CC BY
70
ИННОВАЦИИ № 10 (87), 2005
Управление Федеральными научноисследовательскими центрами в США
Л. С. Засимова,
к. э. н., руководитель направления Межведомственный аналитический центр
В свете предстоящего реформирования российских государственных научных центров (ГНЦ) международный опыт управления аналогичными научными организациями представляет значительный интерес. Настоящая статья знакомит читателей с особенностями функционирования Федеральных научно-исследовательских центров в США. Особое внимание уделяется центрам, находящимся в ведении Министерства обороны и Министерства энергетики США.
Государственное участие в научно-исследовательских разработках в США принимает различные формы. Аналогом российских государственных научных центров (ГНЦ) являются Федеральные научно-исследовательские центры (Federally Funded Research and Development Centers — FFRDСs). По данным за февраль 2005 года, в США насчитывалось 37 Федеральных научно-исследовательских центров (из них 10 находились в ведении Министерства обороны, 16 — Министерства энергетики, 5 — Национального научного фонда и по одному — в ведении Министерства здравоохранения, НАСА, Комиссии по ядерному регулированию, Министерства транспорта, Федерального казначейства и Министерства внутренней безопасности [1]). В 2002 году общая сумма бюджета всех федеральных агентств/министерств составила 98,601 млрд долл., из них на финансирование центров было направлено 7,53 млрд долл. (т. е. 7,6% общего бюджета министерств и агентств [2]).
Федеральные научно-исследовательские центры (далее — Центры) являются особыми организациями, обеспечивающими потребности правительства США в исследованиях и разработках. Впервые Федеральные научно-исследовательские центры были созданы во время Второй мировой войны, в основном, на базе университетов в целях осуществления специализированных исследовательских работ в области национальной обороны. Позднее часть лабораторий была формально выведена из состава университетов, и управление ими было передано некоммерческим организациям либо промышленным компаниям. После войны число Центров постепенно увеличивалось и достигло пикового значения (74 центра) к 1969 году, после чего начался обратный процесс, приведший к двукратному сокращению числа Центров.
The future reorganization of Russian national
research centers requires specific information on national practices in the area of managing national laboratories and research centers. The paper seeks to overview the performance ofthe USA Federally Funded Research and Development Centers (FFRDСs), focusing mainly on FFRDСs funded by Department of Defense and Department of Energy.
Законодательное оформление статуса Центров проходило постепенно. Впервые определение Центра прозвучало 1 ноября 1967 года в меморандуме председателя Федерального совета по науке и технологии. Позднее определение Центра было доработано и занесено в Федеральный регистр лишь 11 апреля 1984 года. Согласно этому определению формально Центры могут иметь различные организационноправовые формы, позволяющие как государственному, так и негосударственному сектору выступать в качестве собственников Центра1. При этом управление Центрами традиционно осуществляется негосударственным сектором, однако законодательство не запрещает различные формы контроля со стороны как государственного, так и негосударственного сектора2.
Независимо от организационно-правовой формы Центров к ним предъявляются следующие требования:
★ они имеют право осуществлять аналитическую, научно-исследовательскую работу, проводить фундаментальные и прикладные исследования и разработки, за исключением работ, связанных непосредственно с мониторингом, тестированием, контролем качества, производством, составлением карт и обзоров, распространением информации и другими видами деятельности;
★ основное финансирование (не менее 70%) осуществляется курирующим федеральным агентством/министерством;
Наиболее распространенной формой, тем не менее, является так называемая GOCO (government — owned/contractor — operated), когда находящийся в собственности государства Центр управляется негосударственной компанией. Например, со стороны общественных организаций и различных ассоциаций.
★ основная часть активов Центра либо принадлежит государству, либо финансируется государством на контрактной основе.
Центры управляются независимыми организациями негосударственного сектора: университетами, колледжами, консорциумами университетов (16 центров), другими некоммерческими организациями (17 центров) либо промышленными компаниями (4 центра). В случае, если Центры организованы на базе управляющей организации (например, лаборатория в университете), они все равно имеют статус автономного подразделения и управляются как независимая организация. Уникальность Центров как организаций состоит в том, что они финансируются напрямую федеральными агентствами/министерствами, а управляются организациями негосударственного сектора. Принципы и условия взаимодействия между федеральным агентством/министерством, в ведении которого находится Центр, самим Центром и управляющей компанией определяются в рамках долгосрочных контрактов.
Деятельность управляющих компаний регулируется тем же законодательством (федеральным и законами штатов), что и другие негосударственные организации, действующие на территории США, за исключением ряда необходимых ограничений, которые оговариваются в долгосрочных контрактах.
Деятельность Центра (его учреждение и/или формирование активов) осуществляется по инициативе федерального агентства/министерства или его
Таблица 1
Возможности и ограничения Федеральных научно-исследовательских центров США
Центры имеют право: Центры не имеют права:
На использование секретной информации в целях разработки и анализа государственной политики, системных и технических разработок, в т. ч. в целях оказания аналитической поддержки и долгосрочного планирования на государственном уровне На определение политики и принятие стратегических решений относительно приобретения/создания каких-либо государственных систем / проектов
На содействие в анализе программ и бюджетных расходов, включая разработку моделей, проведение анализа «издержки-выгоды», «издержки-эффективность» ИТ. д. На одобрение и/или управление бюджетными расходами, принятие решений по программным приоритетам
На содействие разработке государственных правил и стандартов, государственной политики На принятие решений по вопросам государственного регулирования и государственных стандартов
На содействие оценке международных приоритетов и интересов США, подготовке международных соглашений и программ На определение международной политики и ведение международного сотрудничества
На содействие определению технологических потребностей и приоритетов научнотехнического развития На определение/утверждение приоритетов технологического развития
отделения в случае, если другими средствами (привлечение штатных сотрудников агентства/министерства либо заключение специальных контрактов) нельзя обеспечить эффективного выполнения специализированных исследований и разработок.
Проведение исследований и разработок в интересах кого-либо другого субъекта/организации, за исключением курирующего агентства/министерства, разрешается только в случае согласия со стороны курирующего агентства и в соответствии с установленными им процедурами.
В соответствии с законодательством США финансирование Центров осуществляется на бесконкурсной основе.
Курирующее агентство/министерство ответственно за обеспечение экономически обоснованного уровня финансирования и поддержки деятельности Центра в соответствии с долгосрочным договором.
В табл. 1 продемонстрированы основные возможности и ограничения деятельности Центров.
В целом существование Центров является примером частно-государственного партнерства и обладает преимуществами использования ресурсов частного и государственного секторов.
Как результат, Центры имеют возможность работать на самом современном уникальном оборудовании, получать доступ к необходимой информации, даже конфиденциальной, нанимать наиболее высококвалифицированных сотрудников. Так, например, в составе научно-технического персонала Института национальной обороны США (IDA) 54% сотрудников имеют докторскую степень, 38% — дипломы магистров и лишь 8% — степень бакалавров [3].
Организационная структура Центров существенно различается в зависимости от их размеров, назначения, принадлежности к тому или иному агентству/ министерству. Тем не менее, общей чертой всех Центров является ярко выраженная научная структура организации (наличие нескольких исследовательских отделов/департаментов) и небольшой административный аппарат. Это связано с тем, что управление Центрами осуществляется внешними компаниями.
Центры существенно различаются и по своему размеру, объемам финансирования, миссии. Это объясняется различиями в потребностях курирующих их деятельность федеральных агентств/министерств. Ниже рассмотрены некоторые положения относительно работы Центров, находящихся в ведении Министерства энергетики и Министерства обороны США.
Функционирование Федеральных научно-исследовательских центров, находящихся в ведении Министерства обороны США
За разработку общей научно-исследовательской политики всех 10 центров в Министерстве обороны США отвечает руководитель Департамента исследований и разработок. В его обязанности входит опре-
ИННОВАЦИИ № 10 (87), 2005
ИННОВАЦИИ № 10 (87), 2005
деление основных направлений работы для Центров таким образом, чтобы избежать конфликта интересов и дублирования исследований. Общий лимит расходов на научные исследования в области национальной обороны ежегодно устанавливается Конгрессом США, тогда как распределение средств между Центрами утверждает руководитель Департамента исследований и разработок Министерства обороны исходя из установленного Конгрессом лимита и возможностей основных финансирующих организаций (заказчиков). Вопросы размера Центров, масштаба финансирования и надзора за их работой постоянно пересматривались по инициативе Конгресса, федеральных органов власти, частного сектора до тех пор, пока в 1991 году Конгресс не сократил финансирование и количество занятых и не запретил создание новых Центров.
Действующие 10 Центров Министерства обороны классифицированы в три группы:
1. Инженерные центры.
2. Аналитические центры.
3. Научно-исследовательские лаборатории [4].
В табл. 2 приведен список Центров с указанием управляющей организации и основного заказчика.
Миссия каждого из Центров и сфера деятельности напрямую зависят от поддержки и требований основного заказчика. По данным за 1995 год, большая часть средств (57% от общего объема финансирования Центров) и занятого научно-исследовательскими разработками персонала (62%) приходилась на два инженерных центра — Aerospace и MITRE C3I.
Центры имеют право заключать контракты с соисполнителями. Однако доля таких контрактов в общем объеме расходов Центров была незначительна, за исключением Лаборатории им. Линкольна (в 1995 году она составила 29%), на которую приходилось 95% всех контрактов Центров с соисполнителями [4].
Из 8 управляющих компаний только 2 управляют исключительно Центрами Министерства обороны (это корпорация Aerospace и Институт национальной обороны IDA), остальные 6 осуществляют управление и другими организациями. Правда, за исключением двух университетов, в оставшихся 4-х компаниях удельный вес Центров Министерства обороны в формировании бюджета управляющих компаний составлял от 69% в RAND до 94% в The CNA corporation. Кроме того, две компании (The MITRE Corporation и RAND), помимо Центров Министерства обороны, осуществляли управление Центрами, находящимися в ведении других федеральных агентств/министерств.
Контроль над деятельностью Центров осуществляется на нескольких уровнях. Как правило, это:
★ основной заказчик (курирующее агентство или департамент Министерства обороны),
★ консультативная группа (принцип ее формирования может существенно отличаться для каждого Центра),
★ исполнительный орган управления (ответственное подразделение управляющей компании).
Таблица 2
Перечень Федеральных научно-исследовательских центров, находящихся в ведении Министерства обороны США
Название центра Управляющая организация Основной заказчик
Инженерные центры
Aerospace The Aerospace Corporation Air Force (ВВС)
MITRE C3I The MITRE Corporation Assistant Secretary of Defense (C3I) (Управление секретариата Министерства обороны)
Аналитические центры
Arroyo Center (Центр Арройо) RAND Army (Сухопутные войска)
Project AIR FORCE (проект AIR FORCE) RAND Air Force (ВВС)
National Defense Research Institute ( Исследовательский институт национальной обороны) RAND OSD - Office of the Secretary of Defense (Секретариат Минобороны)
Center for Naval Analysis (Центр военно-морского анализа) The CNA corporation Navy (Военноморской флот)
Institute for Defense Analyses Studies and Analyses FFRDC (Аналитический центр ИНО) IDA — Institute for defense analysis (Институт национальной обороны — ИНО) OSD - Office of the Secretary of Defense (Секретариат Минобороны)
Научно-исследовательские лаборатории
Lincoln Laboratory (Лаборатория им. Линкольна) Massachusetts Institute of Technology (Технологический университет Массачусетса) Air Force (BBC)
Software Engineering Institute (Инженерный институт ПО) Carnegie Mellon University (Университет Карнеги) Defense Advanced Research project Agency (Агентство по передовым исследованиям в сфере национальной обороны)
IDA — Communications and Computing Center (ИНО - Центр компьютеризации и коммуникации) IDA — Institute for defense analysis (Институт национальной обороны — ИНО) National Security Agency (Агентство национальной безопасности)
C3I — Command, Control, Communications and Intelligence (Управление, Контроль, Коммуникации и Информация)
Кроме того, такие организации, как Агентство контрактов и аудита Министерства обороны, Секретариат Министерства обороны, Генеральная инспекция, Управление контрактов Министерства обороны, имеют право контролировать Центры в рамках своих полномочий.
Основной заказчик обязан разработать для каждого Центра указания и формы отчетности по проведенным исследованиям; проводить оценку и контроль над исследованиями с целью анализа их качества, эффективности и адекватности, как минимум, раз год
составлять отчет о работе Центра, а раз в 5 лет — подробный отчет. Таким образом, на федеральном уровне нет единой формы отчетности для всех Центров, даже находящихся в ведении одного министерства.
Консультативная группа обеспечивает Центры информацией о приоритетах и интересах основного заказчика, влияет на объем работ, оценивает и утверждает НИОКРы и технические программы.
В сферу ответственности исполнительного органа управления входит администрирование и управление Центром и обеспечение связи между Консультативной группой и Центром.
Функционирование Федеральных научноисследовательских центров, находящихся в ведении Министерства энергетики США
За функционирование Федеральных научноисследовательских центров и национальных лабораторий, находящихся в ведении Министерства энергетики, отвечает соответствующее Управление национальных лабораторий (Office of Science National Laboratories) и входящие в него службы, а также Управление минеральных энергетических ресурсов (Office of Fossil Energy) и Управление по вопросам энергетической эффективности (Office of Energy Efficiency). В ведении Министерства энергетики находится более 20 национальных лабораторий, 16 из которых имеют официальный статус Федерального научно-исследовательского центра.
В 2003 году общая сумма расходов Министерства энергетики составила 27 млрд долл. США, из них 7,8 млрд (или 29%) было направлено на финансирование Центров [5]. В то же время, поскольку Центры, находящиеся в ведении Министерства энергетики, выполняли работы для других заказчиков, например других федеральных агентств/ министерств, общая сумма бюджета Центров в 2003 году составила порядка 10 млрд долл. Распределение расходов на финансирование Центров таково, что более половины приходится на программы, связанные с развитием атомной энергетики в военных и мирных целях.
Все Центры, находящиеся в ведении Министерства энергетики, можно объединить в три группы в соответствии с их назначением:
1. Центры, разрабатывающие оружие и занимающиеся вопросами безопасности: Lawrence Livermore National Laboratory, Los Alamos National Laboratory, Sandia National Laboratories. Это самые крупные лаборатории как по размеру финансирования, так и по числу занятых.
2. Многофункциональные Центры (задачи которых лежат в нескольких областях): Argonne National Laboratory, Brookhaven National Laboratory, Ernest Orlando Lawrence Berkeley National Laboratory, Oak Ridge National Laboratory, Pacific Northwest National Laboratory. Часто в этот список добавляют и Idaho National Engineering and Environmental Laboratory.
3. Узкоспециализированные Центры либо Центры, финансируемые за счет одной программы: Savannah River Technology Center, Ames Laboratory, Fermi National Accelerator Laboratory, Princeton Plasma Physics Laboratory, Stanford Linear Accelerator Center, Thomas Jefferson National Accelerator Facility, National Renewable Energy Laboratory.
Управление Центрами и национальными лабораториями, находящимися в ведении Министерства энергетики, в основном, осуществляется негосударственными организациями на основе долгосрочных контрактов. Только одна национальная лаборатория — National Energy Technology Laboratory — принадлежит государству и управляется непосредственно Управлением по вопросам энергетической эффективности.
Практика долгосрочных контрактов для работы Центров была впервые введена Манхэттенским инженерным отделением Военного департамента (Manhattan Engineer District of the War Department), затем применена Атомной энергетической комиссией (Atomic Energy Commission). Такие организации, как AT&T, DuPont, Чикагский и Калифорнийский университеты, заключали долгосрочные контракты на управление Центрами. Таким образом, миссия и стратегические цели для Центров устанавливала Атомная энергетическая комиссия, а управляющая организация определяла, каким образом обеспечить достижение целей. Когда в 1977 году вместе с утверждением Программы развития атомной энергетики было организовано Министерство энергетики, Центры, находившиеся ранее в ведении Атомной энергетической комиссии, перешли в его подчинение.
В последние 20 лет управление Центрами постоянно подвергалось жесткой критике со стороны как Конгресса, так и общественности. В 1995 году была создана специальная рабочая группа с целью разработки предложений по более эффективному руководству и управлению Центрами. Проведя оценку деятельности Центров, рабочая группа охарактеризовала действовавшую систему управления как дорогостоящую, бюрократизированную и неэффективную [5]. Основной критике при этом подверглась система долгосрочных контрактов, характеризовавшаяся отсутствием механизмов конкурентного выбора управляющей компании. Дело в том, что до 1997 года Министерство энергетики использовало практику продления долгосрочных контрактов с управляющей организацией, если качество управления Центрами устраивало Министерство энергетики. Для оценки качества управления Центрами Министерство энергетики периодически (не реже 1 раза в 5 лет) получало от управляющих компаний соответствующие отчеты. При этом оценка качества работы Центров была недостаточно глубокой: министерство оценивало лишь общие показатели работы Центров, изучало потенциальные возможности смены управляющей организации и преимущества других возможных управляющих компаний. Как результат, конкуренции практически не возникало, а сроки управления Цент-
ИННОВАЦИИ № 10 (87), 2005
ИННОВАЦИИ № 10 (87), 2005
рами одной организацией исчислялись десятилетиями (в некоторых Центрах управляющие компании не менялись более 50-60 лет). Следует отметить, что в ряде случаев это было связано с некоторыми особенностями функционирования отдельных Центров. Так, например, Stanford Linear Accelerator Center и Ernest Orlando Lawrence Berkeley National Laboratory расположены на арендованной у университетов территории, что во многом объясняет выбор в качестве управляющей компании соответствующих университетов. Еще один аргумент в пользу продления долгосрочных контрактов — ввиду высоких издержек подготовки конкурсной документации и участия в конкурсах (по оценкам, они могут достигать от 3 до 5 миллионов долларов) для некоторых университетов и других некоммерческих организаций существует угроза отказа от участия в конкурсах по причине высоких рисков, связанных с проигрышем. Между тем, отсутствие конкуренции за управление Центрами привело к созданию в 2003 году еще одной рабочей группы (Blue Ribbon Commission), призванной рассмотреть возможности использования конкурентных принципов и процедур для заключения контрактов. По данным Blue Ribbon Commission, основные проблемы, связанные с оценкой эффективности работы Центров и качества управления, сводятся к следующим:
1. Низкая информативность оценки. В 2001 и 2002 годах Министерство энергетики проводило оценку деятельности всех Центров исходя из трех критериев: научно-технические достижения, общее управление и оперативное управление. Несмотря на пятибалльную шкалу оценки, по факту использовались только два значения оценки качества: превосходное (excellent) и выдающееся (outstanding). Данные значения, равно как и критерии, совершенно не отражали состояния дел в Центрах и не способствовали выявлению ключевых проблем.
2. Избыточное число отчетов. Несмотря на низкую информативность большинства проводи-
мых Министерством энергетики оценок, количество отчетов, приходящихся на долю Центров, было признано рабочей группой явно избыточным (особенно у многофункциональных Центров). Так, например, многофункциональный Центр Lawrence Livermore National Laboratory был вынужден за один год составить 116 официальных отчетов по различным проектам [5]. Узкоспециализированные лаборатории находятся в несколько лучшем положении, однако и они ежегодно обязаны направлять как минимум 6-8 отчетов (помимо основных) в органы управления государственной собственностью, безопасностью, управления контрразведки, финансового контроля и пр.
3. Отсутствие стимулов к повышению эффективности. По данным рабочей группы, такой важный инструмент стимулирования, как премиальные, редко превышает два процента совокупного бюджета Центров, а в некоторых Центрах отсутствует полностью, как, например, в Stanford Linear Accelerator Center.
В целом, несмотря на признание вклада Федеральных научно-исследовательских центров в развитие науки в США, их деятельность постоянно подвергается критике и, возможно, в будущем Центры ожидает переход на новые механизмы регулирования и контроля.
Литература
1. National Science Foundation. www.nsf.gov
2. Science and engineering indicators 2004.
3. www.ida.org
4. Report to the Ranking Minority Member, Subcommittee on Post Office and Civil Service, Committee on Governmental affairs, U.S. Senate, April 1996.
5. «Alternative Futures for the DOE National Laboratories». Task force on Alternative Futures for the DOE National Laboratories. Secretary of Energy Advisory Board, February 1995.
ОАО «Трансфер»
предлагает:
Консультационные услуги по коммерциализации и передаче технологий. Управление инновационными проектами.
Подбор технологических решений по запросам промышленных предприятий, подготовку обзоров по рынкам и технологиям.
Информационную поддержку новых разработок, включая подготовку публикаций в журнале «Инновации».
Редакционно-издательские услуги по изданию книг, брошюр, каталогов, рекламно-информационных материалов и другой печатной продукции.
Обращаться в редакцию журнала «Инновации»
Тел./факс: (812) 234-0918; тел. (812) 234-6658. E-mail: [email protected]
