CC BY
66
Чечулин А.В., Шелонаев С.И., Сметанина Т.В.
«УМНЫЙ ГОРОД»: КОНЦЕПТ И ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Аннотация. В статье рассматриваются общие принципы и модели управления системой «умный город». Исследуется существующий международный и российский опыт, дан анализ нормативно-правовой базы и программ внедрения проектов «Умный город» регионами нашей страны. В статье предлагается классификация подобных программ на основе горизонтальной и вертикальной моделей управления данными. Также дана характеристика специфики управления внедрением проектов «умный город» территориальными образованиями.
Ключевые слова. Умный город, управление городом, стратегия социально-экономического развития, мастер-план, цифровая трансформация.
Chechulin A.V., Shelonaev S.I., Smetanina T.V.
"SMART CITY": THE CONCEPT AND EXPERIENCE OF PUBLIC ADMINISTRATION IN RUSSIA
Abstract. The article discusses the general principles and models of management of the "smart city" system. The methodology of the research is based on the theoretical analysis of basic concepts, the study of existing international and Russian experience, as well as the analysis of the regulatory framework and programs for the implementation of Smart City projects by the regions of our country. The article proposes a classification of such programs based on horizontal and vertical models. The characteristics of the specifics of managing the implementation of "smart city" projects by territorial entities are also given.
Keywords. Smart city, city management, socio-economic development strategy, master plan, digital transformation.
Введение
Современные города сталкиваются со множеством всем известных проблем. Стратегически сбалансированным средством решения комплекса проблем крупных городов стало создание концепции «умного города». Умный город - устремленная в лучшее будущее интенция на основе системной интеграции цифровых технологий и сервисов во все сферы существования горожан ради улучшения качества жизни благодаря современным технологиям строительства и производства, оптимизации расходов, глубокой экологизации городской среды и обеспечения безопасности.
ГРНТИ 06.56.21
© Чечулин А.В., Шелонаев С.И., Сметанина Т.В., 2021
Алексей Викторович Чечулин - доктор философских наук, профессор, профессор факультета социальных технологий Северо-Западного института управления РАНХиГС.
Сергей Игоревич Шелонаев - доктор социологических наук, профессор, заведующий кафедрой журналистики и медиатехнологий СМИ Санкт-Петербургского университета промышленных технологий и дизайна. Татьяна Владимировна Сметанина - кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного, муниципального и социального управления РГПУ им. А.И. Герцена.
Контактные данные для связи с авторами (Чечулин А.В.): 199178, Санкт-Петербург, Средний пр. В.О., 57 (Russia, St. Petersburg, V.I., Sredny av., 57). Тел.: +7 911 949-13-21. Е-mail: [email protected]. Статья поступила в редакцию 14.09.2021.
Материалы и методы
Существуют разные подходы к понятию умный город, но в целом доминирует технократический взгляд, в соответствии с которым не идеи, а основанные на них цифровые технологии формируют умные территории и управляют ими. Именно поэтому некоторые интеллектуалы, в т.ч. писатели-фантасты, пишут об опасности подобных феноменов - в их глазах речь может идти о неконтролируемом человеком мире.
Город является сложной социально-экономической системой, в которой сохраняется баланс между интересами жителей, управляющих и ресурсоснабжающих организаций и органами власти. С каждым годом города развиваются в экономическом и социальном плане, численность населения городов растет, что, в свою очередь, создает ряд серьезных проблем. К таковым можно отнести обеспечение населения электроэнергией, водой, питанием, жильем, транспортом и т.д. Многие страны ставят перед собой задачи реализации проектов умных городов (используются также понятия цифровой город, интеллектуальный город, Smart City, Data-driven city) в качестве способа решения этих проблем. При этом не существует единого подхода к понятию умного города. В основе каждого лежат ключевые показатели эффективности, которые выдвигаются самими городами.
Основой для эффективного развития города является его инфраструктура. В умном городе все ресурсы инфраструктуры должны оптимально распределяться в зависимости от текущих потребностей общества. Автономные системы, составляющие умный город (транспорт, ЖКХ, система государственных услуг, здравоохранение и др.) должны непрерывно развиваться, они взаимосвязаны и взаимозависимы, их различные функциональные компоненты могут одновременно использоваться во многих подсистемах. В случае возникновения проблемы в одной из частей системы, могут также приостановить свою работу и связанные с ней элементы [8].
Нормативно-правовым документом, регламентирующим деятельность органов власти в отношении развития умных городов в Российской Федерации стало распоряжение Правительства Российской Федерации «Об утверждении программы "Цифровая экономика Российской Федерации"» от 28 июля 2017 года [2]. Этапами в осуществлении программы указаны:
1. Осуществление институциональных реформ и условий для цифровой трансформации сферы ЖКХ и городского хозяйства, модернизация законодательной базы в общероссийском масштабе.
2. Внедрение прогрессивных цифровых и иных современных решений, способных выступить драйверами быстрых и эффективных преобразований.
3. Масштабирование и распространение во всех регионах страны проверенных и признанных успешными цифровых и иных прогрессивных инженерных решений [1].
Благодаря технологии Интернета вещей, городская среда становится более взаимосвязанной и контролируемой. Проект «Умные города субъекта Российской Федерации» предусматривает:
• создание органа управления проектом, либо наделение соответствующими функциями имеющегося проектного офиса или иной структуры в составе регионального проектного офиса «Цифровая экономика/Цифровой регион»;
• утверждение плана реализации проекта «Умные города субъекта Российской Федерации» на трехлетний период;
• формирование регионального центра компетенций по цифровизации городского хозяйства и созданию «умных» городов;
• обучение команд муниципалитетов и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Полученные данные, например, с камер видеонаблюдения, датчиков и других устройств могут помочь выявить определенные закономерности или тенденции развития города в целом или его отдельных сфер. С каждым днем поток информации увеличивается, и становится невозможно анализировать информацию традиционным путем. Технология Big Data (Большие данные) позволяет эффективно структурировать большой объем информации, которая постоянно обновляется и хранится в разных источниках [7]. В городах создаются единые базы данных, позволяющие собрать все необходимые сведения о ситуации в городе, и отчасти хранить вместе необходимые сведения о его жителях с их согласия.
Результаты и обсуждение
На сегодняшний день есть две модели создания и управления большими городскими базами данных:
• горизонтальный тип управления (данный тип управления подразумевает создание на территории города серверов, собирающих информацию и взаимосвязанных между собой, полученные сведения интегрируются между городскими департаментами и подразделениями; в данной модели отсутствует единый центр управления, город представляет собой единую сеть, функционирующую в реальном времени, в которой постоянно происходит обмен информацией; примером данной модели служит система управления данными в Барселоне и Лондоне [4, 5]);
• вертикальный тип управления (исключительно централизованное управление; в городе создается определенный орган, который собирает воедино все данные со всех серверов, анализирует и использует их, ведомства имеют ограниченный (профильный) доступ к получаемой информации; общение с гражданами осуществляется фактически в одноканальном формате - жители отдают информацию, обратной связи фактически нет [3]. Кейсами данного типа управления в мировой практике выступают Китай, Сингапур).
Нельзя не отметить значимую особенность: существует корреляция типа управления системой «умный город» и специфики политической системы в конкретной стране. В централизованных государствах чаще можно наблюдать вертикальную систему управления. В значительной степени вертикальный тип управления в данном случае характерен и для нашей страны [7]. Авторы лично наблюдали, как во время официальной презентации и запуска системы «Умный город» в одном из мегаполисов руководитель субъекта федерации, долго и внимательно слушая выступления разработчиков, особенно о принципе работы системы: сбор огромных данных благодаря интеграции видеокамер, данных операторов связи, личных телефонов горожан и т.д., использовании блокчейна, т.е. принципиально горизонтальной системе обмена информационными потоками, в конце заявил о личной симпатии к идеалистическому «прожекту», но при этом указал на необходимость централизованного накопления данных и управления на основе цифровых технологий городом.
Также в рамках вертикальной модели управления зачастую не решается (органично) вопрос взаимодействия и обмена данными между различными ведомствами - особенно, когда речь идет о разных уровнях государственного управления (федеральные и региональные). Например, на протяжении многих лет не был урегулирован вопрос о фиксации и наказании нарушителей правил парковки в центральных районах Екатеринбурга и Санкт-Петербурга. Система заработала лишь в 2021 г.
В зависимости от приоритетов и целей деятельности могут выделяться различные объекты Умного города. К таковым могут относиться Умные системы ЖКХ (например, Умный дом, Умный офис), Умный экологически чистый общественный транспорт, сервисы предоставления услуг населению, в том числе государственных (сервис «Госуслуги»), городская система видеонаблюдения, Умные автоматизированные больницы и другие. Каждый из этих объектов направлен на решение определенных вопросов, но несмотря на это, у всех объектов общие цели.
К таковым можно отнести: упрощение управления городом, его оптимизация и повышение эффективности, повышение открытости данных и увеличение прозрачности деятельности городских структур, повышение уровня вовлеченности населения в процесс управления городом, а также развитие всех систем города и улучшение условий проживания населения. Для того, чтобы данные цели были достигнуты, все системы городской среды должны быть оптимизированы, необходимо скоординировать их деятельности между собой и внедрить различные инновации в виде ИКТ. Умная городская среда предполагает развитие таких качеств как:
• инклюзивность (создание комфортных условий проживания для всех категорий населения);
• доступность (отсутствие барьеров для перемещения в среде для различных групп населения, в том числе маломобильных);
• динамичность (способность развиваться и усложняться в соответствии с усложнением других городских систем);
• изменяемость (возможность и способность меняться и подстраиваться под определенные ситуации и изменяющиеся потребности населения);
• разнообразие (городская среда должна создавать условия для самореализации горожан, в том числе их творческого потенциала, а также должна быть комфортной для различных социальных групп).
Также стоит отметить, что особенности формирующейся или уже сформированной городской среды напрямую оказывают влияние на образ города, формируют привлекательный городской бренд, влияют на поведенческие особенности граждан, на их ценности и мотивы поведения, а также на удовлетворенность качеством жизни в городе.
Генеральная цель Стратегии Санкт-Петербурга заключается в обеспечении стабильного улучшения качества жизни горожан и повышении глобальной конкурентоспособности на основе реализации национальных приоритетов развития, обеспечения устойчивого экономического роста и использования результатов инновационно-технологической деятельности, что совпадает с главной целью концепции Умного города - повышение качества жизни населения.
Приоритетной задачей развития города и решения социально-экономических проблем Санкт-Петербурга является развитие человеческого капитала (проект «Умное население»). Развитие человеческого капитала подразумевает обеспечение необходимых условий для жизни здоровых, образованных, культурных, профессионально компетентных людей в городе, которые имеют все возможности для самореализации. Создание условий для развития самого человека должно способствовать развитию в Санкт-Петербурге здравоохранения и здорового образа жизни, образования, культуры, сферы социальной защиты и т.д.
Состояние городской среды и уровень ее развития определяют уровень благополучия города, создают его имидж и привлекательность. Повышение качества городской среды («Умная среда обитания») является неотъемлемым условием комфортного проживания населения в городе и трудоустройства людей. На сегодняшний день существует возможность путешествовать и обмениваться информацией, в том числе касающейся среды проживания, выбирать подходящую и наилучшую для каждого. Удобный транспорт, экологически чистая среда, надежные жилищно-коммунальные услуги и внешний вид города способствуют привлечению населения и дальнейшему переезду людей в город на постоянное место жительства.
Развитие человеческого капитала и обеспечение высокого уровня городской среды невозможно без устойчивого экономического роста [6]. В основе направления «Умная экономика» лежит экономика знаний, отличительной чертой которой является высокий уровень использования новых технологий и инноваций в производственной и социальной сферах. Сильное гражданское общество, открытая и прозрачная деятельность органов власти, а также, безусловно, эффективная - это признаки стабильного положения города. Гражданское общество и население непосредственно выступает партнером власти в реализации всех ее начинаний. Создаются различные форумы, порталы (например, «Наш Санкт-Петербург»), которые обеспечивают взаимодействие населения с органами власти, и само управление городом становится Умным управлением.
Таким образом, программа «Умный Санкт-Петербург» является приоритетной программой городского развития, которая направлена на достижение целей, поставленных Стратегией 2035, государственной программой «Цифровая экономика в Российской Федерации» и т.д. Безусловно, основной целью реализации данной программы является обеспечение высокого качества жизни населения Санкт-Петербурга, что будет непосредственно достигаться с помощью использования системного подхода в управлении городом, а также с разработкой, внедрением и использованием во всех системах городской среды цифровых и информационно-коммуникационных технологий.
На сегодняшний день Умный город представляет собой систему, состоящую из тесно взаимосвязанных и взаимодействующих друг с другом участников - государства, бизнес-сектора, ученых и исследователей, жителей города. Так как у каждой группы присутствует свое индивидуальное мнение, будет иметь место некое столкновение точек зрения, что позволит проработать обсуждаемый вопрос и прийти к общему заключению. Все принимаемые решения в Умном городе предварительно необходимо обсуждать, учитывать мнение каждого, то есть придерживаться демократической системы. Данная система поможет повысить степень вовлеченности населения в решение вопросов города, узнать точку зрения всех структур на определенный вопрос и принять решение, ответственность за которое будут нести не только органы власти, но и все участвующие в его обсуждении.
Разработка и успешное внедрение программы Умного города невозможны без постановки основной проблемы, на решение которой будут направлены дальнейшие действия. Верная постановка проблемы будет определять дальнейшую модель Умного города. Для Санкт-Петербурга и России в целом основной проблемой, на наш взгляд, является отток высококвалифицированных креативных людей
в другие города и за границу в связи с отсутствием условий для реализации их потенциала и низкого уровня качества жизни.
Исходя из постановки конкретной проблемы могут быть выделены следующие группы (блоки) критериев и предложена методология измерения (как в количественном, так и в качественном плане), необходимые для оценки степени реализации концепции и ее эффективности: Умное население; Умная инфраструктура; Умное управление; Умная экономика; Умная и защищенная окружающая среда; Умное градостроительство.
Умное население, на наш взгляд, представляет собой основной, самый важный блок, так как в основе развития любого города находится человек. Умное население должно обладать такими навыками, как инициативность в решении вопросов города, отсутствие безразличия к окружающей обстановке, владение навыками использования сервисов Умного города, а также умение адаптироваться к стремительно изменяющейся среде и развитая мобильность.
Стоит также отметить, что без эффективной и гибкой системы образования невозможно создание Умного общества, так как именно в процессе обучения человек получает необходимые навыки, знания и умения, которые в дальнейшем будут применены на практике. Ведение здорового образа жизни является также одним из критериев данного блока, по оценке Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), здоровье людей и продолжительность жизни на 55% зависят от образа жизни и гораздо меньше от состояния окружающей среды и уровня развития здравоохранения.
Нормативно-правовым документом, регламентирующим деятельность органов власти в отношении развития умных городов в Российской Федерации стало решение Минстроя России от 31 октября 2018 года (до 2024 года) [1] и разработанные на его основе методические рекомендации по подготовке регионального проекта «Умные города», содержащие конкретные форматы и административные регламенты внедрения. Авторами была проведена серия интервью с сотрудниками комитета по информатизации и связи правительства Санкт-Петербурга, экспертами проектного офиса «Умный Санкт-Петербург» и проекта умного города Иннополис. Были проанализированы концепции и стратегии «умных городов» в ряде зарубежных стран (Испания, Великобритания, США) [8, 9, 10].
Сравнительный анализ существующего опыта позволил выделить две основные модели управления, реализуемые в «умных городах». Ключевыми проблемами, препятствующими эффективной реализации программ «Умного города», на наш взгляд, являются: низкий уровень информатизации, оснащенности техническими компьютерными системами и распространенности цифровых сервисов (исключение - несколько российских городов, включая Москву); склонность региональных властей к избыточному контролю значимых объемов цифровых данных (в т.ч., затрагивающих персональную информацию о частной жизни граждан) на базе вертикальной схемы управления; межведомственная разобщенность - как на горизонтальном уровне внутри региона, так и между региональными и федеральными органами власти, что затрудняет обмен данными и, следовательно, принятие административных решений.
Заключение
Подводя итог рассмотрению затронутой в статье проблемы, можно сказать, что программы «умного города» в регионах страны активно реализуются. При этом, они на данном этапе далеки от признания эффективно работающими - прежде всего, на наш взгляд, по причине низкого качества управления. Именно на решении связанных с этим вопросов рекомендуется сосредоточить в дальнейшем как исследовательские, так и практические усилия.
ЛИТЕРАТУРА
1. Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 24 апреля 2019 г. № 235/пр «Об утверждении методических рекомендаций по цифровизации городского хозяйства».
2. Распоряжение Правительства Российской Федерации «Об утверждении программы "Цифровая экономика Российской Федерации"» от 28 июля 2017 года № 1632-р.
3. Захаров Н.Л. Социологический анализ советской кадровой политики // Управление персоналом и интеллектуальными ресурсами России. 2017. Т. 6. № 6. С. 14-18.
4. Barcelona digital city roadmap 2017-2020. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.auditorscensors. com/uploads/20170503/Transformacini_digital_sector_pn_blic_005.pdf (дата обращения 02.09.2021).
5. Smart London Plan. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.london.gov.uk/sites/default/files/smart_ london_plan.pdf (дата обращения 06.09.2021).
6. PricewaterhouseCoopers "PwC". Города, управляемые данными [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.pwc.ru/ru/govemment-and-public-sector/assets/ddc_rus.pdf (дата обращения 04.09.2021).
7. Söderström O. Smart cities as corporate storytelling // City. 2014. P. 2-25.
8. Zakharov N., Kuznetsov A., Perfilyeva M. The impact of industry 4.0 on the labour market in Russia // 2 International scientific conference „VPLYV INDUSTRY 4.0 NA TVORBU PRACOVNYCH MIEST". 21.11.2020 Trencians-ke Teplice. Publishing House Alexander Dubcek University in Trencin. 2021. Р. 454-456.
