положения и подходы к финансированию инфраструктуры разработаны министерством финансов и представлены в документе «Национальный план развития инфраструктуры 2011» [5]. При этом необходимость ГЧП как важного инструмента инфраструктурного развития под сомнение не ставится.
Механизм управления инфраструктурными проектами в Великобритании изменился в направлении усиления прямого государственного управления и регулирования. Правительство взяло под свой контроль инвестиционные процес-
сы в этом сегменте экономики и сформировало два новых органа: один в составе кабинета министров, второй - в структуре министерства финансов.
В секретариате кабинета министров (аналог российского аппарата Правительства) был образован Департамент крупных инфраструктурных проектов (Major Projects Authority) под председательством главного секретаря министерства финансов со штатом более 40 человек. Он должен укрепить сотрудничество и координацию действий правительства, министерства финансов и департаментов министерств, занимающихся инвестированием в инфраструктурные проекты. Его главные задачи - улучшение процесса реализации инвестиционных проектов в инфраструктуре, надзор за их выполнением и оказанием инфраструктурных услуг населению.
В составе департамента инфраструктуры министерства финансов был создан отдел по государственно-частному партнерству (PPP policy team) из профессионалов различных инфраструктурных отраслей, финансистов, юристов, экономистов. Он занимается разработкой основ политики ГЧП в стране, подготавливает и публикует методические руководства, в частности типовой (стандартизованный) контракт ГЧП, ведет статистику по проектам ГЧП, выступает консультантом государственных структур и бизнеса по этим вопросам. Отдел работает в тесном контакте с Департаментом крупных инфраструктурных проектов кабинета министров.
Работа новых государственных органов должна, по мнению британского правительства, обеспечить повышение эффективности инвестиционного процесса в инфраструктуре за счет концентрации ресурсов на наиболее важных направлениях и координации деятельности государственных органов на отраслевом уровне, занятых планированием, исполнением и регулированием инфраструктурных проектов.
Канада, Австралия: смешанное управление на уровне центрального правительства и провинций
ГЧП в Канаде начиналось в 1980-е гг. на уровне провинций. Лишь в 2008 г. правительство страны создало национальный орган ГЧП как государственную корпорацию (PPP Canada). Эта корпорация выполняет координирующие функции, ведет образовательную и методическую деятельность, организовывает различные мероприятия с органами ГЧП провинциального уровня в целях широкого распространения лучшей практики партнерства, обмена опытом, унификации и стандартизации контрактов ГЧП. В отличие от корпораций многих стран, PPP Canada не занимается нормативно-правовой работой.
Кроме координации и консалтинга важной функцией PPP Canada является управлением Канадским фондом ГЧП, который выступает частью национального плана по созданию в стране инфраструктуры. Через фонд корпорация имеет правительственный мандат на выбор национальных проектов ГЧП, финансирование их из средств фонда, ведение работы со всеми администрациями национального, провинциального, территориального и муниципального уровней.
Канадский фонд ГЧП имеет средства в объеме 1,2 млрд. долл. США и является федеральным финансовым инструментом помощи общественным властям более
низких уровней при реализации ими проектов ГЧП. Им формируется среднесрочный план и бюджет на 5 лет. Любой орган власти имеет право обратиться в фонд за поддержкой своих проектов в сферах транспорта, водоснабжения, энергетики, безопасности, утилизации отходов, культуры, спорта, телекоммуникаций, морской деятельности, космоса, туризма. Проекты отбираются на основе критерия цены и качества. Финансирование осуществляется в различных формах в зависимости от потребностей проекта. Максимальный размер поддержки фонда не превышает 25% стоимости проекта.
Также как и в Канаде, начало ГЧП в Австралии относится к 1980-м гг. Инициатива такого партнерства была проявлена правительством штата Виктория. Принятая им тогда программа ГЧП представляла собой ряд пилотных проектов, предполагавших замещение средств государства средствами бизнеса при создании объектов производственной инфраструктуры. В 1990-е гг. программа была продолжена и расширена. В ней был учтен мировой, в частности британский, опыт PFI, акцент был сделан на более широкой передаче рисков частному сектору и усилении конкуренции компаний в борьбе за контракты ГЧП.
В 2000 г. орган ГЧП был образован в другом австралийском штате - Виктория. Он находится в структуре департамента по коммерции министерства финансов и казначейства правительства страны и называется Отдел ГЧП штата Виктория (Partnerships Victoria). Он разрабатывает основы политики ГЧП для всех органов власти провинции, обеспечивает единые стандарты, подходы и формы такой политики, выпускает руководства. Большое внимание придается распределению рисков в проектах, соотношению цены и качества, методическим вопросам. Министерства и ведомства провинции, заключающие контракты ГЧП, должны руководствоваться выпущенными рекомендациями и требованиями, и любое отклонение от них нуждается в подробном обосновании. Орган ГЧП обеспечивает сопровождение всех контрактов ГЧП, но ответственность за их осуществление несут профильные министерства и ведомства.
Программа ГЧП проектов в штате Виктория считается одной из самых успешных в мировой практике. За 2002-2010 гг. в ее рамках реализовано примерно 10% общественных инвестиций. Кроме того, статус, полномочия и деятельность Partnerships Victoria послужили примером для создания аналогичных подразделений в других штатах страны (Южная Австралия, Новый Южный Уэльс).
Также как и в некоторых других странах, в Австралии недавно образован и национальный орган ГЧП. В 2008 г. в соответствии с законом «Infrastructure Australia Act 2008» было создано государственное учреждение Инфраструктура Австралии (Infrastructure Australia). Оно не принимает решений, а выступает консультантом правительства страны, инвесторов и собственников инфраструктурных объектов по политике и развитию инфраструктуры, механизмам финансирования, ценам, регулированию. Также оно уполномочено давать заключения по проектам, претендующим на получение средств созданного в 2009 г. Фонда строительства Австралии (Build Australia Fund) [9].
Infrastructure Australia обладает высокой степенью независимости, выступает полномочным органом, имеет высокий статус, поскольку создано на основе закона. Его деятельность финансируется национальным министерством инфраструктуры и транспорта. Возглавляет его Совет из двенадцати человек, пять
из которых представляют частный сектор, трое - федеральное правительство, трое - правительства штатов и один - местные органы власти. Члены Совета назначаются министром инфраструктуры и транспорта национального правительства.
США: управление на региональном уровне
В США ГЧП развито в сравнительно меньшей степени, чем в других странах с англосаксонской правовой системой. К настоящему времени только 7 штатов страны имеют органы по управлению ГЧП (табл. 1).
Таблица 1
Органы ГЧП в штатах США
Штат Название органа Министерство Год создания
Виржиния Отдел ГЧП на транспорте транспорта 2010
Калифорния Комиссия по общественной инфраструктуре бизнеса, транспорта и строительства 2010
Мичиган Отдел ГЧП финансов 2008
Орегон Отдел инновационного партнерства и альтернативного финансирования транспорта 2003
Колорадо Отдел высокоэффективного предпринимательства на транспорте Колорадо транспорта 2009
Джорджия Отдел программы ГЧП транспорта 2009
Вашингтон Отдел ГЧП на транспорте транспорта 2005
Источник: [3, р. 14].
В течение трех последних лет на уровне штатов США идет интенсивная работа по созданию органов управления ГЧП, но интересно, что системы управления ГЧП во всех штатах разные (в составе министерства транспорта, министерства финансов или в форме комиссий).
Раньше всех работу по ГЧП в США начало правительство штата Виржиния. В 1995 г. оно приняло программу ГЧП на транспорте. Причем статус программы был достаточно высок, поскольку она принималась в соответствии с законом. Но специального органа по управлению ГЧП министерство транспорта не создавало. Лишь в июне 2011 г. в его структуре начал работу отдел ГЧП. Он был учрежден в целях дальнейшего развития и управления всеми проектами ГЧП на транспорте, включая автомобильные и железные дороги, общественный транспорт, морские порты, аэропорты.
В другом штате - Калифорния - в 2009 г. для продвижения проектов ГЧП правительство сформировало Общественную консультативную комиссию по вопросам инфраструктуры (Public Infrastructure Advisory Commission, PIAC). Комиссия является совещательным органом Министерства транспорта и им же финансируется. Кроме чиновников в ее состав входят представители бизнеса и науки. Комиссия изучает предложения по каждому проекту ГЧП, оценивает соотношение «цена-качество», анализирует финансовую модель и дает заключение о его финансовой состоятельности. Также она вырабатывает предложения по поощрению ГЧП
и схемам реализации проектов. По статусу и полномочиям она близка российскому Экспертному совету по государственно-частному партнерству при министерстве транспорта РФ.
Правительство штата Мичиган в июле 2008 г. образовало Отдел ГЧП. Формально он находится в составе Министерства финансов, но финансируется его деятельность не из бюджета, а за счет отчислений от проектов. В этом его коренное отличие от аналогичных структур в других штатах США. Цель такого рода образований состоит обычно в создании условий для большей независимости органа ГЧП от бюджета государства и обеспечения общественного интереса в проектах.
Проанализированные выше три модели органов управления ГЧП в штатах США различаются не только по способам финансирования, но также и по выполняемым ими функциям. Органы ГЧП Виржинии и Мичигана являются по существу агентствами по оказанию услуг. В Калифорнии же Р1АС - это своего рода аналитический центр, занимающийся анализом, обобщением опыта, составлением обзоров и перечней перспективных проектов, поощрением ГЧП.
Пока рано судить о том, какая из региональных моделей в США лучше в категориях общественной эффективности. Органы ГЧП только начинают развертывать свою работу. Для более обстоятельного анализа должно пройти больше времени и накопиться больше информации.
Заключение
России предстоит пройти трудный путь создания реального государственно-частного партнерства. Сейчас в нашей стране нет системы управления ГЧП, не определен сам объект управления - «государственно-частное партнерство». Как термин государственно-частное партнерство используется в федеральных законах и нормативно-правовых актах (например, в Бюджетном Кодексе, в Федеральном законе № 82-ФЗ «О банке развития», в постановлениях Правительства о создании и функционировании Инвестиционного фонда, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года). Но четкого определения ГЧП, закрепленного в законодательной форме на федеральном уровне, в России нет. В субъектах РФ, в которых принят закон о ГЧП (таких регионов в настоящее время более 50), даются определения ГЧП, но они расплывчаты и не позволяют выделить специфику именно партнерских отношений государства и бизнеса. Как правило, федеральные министерства и ведомства, региональные органы власти относят к ГЧП любое взаимодействие или сотрудничество государства и частных компаний при выполнении инвестиционных проектов. В результате проекты, которые заявляются как «государственно-частное партнерство», на самом деле к ГЧП имеют слабое отношение, потому что при их реализации каждый участник финансирует объекты своей собственности и не несет перекрестных рисков с другими участниками.
Становлению ГЧП предшествует серьезная, многоплановая работа на национальном уровне, прежде всего в правительстве, чего пока не наблюдается в России. Отдавая развитие ГЧП в регионы, не формулируя национальную политику в этой области, Правительство обрекает такое партнерство не только на различное толкование и методологические отличия, с чем еще можно примириться, но и на много-
численные нарушения федерального законодательства, протесты прокуратуры, Федеральной антимонопольной службы и других контролирующих органов.
В Министерстве экономического развития создан Отдел ГЧП. Но ввиду своей малочисленности и недостатка полномочий он не может пока реализовать себя в полной мере как орган ГЧП национального масштаба. Также не может претендовать на статус ядра системы управления государственно-частным партнерством существующий в структуре Внешэкономбанка Центр ГЧП, как это задумывалось при его организации. Как структура банка, он занимается специфическими вопросами финансирования. Его компетенции не могут быть распространены на решение, например, методических, координационных проблем ГЧП в стране. Для этого Центр ГЧП надо выводить из подчинения банку и наделять соответствующими полномочиями со стороны Правительства.
ЛИТЕРАТУРА
1. Dedicated Public Private Partnership Units: A Survey oflnstitutional and Governance Structures. Paris: OECD. 2010.
2. Dudkin G., Valila T. Transaction Costs in Public-Private Partnerships: A First Look at the Evidence / Economic and Financial Report 2005/03. Luxembourg: European Investment Bank. 2005.
3. Istrate E., Puentes R. Moving Forward on Public Private Partnerships: U.S. and International Experience with PPP Units. Washington, DC: Brookings Institution. 2011.
4. Lessons from PFI and other projects. L.: The Stationery Office. 2011.
5. National Infrastructure Plan 2011. L.: HM Treasury. 2011.
6. Farrugia C., Reynolds T., Orr R.J. Public Private Partnership Agencies- A Global Perspective. Stanford: Stanford University/ Collaboratory for Research on Global Projects, Working Paper 39, 2008.
7. Financing PFI projects in the credit crisis and the Treasury's response. L.: Stationery Office. 2010.
8. Public-Private Partnership Units: Lessons for their Design and Use in Infrastructure. Washington, D.C. World Bank and the Public-Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF), 2007.
9. http://www.finance.gov.au/investment-funds/NBF/BAF.html.
