CC BY
71
Политология
УДК 321.011.3
Бадмаева Инна Жаргаловна
Badmayeva Inna
УКРУПНЕНИЕ РЕГИОНОВ: РЕАЛЬНАЯ МОТИВАЦИЯ, ОСНОВНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ И СИСТЕМА ПУБЛИЧНОЙ АРГУМЕНТАЦИИ
INCREASING OF REGIONS: REAL MOTIVATION, MAIN CAUSES AND SYSTEM OF PUBLIC ARGUMENTATION
^атья посвящена реформе административ- This article is about reform of administrative struc-
но-территориального устройства Российской ture of the Russian Federation. There are also causes
Федерации, причинам данной реформы, анализу of this reform, analysis of reasons of regions increasing
предпосылок появления идеи укрупнения регионов, idea origin and system of the reform public argumenta-
и системе публичной аргументации реформы tion
Ключевые слова: реформа административно-тер- Key words: reform of administrative structure, integration of риториального устройства, объединение субъектов federation subjects, pro's and con's of integration федерации, аргументы за и против объединения
Укрупнение регионов - одна из самых обсуждаемых и неоднозначных политических тем современности. За достаточно короткий период времени - с 2003 по 2007 гг. -было проведено несколько референдумов, в результате которых на карте России появились новые крупные субъекты: 7 декабря 2003 г. прошел референдум по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, в результате чего образован Пермский край; 17 апреля 2005 г. прошел референдум по объединению Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского округов; 23 октября 2005 г. - референдум по объединению Камчатской области и Корякского автономного округа; 16 апреля 2006 г. - референдум по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского автономного округа, в результате чего создана объединенная Иркутская область; 11 марта 2007 г. - референдум
по объединению Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа привел к созданию Забайкальского края.
Говоря о реформе административнотерриториального устройства страны, а именно об укрупнении регионов, необходимо сделать разграничение между реальной мотивацией, основными предпосылками укрупнения регионов и системой публичной аргументации, которая используется политиками и экспертами по ходу продвижения реформы.
Региональная организация Российской Федерации во многом сформировалась в эпоху плановой индустриализации. В советский период региональное развитие страны осуществлялось как плановое размещение на территории крупных производственных предприятий. В первую очередь, исходя из этого, по территории распределялось население (в советский период были осуществлены масштаб-
ные миграционные программы по освоению северных и восточных земель, проведена урбанизация страны), устанавливались инвестиционные приоритеты и сроки проектного освоения отдельных территорий (в 1920-30-е гг.
- подъем отсталых окраин; в 1930-е и нач. 1940-х гг. - создание второй металлургической базы и заводов-дублеров на Урале и в Сибири; в 1950-70-е гг. - ускоренное развитие восточных районов; в 1960-1980-е гг. - формирование крупных территориально-производственных комплексов), а также определялся правовой статус последних (к моменту создания РСФСР в 1917 г. в России было 56 губерний, в 1922 г. - уже 72, в 1930 число краев и областей было сведено к 13, к 1991 г. в Российской Федерации было 89 субъектов Федерации).
Распад Советского Союза и происходившие впоследствии процессы обнажили целый комплекс экономических, социальных и политико-правовых проблем. Они непосредственно отразились на устойчивости социальноэкономической ситуации в отдельных российских территориях и в целом на всей региональной организации страны.
К новым рыночным условиям смогли адаптироваться не все регионы. Часть субъектов Российской Федерации и городов - административных центров явно оказались не в состоянии обеспечивать конкурентоспособность собственного хозяйства не только в глобальном, но даже и страновом масштабе. В первую очередь, не нашли себя в новой экономике те поселения, которые исторически возникли в связи с решением старых геополитических задач (центры военно-промышленного комплекса, военные городки, закрытые административно-территориальные образования, монопрофильные поселения, полностью зависящие от технологии градообразующих предприятий и пр.). По экспертным оценкам, ежегодные потери Российской Федерации от неэффективной пространственной организации оцениваются в 2,25...3,0 % ВВП в год [1].
Одной из важнейших причин проведения административно-территориальной реформы
стало усугубившееся различие в уровнях развития субъектов Федерации. Как показывает статистика, за последние годы реализуемая политика бюджетного «выравнивания» регионов не только не имела эффекта, но и усугубила различия в уровнях развития территорий. Согласно данным Минрегионразвития РФ, в 1998 г. душевое производство ВРП в десяти наиболее экономически развитых регионах России превышало среднестатистический российский уровень в 2,5 раза, а в 2000-м - уже в 3,2 раза. Территории-аутсайдеры увеличили свое отставание от среднероссийских показателей с 3,3 до 3,5 раза. К 2004 г. 10.12 субъектов Федерации из 89 обеспечивали более 50 % ВВП страны [2]. К тому же регионы-лидеры стали терять мотивацию к развитию, а среди остальных территорий начали проявляться иждивенческие настроения.
Реформа по укрупнению регионов является одной из целого комплекса реформ, которые призваны ликвидировать негативные последствия планового хозяйствования и вывести страну на новый мировой уровень развития. Однако отныне в основе региональной политики страны находится принцип не выравнивания уровня развития регионов за счет перераспределения бюджетных средств, а прежде всего развития положительных тенденций в экономиках регионов-доноров; поддержка регионов дотационных и, при возможности, распространение эффективного опыта [1].
Система расселения (связано это, прежде всего, с тем, что в СССР директивным методом определялись инвестиционные приоритеты и сроки проектного освоения отдельных территорий. Согласно этим планам, организовывалась массовая миграция рабочих рук в осваиваемые территории), унаследованная от СССР, и территориально-хозяйственная организация Российской Федерации определили сырьевую специализацию страны. Наиболее конкурентоспособной частью страны на мировом рынке оказываются сырьевые зоны России. Они «стягивают» на себя проектные мощности, поглощают свободные капиталы, ква-
лифицированную и мобильную рабочую силу (в частности, большинство инфраструктурных проектов последнего десятилетия нацелены на обеспечение транзитной экономики).
Сокращение инновационной составляющей в экономике регионов. Доминирующая в стране внутренняя производственно-территориальная организация большинства регионов не обеспечивает их конкурентоспособность в глобальном рынке. «В России не существует практически ни одного конкурентоспособного территориального кластера как динамичной и внутренне конкурентной сети близко локализованных предприятий, производящих одну и ту же или смежную продукции и совместно обеспечивающих хорошие рыночные позиции для страны, отрасли и самих предприятий» [1]. Примерно четверть всех субъектов Российской Федерации имеет монопрофильную экономику и основным донором их бюджетов выступают не производственные сети, а крупные вертикально-интегрированные корпорации.
Ослабшие хозяйственные связи между территориями. Складывающаяся в Российской Федерации новая иерархия регионов не всегда обеспечивает рост связанности в стране. Существующие старые региональные границы, поддержанные административно, блокируют процессы социально-экономического развития, регионы-лидеры пока слабо влияют на развитие других территорий.
К основным предпосылкам появления идеи укрупнения регионов могут быть отнесены следующие факторы: выстраивание «вертикали власти» с целью повышения контроля над территориями, над политическими элитами региона, над финансовыми потоками; выравнивание уровня экономического развития субъектов федерации, по сути, означающее стремление переложить бремя финансового обеспечения т.н. депрессивных регионов на плечи экономически развитых субъектов; необходимость решения проблемы сложносоставных субъектов. Помимо этого были и другие стимулирующие объединение факторы: стремление губернаторов «выторговать» для
региона дополнительные финансовые потоки; стремление бизнес-структур региона получить от объединения как можно больше выгод -лоббирование собственных интересов; участие в инвестиционных проектах, которые могут сопутствовать укрупнению [3].
Публичная аргументация за реформу по укрупнению регионов строилась на одном, но очень простом принципе - чем меньше по количеству субъектов, тем эффективнее управление. Помимо этого приводились следующие аргументы:
- с точки зрения экономической целесообразности: в новом регионе начнется бурный экономический рост; за счет объединения ресурсной базы улучшатся возможности ее рационального использования (а именно привлечение инвестиций), уменьшатся расходы на создание инфраструктуры;
- с точки зрения управления: укрепление «вертикали власти», так как существование сложносоставных субъектов создает сложности в управлении, при их объединении упрощается структура управления; будет решена проблема дефицита управленческих кадров (на региональном уровне); сократится чиновничий аппарат;
- на основе социального критерия: будут улучшены социальные условия для населения, создана единая инфраструктура: население регионов получит доступ к инфраструктуре обоих регионов; будет восстановлена территориальная, историческая, культурная общность регионов.
Однако каждый из названных аргументов в ходе открытого обсуждения встречался с целым комплексом контраргументов, опровергающих если не эффективность и необходимость реформы, то, как минимум, своевременность ее проведения. К примеру, укрепление «вертикали власти» - официальная позиция руководства, объявленная с самых высоких государственных постов в нашей стране. Однако излишняя централизация власти грозит в будущем появлением центробежных сил, заменой у губернаторов чувства личной ответст-
венности перед населением (электоратом) прямой подчиненностью федеральной власти. Также весьма спорно ожидание от реформы упрощения системы управления страной - так как управлять крупными регионами куда сложнее, чем малыми. Итак, практически с каждым аргументом - на один довод «За» можно отыскать несколько доводов «Против».
Таким образом, как мы считаем, руководству страны необходимо учитывать все «За» и «против» объединительного процесса. Необходимо выработать типологию объединений, то есть четкие критерии вступления регионов
1. Концепция стратегии социально-
экономического развития регионов Российской Федерации. -
[Электронный ресурс] /
http://www.minregion.ru/Workitems/Docitem.aspx7Doc ID=136&PageID=148. - Загл. с экрана
2. Щедровицкий, П.Г. Территориальная проекция промышленной политики в России: кто оплатит издержки глобализации [Электронный ре-
Коротко об авторе__________________________________
Бадмаева И.Ж., аспирантка, Бурятский государственный
университет(БГУ)
Научные интересы: политология, социология
на путь объединения. Каждый проект референдума должен проходить тщательный экономический анализ краткосрочных и долгосрочных последствий объединения. Необходимо более активно вовлекать общественность в процесс обсуждения: проводить общественные слушания, привлекать экспертов, экономистов, СМИ, общественные организации, активное население, органы местного самоуправления. Процесс укрупнения должен быть частью продуманной, взвешенной, единой общей региональной политики.
______________________________________Литература
сурс] / П.Г. Щедровицкий, В.Н. Княгинин. - Электрон. дан. - Режим доступа. -http://www.minregion.ru/WorkItems/ListNews.aspx7Pa geID=439. - Загл. с экрана
3. Янбаева Ю. Исследование: Укрупнение регионов России: экономическая и политическая целесообразность [Электронный ресурс] / Ю. Янбаева, Е. Минченко . - Электрон. дан. - Режим доступа: http://www.stratagema.org/. - Загл.с экрана
______________________________Briefly about author
Badmayeva I, graduate, Buryat State University (BSU)
Scientific interests: political science, sociology
