CC BY
278
Региональные финансы
Удк 336.025
управление доходами региональных бюджетов
С. Н. РУКИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов E-mail: [email protected] Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)
В статье отмечается, что в условиях нестабильной социально-экономической ситуации, скачущей динамики макроэкономических показателей формирование устойчивой собственной доходной базы региональных бюджетов является приоритетным направлением бюджетно-налоговой политики, проводимой в субъектах РФ. На основе результа-то-ориентированного подхода рассматривается использование таких фискальных инструментов, как дефицит бюджета, региональные налоги, неналоговые доходы, система управления собственностью, межведомственная комиссия.
Ключевые слова: региональный бюджет, налоговые полномочия, региональные налоги, доходы от управления собственностью, бюджетный дефицит.
Бюджетная политика должна стать надежным и эффективным инструментом реализации государственной социально-экономической политики, направленной на формирование новой модели экономического роста, которая позволит России успешно конкурировать за человеческий и инвестиционный капитал в глобальном масштабе. Однако существующие риски, связанные с зависимостью российской экономики от ситуации на мировых рынках сырья и капитала, со снижением мировой цены на нефть ниже средней базовой цены, с трудностями по обеспечению роста реальных инвестиций, с со-
кращением внешнеторгового оборота из-за роста дефицита бюджетов стран Евросоюза и суверенных долгов, масштабных изменений ликвидности, могут негативно сказаться на уровне основных макроэкономических показателей. В условиях весьма нестабильной мировой экономической ситуации, скачущей динамики социально-экономических показателей субъектам РФ предстоит решать задачи, поставленные в программных документах Президента РФ и Правительства РФ. Эти задачи заключаются:
— в обеспечении устойчивого социально-экономического развития территории (региона);
— в реализации майских указов Президента РФ1, в которых говорится о необходимости поэтапного повышения оплаты труда отдельным категориям работников бюджетного сектора; строительства и капитального ремонта детских садов в целях ликвидации в них очередей; улучшения жилищных условий многодетных семей; переселения граждан из аварийного и непригодного для проживания жилищного фонда; льготного обеспечения жителей лекарственными средствами; организации и
1 Указы Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», от 01.06.2012 № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012—2017 годы».
проведения государственными музеями обменных выставок;
— в повышении качества предоставляемых населению государственных и муниципальных услуг;
— в проведении ответственной долговой политики.
В сложившихся условиях регионам, во-первых, необходимо найти механизмы ускорения экономического роста, которые впоследствии приведут к увеличению собственных доходов бюджета, во-вторых — принять решение по оптимизации и приоритезации бюджетных расходов.
Представляется целесообразным применение системного подхода к процессу управления региональным бюджетом, ориентирующего все управленческие решения на достижение тесной взаимосвязи между бюджетными доходами и расходами в целях обеспечения доходной самодостаточности, финансовой самостоятельности и ответственности субъектов власти. Создание такого механизма управления бюджетом позволит за счет текущих расходов обеспечить рост бюджетных доходов в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
В настоящее время в теории и практике менеджмента, в том числе государственного, результативный подход является определяющим, характерным для динамично развивающихся систем в условиях конкуренции за ограниченные финансовые ресурсы и всеобъемлющего контроля за эффективным использованием бюджетных средств. Как справедливо отмечают О. Б. Иванова и С. Н. Рукина, результативный подход в управлении региональным бюджетом требует не только точного и однозначного определения целей и желаемых результатов, но и формирования реальных программ для их достижения, а также применения объективных оценок достижения поставленных целей по промежуточным и конечным результатам. Результатоориентиро-
ванный подход позволяет наиболее рациональным образом решить проблемы не только расходования, но и формирования бюджетных ресурсов в регионе, рассматривая налоговую нагрузку как инструмент инвестиционной активности, а ее снижение — как форму бюджетного финансирования программ регионального развития [1].
Результаты управления доходами регионального бюджета Ростовской области представлены в табл. 1.
Бюджетная политика, осуществляемая администрацией Ростовской области, основана на Бюджетных посланиях Президента РФ, Стратегии социально-экономического развития региона до 2020 г., прогнозах социально-экономического развития региона, основных направлениях бюджетной и налоговой политики на среднесрочный период и призвана обеспечить сохранение социально ориентированной направленности бюджета и повышение благосостояния жителей Ростовской области. При этом ставится задача усиления роли областного бюджета в стимулировании роста региональной экономики путем развития экономики, поддержания инноваций, проведения эффективной налоговой политики, финансирования приоритетных направлений бюджетных расходов, таких как обновление основных фондов ведущих отраслей, что должно привести к обеспечению в полном объеме социальных обязательств, формированию устойчивой собственной доходной базы, снижению дотационности бюджета, модернизации и развитию транспортной инфраструктуры, расширению сферы применения программно-целевого бюджетирования.
Анализ данных, представленных в табл. 1, свидетельствует о том, что 2012 г. не повлиял на улучшение сбалансированности областного бюджета Ростовской области. Доходы областного бюджета были исполнены в объеме 115,7 млрд руб. и возрос-
Таблица 1
Оценка сбалансированности областного бюджета Ростовской области за 2009—2012 гг., млрд руб. [3]
Показатель 2009 2010 2011 Темп изменения (2011/2009), % 2012 Темп изменения (2012/2011), °%
Доходы бюджета, всего В том числе: 84,1 91,7 100,6 119,7 115,7 115,0
— налоговые и неналоговые доходы 43,60 53,02 60,94 139,7 78,2 128,4
— безвозмездные поступления 40,5 38,7 39,7 98,0 37,5 94,4
Расходы бюджета, всего 91,5 77,3 104,6 114,3 120,0 105,0
Дефицит (—), профицит (+) —7,4 +14,42 —3,9 — 4,3 —
ли по сравнению с кризисным 2009 г. на 37,6 % (при этом налоговые и неналоговые доходы увеличились на 79,3 %, т. е. с 43,6 до 78,2 млрд руб.). Расходы бюджета с учетом проводимой администрацией Ростовской области инвентаризации и оптимизации расходных обязательств, реструктуризации бюджетного сектора составили 120 млрд руб., или 131,3 % к уровню 2009 г. С учетом предпринятых мер дефицит областного бюджета в 2012 г. снизился по сравнению с 2009 г. почти на 3,1 млрд руб., однако по сравнению с 2010 г. он вырос на 0,4 млрд руб.
Необходимо заметить, что источниками финансирования дефицитов региональных бюджетов могут быть кредиты коммерческих банков, бюджетные кредиты из федерального бюджета, государственные ценные бумаги, доходы от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной собственности. Проблема региональных заимствований состоит в высоких процентных ставках, коротких сроках погашения, в привлечении для финансирования текущих расходов, в сложной бюджетной ситуации. Кроме того, заимствования государственными органами власти отрицательно отразятся на экономическом росте в регионах из-за снижения возможностей банковской системы по кредитованию частных инвесторов. В 2012 г. Министерством финансов РФ была проведена реструктуризация ранее выданных бюджетных кредитов на сумму 123 млрд руб. по четырем направлениям: на поддержку монопрофильных муниципальных образований; на ликвидацию последствий засухи; на подготовку и проведение Олимпиады в г. Сочи и Всемирной летней Универсиады в г. Казани. Частое использование этого инструмента может негативно повлиять на сбалансированность федерального бюджета, отрицательно сказаться на бюджетной
дисциплине, понизить уровень ответственности заемщиков. В 2013 г. из федерального бюджета субъектам РФ на преодоление финансовых проблем, связанных с кассовыми разрывами, и на покрытие дефицита бюджета было предусмотрено 75 млрд руб.
Наличие эффективной системы управления долговыми отношениями является важным условием в создании такой структуры долга, которая отражает оптимальное соотношение между риском и расходами, а также обеспечивает минимальную уязвимость территории при возникновении неустойчивых ситуаций.
Вместе с тем, несмотря на признаки восстановления экономики и стабилизации собственной доходной базы (в 2012 г. валовый региональный продукт вырос на 4,7 %, объем промышленного производства — на 6,5 % (за счет опережающего развития обрабатывающих производств, динамичного развития химического производства, металлургии, производства транспортных средств, электронного и оптического производства), оборот розничной торговли — на 8,5 %), исполнение расходных обязательств Ростовской области в значительной степени зависело от объемов финансовой помощи из федерального бюджета. Безвозмездные поступления из федерального бюджета в областной бюджет Ростовской области в 2009 г. обеспечили выполнение 44,3 % всех расходных обязательств, в 2010 г. — 50,1 %, в 2011 г. — 38 %, в 2012 г. — 31,3 %.
Доходы областного бюджета Ростовской области (табл. 2) формируются за счет налоговых и неналоговых доходов, а также безвозмездных поступлений, соотношение между которыми составило: в 2009 г. — 51,8 и 48,2 %, в 2010 г. — 57,8 и 42,2 %, в 2011 г. — 60,5 и 39,5 %, в 2012 г. — 67,9 и 32,1 %. Таким образом, налоговые и неналоговые
Таблица 2
состав и структура доходов областного бюджета ростовской области
за 2009—2012 гг. [3]
доход 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.
млрд руб. % млрд руб. млрд руб. млрд руб.
Доходы бюджета, всего В том числе: 84,1 100,0 91,7 100,0 100,67 100,0 115,7 100,0
— налоговые и неналоговые доходы Из них: 43,6 51,8 53,0 57,8 60,9 60,5 78,2 67,9
налог на прибыль организаций 12,9 15,4 14,9 16,2 17,7 17,6 22,8 19,7
налог на доходы физических лиц 17,6 20,9 19,4 21,1 21,3 21,2 25,1 21,7
налог на имущество 3,8 4,5 4,5 5,0 6,8 6,7 11,5 9,9
— безвозмездные поступления 40,5 48,2 33,9 42,2 39,7 39,5 37,5 32,1
доходы имели устойчивую положительную динамику (за четырехлетний период они увеличились в абсолютном выражении на 34 559,8 млн руб., в относительном — на 79,1 %). Расчеты свидетельствуют, что собственные доходы бюджета (ст. 47 Бюджетного кодекса РФ) также увеличились за рассматриваемый период: в 2009 г. их удельный вес в общем объеме доходов областного бюджета составил 92,5 %, в 2010 г. — 93,4 %, в 2011 г. — 92,8 %, в 2012 г. — 93,7 %.
Анализ данных, представленных в табл. 2, свидетельствует о преобладании в структуре налоговых и неналоговых доходов областного бюджета Ростовской области двух федеральных прямых налогов: налога на доходы физических лиц и налога на прибыль организаций (их объемы за 2009—2012 гг. возросли с 30,6 до 47,9 млрд руб., т. е. на 56,5 %, а удельный вес — с 36,4 до 41,3 % в общем объеме поступлений). Органы власти имеют право снижать ставку по налогу на прибыль до 13,5 % для инвестиционно активных организаций (однако в основном используются прямые (административные) методы). На основании результатов мониторинга финансово-хозяйственной деятельности бюджетообразующих организаций проводятся заседания межведомственных комиссий по мобилизации доходов в бюджет, которые можно рассматривать как механизм взаимодействия власти и бизнеса. Задача органов власти в рамках такого взаимодействия — показать, что администрация может принять участие в решении проблем бизнеса при безусловном исполнении последним налоговых обязательств. Также большое значение имеет организация более эффективной работы управлений ФНС России по субъектам РФ и администраций субъектов РФ по информационному взаимодействию.
К сожалению, региональные налоги, которые по бюджетной классификации отнесены к налогам
на имущество, занимали в доходах областного бюджета Ростовской области в рассматриваемый период от 4,5 до 9,3 %. На территории Ростовской области были введены и действуют все региональные налоги: транспортный налог, налог на игорный бизнес, налог на имущество организаций. Следует отметить, что полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации при установлении региональных налогов весьма ограничены: все элементы транспортного налога, налога на игорный бизнес, налога на имущество организаций установлены главами Налогового кодекса РФ (гл. 28 — 30). В соответствии со ст. 12 Налогового кодекса РФ субнациональные власти имеют право вводить на подведомственной территории региональный налог, конкретизировать его налоговую ставку в установленных пределах, дополнительно к федеральным налоговым льготам вводить региональные льготы, определять порядок и сроки уплаты (табл. 3).
Региональное налоговое регулирование предполагает снижение налоговых ставок по региональным налогам, налогу на прибыль организаций, упрощенной системе налогообложения, а также предоставление региональных налоговых льгот. Меры налоговой поддержки должны предоставляться предприятиям, осуществляющим инновационные и инвестиционные проекты, предприятиям аграрного комплекса региона, субъектам малого и среднего бизнеса. Однако с позиций регионального бюджета использование налоговых стимулов может привести к потерям бюджета, поскольку хозяйствующие субъекты, получившие налоговую преференцию, не всегда обеспечивают высокие финансовые результаты деятельности.
По налогу на имущество организаций и транспортному налогу действуют федеральные налоговые льготы, которые приводят к потерям в консолидированных бюджетах субъектов РФ. В 2011—2012 гг.
Таблица 3
Полномочия законодательных органов по установлению элементов региональных налогов в РФ
Налог* Введение в действие (отмена) Налоговая ставка Налоговые льготы Порядок и сроки уплаты
Транспортный налог Р Ф+Р Ф+Р Ф+Р
Налог на игорный бизнес Р Ф+Р Нет Ф
Налог на имущество организаций Р Ф+Р Ф+Р Ф+Р
Примечание. Ф — налоговые полномочия закреплены за федеральным уровнем власти. Р — налоговые полномочия закреплены за региональным уровнем власти.
* В Ростовской области указанные налоги регулируются областным законом Ростовской области от 10.05.2012 № 843-ЗС «О региональных налогах и некоторых вопросах налогообложения в Ростовской области».
они активно пересматривались и даже отменялись. Этот же процесс наблюдается на субфедеральном уровне. В целях повышения результативности реализации региональной налоговой политики, обоснованности предоставления режимов льготного налогообложения управлением финансовых ресурсов и налоговой политики администрации Ростовской области проводится мониторинг результатов действия региональных налоговых льгот. Потери консолидированного бюджета Ростовской области от установленных налоговых льгот составляли около 3 млрд руб. (наиболее существенные потери имели место по налогу на имущество организаций (около 84,2 %). Основные бюджетные риски были связаны с предоставлением налоговых льгот органам законодательной и исполнительной власти, органам местного самоуправления, бюджетным учреждениям, деятельность которых финансировалась за счет средств областного или местного бюджетов, территориальным государственным внебюджетным фондам. С 2011 г. указанную льготу пересмотрели, сохранив ее для органов местного самоуправления городских и сельских поселений, бюджетных и казенных учреждений, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется за счет средств бюджетов городских и сельских поселений.
Региональные налоговые льготы по транспортному налогу в основном носят социальный характер и предоставляются: инвалидам, имеющим в собственности мотоциклы, мотороллеры или легковые автомобили с мощностью двигателя до 100 л. с.; «чернобыльцам»; общественным организациям инвалидов и другим социально значимым категориям налогоплательщиков. Доля таких льгот довольно мала (около 1 % в общей сумме областных льгот), бюджетные потери невелики, поэтому их отменять или пересматривать нецелесообразно. Все указанное подтверждает, что использование налоговых полномочий для увеличения собственной доходной базы на региональном уровне затруднено. Необходимо исключить практику предоставления на федеральном уровне налоговых льгот по региональным налогам и расширить налоговые полномочия законодательных органов власти субъектов РФ.
С 2012 г. в регионах формируется дорожный фонд в соответствии со ст. 179.1 Бюджетного кодекса РФ и постановлением правительства субъекта РФ. Помимо транспортного налога, приобретающего целевой характер использования, в дорожный фонд поступают доходы от уплаты акцизов на нефтепро-
дукты, межбюджетные трансферты на финансовое обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, плата в счет возмещения вреда, причиненного транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам общего пользования, относящимся к собственности субъекта РФ. Объем ассигнований дорожного фонда Ростовской области на 2012 г. утвержден в сумме 9 825,4 млн руб.
Перспективным источником доходов регионального бюджета можно считать неналоговые доходы, поскольку их стабильный рост повышает диверсификацию доходов по видам поступлений. Если тенденция к росту доли неналоговой составляющей бюджета продолжится, то она может значительно улучшить его структуру, положительно сказаться на динамике поступлений. Среди неналоговых доходов региональных бюджетов можно выделить доходы от использования и продажи имущества, поскольку именно эффективное управление государственной собственностью, находящейся в ведении региона, способно укрепить и диверсифицировать доходную базу бюджета субъекта РФ.
В Ростовской области создана и функционирует система управления и распоряжения государственной собственностью, обеспечивающая сохранность и эффективность ее использования, которая включает:
— учет и ведение реестра государственного имущества Ростовской области;
— выборочные проверки за использованием по назначению и сохранностью областного имущества по утвержденным графикам;
— учет договоров аренды;
— согласование списания недвижимого имущества, находящегося в хозяйственном ведении и в оперативном управлении;
— согласование сделок областного государственного унитарного предприятия в отношении закрепленного за ним в хозяйственном ведении областного недвижимого имущества;
— формирование прогнозных планов (программ) приватизации государственного имущества Ростовской области на очередной финансовый год и плановый период;
— учет и контроль за своевременным поступлением в областной бюджет доходов от продажи областного имущества, арендной платы, а также за частью прибыли, полученной государственными областными унитарными предприятиями.
Таблица 4
Распределение государственной собственности Ростовской области по сферам деятельности, ед. [2]
Областные государственные Хозяйствующие субъекты с участием
Сфера деятельности унитарные предприятия Ростовской области
Всего включенные в программу приватизации на 2013—2015 гг. Всего включенные в программу приватизации на 2012—2014 гг.
Агропромышленный сектор 1 — 1 —
Дорожное хозяйство 30 — 2 —
Строительный комплекс — — 1 —
Транспорт и связь 2 — — —
Непроизводственная сфера 27 — 8 —
Итого... 60 — 10 —
По состоянию на 01.01.2013 Ростовская область являлась собственником имущества 60 областных государственных унитарных предприятий, 547 государственных учреждений, 9 акционерных обществ, участником 1 общества с ограниченной ответственностью, собственником 97 объектов государственной казны Ростовской области. В реестре государственного имущества Ростовской области числится 16 341 объект, в том числе по недвижимому имуществу — 7 059 объектов, по движимому имуществу — 9 282 объекта. Состав государственной собственности Ростовской области по отраслям экономики представлен в табл. 4.
Основными задачами приватизации государственного имущества Ростовской области в среднесрочной перспективе (как части системы управления государственным имуществом) являются:
— сокращение количества областных государственных унитарных предприятий;
— приватизация государственного имущества Ростовской области, которое не является необходимым для обеспечения выполнения государственных функций и полномочий публично-правового образования;
— формирование доходов областного бюджета.
Представляется, что ключевой задачей в сфере управления государственной собственностью в настоящее время является привлечение инвесторов, ориентированных на дальнейшее развитие принадлежащих государству активов, с одновременным получением в бюджет реальной рыночной стоимости приватизируемого имущества, а в дальнейшем — налоговых доходов. Перспективным направлением также можно считать расширение комплекса услуг, предоставляемых казенными учреждениями, доходы от которых зачисляются в бюджеты бюджетной системы РФ.
Список литературы
1. Иванова О. Б., Рукина С. Н. Управление региональным бюджетом // Финансовые исследования. 2012. № 2(35). С. 87—95.
2. Областной закон Ростовской области от 24.12.2012 №1011-ЗС «О Прогнозном плане (программе) приватизации государственного имущества Ростовской области на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов». Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Сайт администрации Ростовской области. URL: http://www. donland. ru.
