CC BY
6Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 24 (63). № 2. 2011 г. С. 282-290.
УДК 334.340
УКРАШСЬКА АДМ1Н1СТРАТИВНО-ТЕРИТОР1АЛЬНА РЕФОРМА У ПРОЦЕС1 ФОРМУВАННЯ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПЫЬСТВА
Горленко В. В.
Нацюнальний педаголчний утверситет ш М. П. Драгоманова, м. Kuïe, Украгна
Е-mail: vv-h@meta
Адмш1стративно-територ1альна реформа е важливим кроком у здшсненш реформування усього державного управлшня i системи влади в Украш, особливо1 ваги вона набувае у контекста формування громадянського суспшьства. У статгi розглядаються можливi шляхи проведення тако1 реформи.
Ключовi слова: адмш1стративно-територ1альна реформа, адмiнiстративно-територiальна оди-ниця, адмiнiстративно-територiальний устрiй, громадянське суспшьство.
Громадянське суспшьство е виявом найвищого р1вня оргашзаци державно1 влади за якого максимально забезпечуеться можливють реатзацп особою сво1х прав та штереив, участ у державних справах, а також гармоншне розкриття творчих зд1б-ностей. При цьому, важливим показником стану розвитку громадянського суспшьства е форма адмшютративно-територ1ального устрою. Саме в залежносп вщ виду тако1 форми визначаеться здатнють громадян держави брати участь в управлшш державними справами.
Для Украши питання вибору системи адмшютративно-територ1ального устрою стшть довол1 гостро, адже ниш ддача система залишилась нам у спадок вщ Украш-сько1 РСР i тому не може вщповщати вимогам сучасносп. Тому, вивчення проблеми децентратзацп у контекст формування громадянського суспшьства е актуальним.
Метою i завданням даного дослщження е огляд украшсько1 адмшютративно-територ1ально1 системи, визначення ïï недолiкiв та надання пропозицiй щодо ix усу-нення в контекст побудови громадянського суспшьства. У дослщженш були вико-ристаш такi методи як iсторичний, системного анатзу та порiвняльно-правового аналiзу, метод узагальнення.
Питання фiлософсько-правового осмислення адмiнiстративно-територiального подiлу держави торкались у своïx працях багато вiдомиx украïнськиx вчених, а саме: Драгоманов М., Кравченко С., Мiщук В., Пухкал О., Розова Т.
Iсторiя адмiнiстративно-територiального устрою нашо1' держави е доволi дов-гою та мiнливою. У нашому дослiдженнi ми вiзьмемо перш за все таю два юторичш перюди: Гетьманська Украша i Кшвське генерал-губернаторство.
Гетьманська Украша (1649-1764 рр.) мала полковий територiальний устрiй. У цей перюд територiя держави подшялась на 21 полк, якi у свою чергу складались iз сотень. Полк був найвищою адмiнiстративно-територiальною одиницею краши. Сотня вiдповiдно була другою ланкою адмшютративно1' системи, за прикладом су-часного району. Керiвництво полком здшснював полковник, який призначався без-посередньо гетьманом.
Пюля лшвщаци Гетьманщини на територп Украши було утворено Кшвське генерал-губернаторство (1832-1915 р.), яке за сво1ми розмiрами дорiвнювало найбiльшим европейським державам. За адмiнiстративно-територiальним подiлом генерал-губернаторство подшялось на три губернп: Кшвську (центр - м. Кш'в), Во-линську (центр - м. Житомир) та Подшьську (центр - м. Кам'янець-Подшьський). У 1912 рощ до складу Кшвського генерал-губернаторства було передано украшсью землi навколо мiста Холм i утворено Холмську губернiю. Губерни у свою чергу подшялись на пов^и, який був найнижчою адмiнiстративно-територiальною одини-цею. Таким чином ми бачимо, що адмiнiстративно-територiальний устрiй Кшвсько-го генерал-губернаторства зазнав значного укрупнення порiвняно iз устроем Геть-мансько! Украши.
Нишшнш адмiнiстративно-територiальний устрiй було сформовано у 1932 рощ iз деякими змшами у подальшi роки.
Украша належить до вiдносно децентралiзованих уштарних держав. Наша держава мае 27 адмiнiстративно-територiальних утворення: 24 областi, одна автономна республша та два мюта iз спецiальним статусом. Управлшня у регiонах здiйснюеться через органи мюцевого самоврядування - ради, та органи мюцево! ви-конавчо! влади - мiсцевi державнi адмшютраци.
Нормативними актами, як регулюють дану сферу сусшльних вiдносин е Кон-ститущя Украши, закони «Про мiсцевi державш адмшютраци» i «Про мiсцеве самоврядування в Укра1ш».
Тепер розглянемо загальну характеристику держав iз вщносною децен-тралiзацiею. Цим державним утворенням притаманш такi ознаки:
1. на обласному (департамент, репон) та районному (повщ воеводство) рiвнях iснуе, так зване, «двовладдя» - коли управлшня здшснюеться як чиновником (префектом, адмшютратором), призначеним центральним органом державно1 влади, так i органами мюцевого самоврядування (ради, мери, хурал), яю, зазвичай, формують-ся через волевиявлення територiальних громад. У таких спошб поеднуеться пряме державне управлiння на мюцях iз мiсцевим самоврядуванням;
2. повнощнно iнститут мiсцевого самоврядування представлений лише на най-нижчому рiвнi (село, селище), оскiльки тут не створюеться органи державно1 вико-навчо1 влади;
3. державнi чиновники законодавчо уповноважеш здiйснювати як мунщипаль-ний нагляд, так i мунiципальний контроль за функщональною дiяльнiстю самовряд-них органiв, що дозволяе чиновникам не лише призупиняти дда правових акпв, прийнятих мунiципальними, але й скасувати !х;
4. обсяг компетенци самоврядних органiв е звуженим, порiвняно з аналопчни-ми органами в децентралiзованих державах [6, с. 50].
1з вищенаведеного ми можемо побачити несумiснiсть громадянського суспшь-ства i держави, що мае вщносну децентралiзацiю. Насамперед, це проявляеться у обмежеш оргашв мiсцевого самоврядування контролем з боку адмшютративних органiв, якi призначаються зi столицi. Таким чином, мiсцевi громади позбавляються значних прав у виршеш багатьох питань, що мають вплив на життя села, селища, мюта чи цшого регiону.
Варто зауважити, що одшею iз фундаментальних основ на яких базуеться гро-мадянське суспшьство е самоорганiзованiсть громадянського механiзму для вико-нання суспiльних справ та противага владним структурам з метою недопущення узурпаци влади. Нажаль, за обмеженого мюцевого самоврядування реалiзацiя зазна-чених двох постулатiв стае неможливим.
Для подолання такого стану речей доцшьно провести адмшютративно-територiальну реформу, яка мае здшснюватись шляхом переходу вщ вщносно1 де-централiзацil до повно1. У першу чергу мають бути лiквiдованi мiсцевi державнi адмшютраци з переданням переважно1 бiльшостi функцш мiсцевим радам.
Звичайно, виникае ряд питань, а саме:
1. як забезпечити уштарнють держави, яка встановлена ст. 2 Конституци Украши, адже не всi функци з управлшня можуть бути переданi до вщдання мюце-вих рад? Особливо це стосуеться питань нащонально1 безпеки та управлшня стра-тегiчними об'ектами;
2. яким чином скоротити витрати державного бюджету на органи мюцево влади?
Доволi актуальним е саме друге питання. Адже, зараз мюцева обласна рада i мiсцева обласна державна адмшютращя дублюють сво! функци. При цьому, утри-мання цих двох оргашв обходиться доволi дорого державнш казнi. Наприклад, у обласному бюджет Ки1всько1 областi на 2011 рш видатки на утримання Ки1всько1 обласно1 ради передбаченi у розмiрi 5 млн. 764,6 тис. грн., а утримання Ки1всько1 обласно1 державно1 адмшютраци мешканцям столичного регiону обiйшлось у роз-мiрi 3 млн. 179,9 тис. грн. [1, с. 6; 5]. Таким чином ми бачимо, що така двовладдна система адмшютративного управлшня призводить до необгрунтованих витрат.
Враховуючи усе вищезазначене можна визначити таю принципи адмшютра-тивно-територiальноl реформи:
- повна децентралiзацiя;
- укрупнення адмiнiстративно-територiальних одиниць;
- економiя бюджетних коштiв.
З метою практичного впровадження реформи на основi зазначених принцишв адмiнiстративно-територiальну реформу варто провести у декшька етапiв.
I етап. На даному еташ мае вiдбутися укрупнення регюшв iз лiквiдацiею ста-рих адмiнiстративно-територiальних одиниць iз створенням нових, бiльших за роз-мiрами.
Дамо визначення поняттю «адмiнiстративно-територiальна одиниця». Адмiнiстративно-територiальна одиниця - це певна територiя держави яка мае окресленi адмшютративш межi у рамках яких мюцева адмшютращя здшснюе функцil управлiння.
У першу чергу доцшьно повернутися до украшсько1 традицiйноl термiнологil. Так, замють поняття «область» пропонуемо застосовувати термш «полк» або «гу-бернiя». Який iз цих двох термiнiв краще застосовувати мають виршити мовознав-щ, у цiй статтi ми будемо застосовувати термш «полк».
Замють ниш юнуючих 27 репошв слщ утворити 10 виходячи iз особливостей етнографiчного подiлу нашо! держави, а також економiчних зв'язюв мiж ними (див. табл. 1).
Таблиця 1
Адмiнiстративно-територiальний подiл Укра!ни вiдповiдно до адмiшстративно-територiально! реформи
№ п\п Назва новоутвореного регшну i його центр Нишшш назви регiонiв, якi включеш до складу новоутворених
1. Дшпропетровський полк -м. Дншропетровськ Дшпропетровська, Запор1зька, Юровоградська обласл
2. Донецький полк - м. Донецьк Донецька, Луганська обласл
3. Ки!вський полк - м. Бша Церква Житомирська, Ки!вська, Черкаська, Чершгшська обласл
4. Кримська автономна область -м. Красноперекопськ Автономна Республжа Крим
5. Льв1вський полк - м. Льв1в Волинська, Закарпатська, 1вано-Франювська, Р1вненська, Тернопшьська област
6. Одеський полк - м. Одеса Микола!вська, Одеська, Херсонська област
7. Подшьський полк - м. Кам'янець-Подшьський Вшницька, Хмельницька, Чертвецька област
8. Харювський - м. Харюв Полтавська, Сумська, Харкшська област
9. м. Ки!в м. Ки!в
10. м. Севастополь м. Севастополь
Полки мають бути подiленi на пов^и. При цьому межi повiтiв будуть утво-рюватись iз врахуванням кшькосп населення. Повiти мають бути iз приблизно од-наковою кiлькiстю населення. Окремий пов^ не може складатись iз населення мен-ше 100 тис. ошб. Тому формула визначення кiлькостi повiтiв мае виглядати так: К=Н:100 тис., де К - кшьюсть повiтiв полку, Н - число населення у полку, 100 тис. -мшмальна кшьюсть населення для одного пов^у.
Окрему увагу слщ придiлити переформатуванню Автономно! Республши Крим у Кримську автономну область. Подiбний крок зумовлений такими аспектами:
1. вщсутшстю теоретико-правових основ для надання кримськiй автономи статусу республши;
2. запровадженням економп бюджетних коштiв;
3. децентралiзацiею влади.
Розглянемо зазначеш аспекти бiльш детально. Для аналiзу вiдсутностi теоретико-правових основ для надання кримськш автономи статусу республши перш за все слщ визначити дефшщи таких понять: «республша», «автономна республша», «автономна область».
Республша - це форма державного правлшня, за яко! верховнi органи державно! влади обираються на певний строк, з окресленими законом повноваженнями. Основними ознаками республши е: наявшсть одноосiбного i колегiального глави держави, представництво парламентом законодавчо! влади.
Автономна республжа. У сучаснш юридичнш науцi, як в украшськш, так i за-рубiжнiй, визначення даного поняття немае. Його ми можемо знайти в украшському радянському правi, зокрема в Украшськш Радянськш Енциклопедiï, яка трактуе поняття «автономна радянська республжа» як радянську соцiалiстичну республiку, що входить до складу союзноï радянськоï соцiалiстичноï республiки на основi пол^ич-roï автономiï i здiйснюе державну владу на автономних засадах [8, с. 48]. 1з самого визначення ми бачимо що автономна республжа була пол^ичним утворенням ра-дянсько1' влади i шчого спiльного iз реальною дшсшстю немае, адже повноваження ушх автономних радянських республiк, у тому чи^ i Молдовсько1' АРСР у складi Укра1'нсько1' РСР, зводились до повноважень областей.
Крiм того, саме поняття «республжа» розумiе iснування суверенно!' держави, можливо навт iз формальним чи частковим суверенiтетом, тодi як поняття авто-номiя означае певну територiю держави, яка мае особливост у своему управлiннi у зв'язку iз вiдмiнними iсторичним розвитком вщ решти територiï держави чи нащо-нальним складом.
Автономна область - це область, що вiдрiзняеться особливостями нацюнально-го складу населення i входить до складу держави на засадах адмiнiстративноï авто-номп.
Тепер проведемо порiвняльний аналiз мiж нинiшнiм статусом кримськоï авто-номiï та подiбними утвореннями у шших iноземних державах. Для прикладу вiзь-мемо Автономну область Каталошя, що входить до складу Королiвства Iспанiя, i Республiку Сербська, яка е частиною Боснiï i Герцеговини (див. табл. 2). За критери вiзьмемо основнi ознаки республжи як держави.
Таблиця 2
Порiвняльна характеристика правового статусу Автономноï Республiки Крим, Автономноï областi Каталонiя i Республiки Сербська
№ п\п Ознаки респуб-лiки як держави Повноваження Автономно! област Каталошя (ввдповвдно до Статуту Автономно'"' обласп Каталонiя) Повноваження Автономно! Республiки Крим (в1дпов1дно до Конститущ1 Автономно'"' Республiки Крим) Повноваження Республiки Сербська (ввдповвдно до КонституцИ Рес-публiки Сербська)
1. Форма державного устрою Королiвство 1спашя е унiтарною державою. Укра'ша е уштарною державою. Боснiя i Герцеговина е федеративною державо.
2. Статус як суверенного державного утворення Немае ознак суве-ренiтету. Стаття 1: Каталошя як нацюнальшсть, е са-моврядною автономною областю в1дпов1дно до Консти-туци (Королiвства 1спатя - прим. авт.) \ цього Статуту, яш е ц Немае ознак суве-ренiтету. Стаття 1: Автономна Республжа Крим е неввд'емною складо-вою частиною Украши [ в межах повноважень, визна-чених Конститущею Украши, € ознаки частково-го суверенiтету. Стаття 1: Республжа Сербська е единим i недшимим повно-важним суб'ектом. Республжа Сербська незалежно реал1зуе своï конституцшш, законодавч1, вико-
основоположними актами. виршуе питання, в1д-несет до !! вщання. навч1 [ судов1 функцп. Республжа Сербська е одним 1з двох р1вних суб'ектш Боснп [ Герцеговини.
3. Однооибний глава держави Вiдсутнiй. Вiдсутнiй. Наявна посада президента. Стаття 69: Президент Республжи е !! представником та символом нацю-нально! едносп.
4. Парламент як представник зако-нодавчо! влади Стаття 55: Парламент представляе народ Ка-талонп. Парламент е представником законо-давчо! влади. Стаття 21: Верховна Рада Автономно! Рес-публжи Крим е пред-ставницьким органом Автономно! Республжи Крим. Стаття 69: Консти-туцшна [ законодав-ча влада належить Нацюнальнш Асам-бле!.
5. Громадянство Ввдсутне власне громадянство. Вiдсутне власне гро-мадянство. Наявнiсть власного громадянства. Стаття 6: Громадяни Республжи мають громадянство Республжи Сербська.
6. Збройш сили Власних збройних сил не мае. Власних збройних сил не мае. Наявшсть власних збройних сил. Стаття 105: Респуб-лжа Сербська може мати свою армта, яка складаеться 1з регулярних вшськ [ вшськ запасу.
1з наведено! вище таблицi можна побачити, що за всiма ознаками республши як державного утворення Автономна Республша Крим мае спiльнi правовi характеристики iз Автономною областю Каталошя нiж iз Республiкою Сербська. I навт така ознака як наявшсть у всiх трьох територiальних утворень парламенту у якост пред-ставника законодавчо! влади не наближае Автономну Республшу Крим i Автономну область Каталошя до Республши Сербська, адже парламент Республiки Сербська надiлений бшьшими повноваженнями нiж законодавчi органи Автономно! Респуб-лiки Крим i Автономно! област Каталонiя.
Таким чином перетворення Автономно! Республши Крим на Кримську автономну область е юридично виправданим i вiдповiдае усiм мiжнародним стандартам у сферi надання певним територiям держави автономних функцiй.
II етап. На цьому еташ мае вщбуватись формування полкових i пов^ових ор-ганiв влади, якi будуть представлен у виглядi мiсцевих рад (полкових i повiтових). При цьому, полковi i повiтовi центри будуть мати одну раду iз полком чи повггом.
Сдиним виключенням е обов'язкове створення окремих мiських рад у мютах iз населенням бшьше 100 тис. осiб.
До компетенци полкових i повiтових рад доцшьно передати функци щодо фор-мування пол^ики у найбiльш необхiдних галузях для життя людини, а саме кому-нальне господарство, мiська шфраструктура, соцiальне забезпечення, адмшютра-тивнi послуги. Важливим е питання надання часткового фшансового суверенiтету мiсцевим громадам. Для цього слщ передбачити спiввiдношення державного i мiсцевих бюджетiв у пропорци 60:50.
Для виконання полковими, пов^овими i мiськими радами сво1х функцш вони зможуть утворювати виконавчi комтети.
Варто вiдмовитись вiд такого термiну як «селище мiського типу» i запровади-ти використання всього двох «мюто» i «село».
III етап. Украша е унiтарною державою i тому при проведенi адмшютративно-територiальноl реформи обов'язково мае бути забезпечений принцип дотримання конституцшних норм у цш сферi. Зокрема, за центральною владою мають зали-шитись функци щодо управлiння у сферi нацюнально1 безпеки i стратегiчних об'ектiв.
Щоб забезпечити проведення едино1 державно1 пол^ики у згаданих сферах слiд ввести шститут адмiнiстративних округiв, якi включатимуть не менше як по 2-3 полки, Кримську автономну область, мюта Кш'в та Севастополь (див. табл. 3). Управлшня такими округами буде здшснюватись через адмiнiстрацiю, голова яко! призначатиметься Президентом Укра1ни. У повноваженнях адмшютраци адмшют-ративного округу та И голови будуть лише питання, яю стосуються нацюнально1 безпеки та управлшня стратепчними об'ектами.
Таблиця 3
Проект назв та цен^в адмiнiстративних округiв Украши
№ п/п Назва адмЫстративного округу Адмiнiстративно-територiальнi одиницi округу Центр округу
1. Галицький адмшстративний округ Л^вський, Под1льський полки м. Тернопшь
2. Кигвський адм1н1стративний округ Ки1вський полк м. Васильюв
3. Столичний адм1н1стративний округ м. Кшв м. Ки!в
4. Схiдноукраlнський адм1н1стратив-ний округ Днгпропетровський, Донецький, Харювський полки м. Кривий Рж
5. Тавршський адмiнiстративний округ Кримська автономна область, Одесь-кий полк, м. Севастополь м. Сiмферо-поль
Звичайно даний розподiл за адмшютративними округами не е досконалим, про-те вiн забезпечить дотримання принципу уштарносп. Важливим моментом мае стати недопущення спiв падiння цен^в полкiв iз центрами адмiнiстративних окрупв, такий пiдхiд забезпечить можливiсть розвиватися ушм мiстам, а не тшьки централь-ним.
Запропонований адмiнiстративно-територiальний устрш дасть змогу зекономи-ти значш кошти, насамперед шляхом лiквiдацiï нинi ддачих обласних державних адмiнiстрацiй, передачi бшьшосп функцiй управлiння на полковому i повiтовому рiвнях полковим i пов^овим радам i створення окружних адмшютрацш. Так, на сьогоднi на утримання обласних адмшютрацш Житомирсько].', Киïвськоï, Черкась^' i Чернiгiвськоï областей у цшому витрачаеться приблизно 12 млн. 716 тис. [5;6]. Пiсля реформи витрати на окружну адмiнiстрацiю можуть знизитись близько до 5 млн. Таким чином ми зможемо зробити економда бюджетних коштв.
Для правового забезпечення проведення адмiнiстративно-територiальноï реформи доцшьно прийняти Закон «Про проведення адмiнiстративно-територiальноï реформи», яким схвалити програму адмiнiстративно-територiальноï реформи розра-хованоï на п'ять роюв. Крiм того, потребують внесення змш до роздiлiв IX «Тери-торiальний устрiй Украши» i X «Автономна Республша Крим» Конституцiï Украши.
Отже, адмiнiстративно-територiальна реформа е важливим елементом фор-мування громадянського суспшьства. Вона мае вiдбуватись шляхом укрупнення адмiнiстративно-територiальних одиниць, децентралiзацiï i передання бiльшостi функцiй управлiння мiсцевим громадам, iз врахуванням украшського досвiду та мiжнародних стандартiв.
Список лiтератури
1. Конститущя Украïни // Ввдомоста Верховна Ради Украïни вщ 23.07.1996 р. - 1996 р. - № 30. -Ст. 141.
2. Закон Украши ввд 21.05.1997 р. № 280/97-ВР «Про мюцеве самоврядування в Украш» // Вщо-моста Верховноï Ради Украïни вщ 25.06.1997 - 1997. - № 24. - Ст. 170.
3. Закон Украши вщ 23.12.1998 р. № 350-XIV «Про затвердження Конституци Автономноï Рес-публжи Крим» // Ввдомоста Верховноï Ради Украïни вщ 12.02.1999 - 1999. - № 5. - Ст. 43.
4. Закон Украши ввд 04.09.1999 р. № 586-XIV «Про м1сцев1 державт адмшстраци» // Ввдомоста Верховноï Ради Украши ввд 28.05.1999 - 1999 р. - № 20. - Ст. 190.
5. Додаток 3 до ршення Киïвськоï обласноï ради вщ 30.12.2010 р. № 032-03-VI «Про обласний бюджет Киïвськоï областа на 2011 рж». - Киïв, 2010. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу:
http://kor.gov.ua/node/220.
6. Мщук В. В. Види уттарних держав: проблеми класифжапл / В. В. Мщук // Часопис Кшвсько-го ушверситету права. - 2010. - № 3. - С. 48-52.
7. Модершзащя державного управлшня в контекста розвитку громадянського суспшьства в Украт // [О. Г. Пухкал]. - К. : ВПЦ «Киïв. ун-т», 2010. - 287 с.
8. Украшська Радянська Енциклопедiя. Том I // Гол. ред. УРЕ: видання друге. - К., 1977. - 543 с.
9. Constitution of Republika Srpska // «Officiai Gazette» of Republika Srpska, 6/92, 8/92, 15/92, 19/92, 21/92, 28/94, 8/96, 13/96, 15/96, 16/96 and 21/96.
10. Statute of Autonomy of Catalonia. - Barcelona, 2006. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу:
http://www.gencat.cat/generalitat/eng/estatut/index.htm.
Горленко В. В. Украинская административно-территориальная реформа в процессе формирования гражданского общества / В. В. Горленко // Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского. Серия : Юридические науки. - 2011. - Т. 24 (63). № 2. 2011. - С. 282-290.
Административно-территориальная реформа является важным шагом в осуществимые реформирования всего государственного управления и системы власти в Украине, особенный вес она приобре-
тает в контексте формирования гражданского общества. В статье рассматриваются возможные пути проведения такой реформы.
Ключевые слова административно-территориальная реформа, административно-территориальная единица, административно-территориальное устройство, гражданское общество.
Gorlenko V. Ukrainian administrative-territorial reform and generation civil society process / V. Gorlenko // Scientific Notes of Tavrida National V. I. Vernadsky University. - Series : Juridical sciences. -2011. - Vol. 24 (63). № 2. 2011. - Р. 282-290.
The administrative-territorial reform is important element in state government and power system transformation in Ukraine, special in generation civil society.
Keywords: administrative-territorial constitution, administrative-territorial reform, administrative-territorial unit, civil society.
Поступила в редакцию 03.11.2011 г.
