CC BY
62
34 (169) - 2010
Поиск. Проблемы. Решения
УГРОЗА ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: ОТВЕТ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Ю. В. ЖИЛКИНА, кандидат экономических наук, главный специалист E-mail: [email protected] ОАО «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы», г. Москва
Рассматриваются вопросы энергетической безопасности Европейского Союза. Сегодня, когда согласно официальной энергетической стратегии России энергоресурсы «в значительной мере определяют место страны в геополитике», по мнению автора, НАТО может послужить лишь вспомогательным инструментом в той работе, которую предстоит выполнить Европейскому Союзу, чтобы отвести угрозу энергетической безопасности.
Ключевые слова: энергетическая безопасность, стратегия Россия-ЕС, европейская энергетическая безопасность.
Сработаетли самый главный принцип объединенной Европы — солидарности, когда возникнет необходимость поддержки членов содружества, оказавшихся перед угрозой ультиматумов, захвата их активов и ограничения энергопоставок, а также государств, ставших жертвами коррупции и шантажа? Сможет ли Европа проявить качество, которое Эрнест Ренан считал основным для любого государства, то, что он назвал «чувством общей жертвы»? Без этого Европейский Союз (ЕС) будет не более чем конгломератом отдельных государств и тем более не сможет оставаться источником надежды и полюсом притяжения для новых членов.
Энергетическая политика ЕС. Основным проектом ЕС в сфере энергетики является создание единого либерализованного рынка электроэнергии и газа (ЕЛРЭГ), дискуссии по которому начались в 1988г., а первые практические мероприятия — во второй половине 1990-хгг.
Главная цель либерализации заключается в создании единого европейского рынка электро-
энергии и газа с высоким уровнем конкуренции, что должно повлечь выравнивание тарифов и их общее снижение на энергоносители в различных государствах — членах ЕС.
При этом с начала 2000-х гг. проект создания ЕЛРЭГ все чаще преподносится как наиболее эффективный способ обеспечения энергетической безопасности ЕС. Так, известный европейский эксперт П. Ноэль полагает, что «для ЕС наиболее эффективным способом противостоять попыткам России разделить страны — члены ЕС является реструктурирование внутреннего рынка газа.., создание единого конкурентного европейского рынка газа путем агрессивного продвижения законодательной и регулятивной реформ». По его мнению, такой рынок создаст максимальную степень солидарности между европейскими потребителями газа, повысит коллективную безопасность за счет перераспределения потоков газа в случае кризисов и ликвидирует зависимость политики стран ЕС от условий получения газа из России [5].
В рамках ЕЛРЭГ новая конкурентная среда на рынке должна основываться на следующих принципах:
• упрощение условий выхода на рынок новых производителей;
• разрушение монопольной структуры рынков за счет разделения функций добычи/генерации, транспортировки и распределения. Разделение функций возможно в нескольких вариантах: разделение собственности, юридическое разделение, разделение менеджмента и бухгалтерского учета. На основе директив 2003 г. разделение
производителей и операторов транспортных систем осуществлено к 01.07.2004, а производителей и операторов распределительных систем — к 01.07.2007. При этом по настоянию ряда стран (Германии, Франции, Люксембурга) сохраняется возможность использования минимально эффективного способа разделения — менеджмента и бухгалтерского учета;
• поэтапное предоставление потребителям права свободно выбирать поставщиков энергоресурсов, включая возможность приобретать энергоресурсы у производителей из другого государства — члена ЕС. Согласно директивам 2003 г. все коммерческие потребители получили такое право 01.07.2004, а домохозяйства — 01.07.2007 (разумеется, в некоторых странах ЕС рынки были полностью либерализованы гораздо раньше);
• введение обязательного доступа третьих лиц (ДТЛ) к сетям, что необходимо для реализации права потребителя на выбор поставщика. ДТЛ подразумевает обязанность оператора сети транспортировать не принадлежащий ему энергоресурс от продавца к покупателю, получая за свои услуги лишь плату за транспортировку. При этом транспортные тарифы в большей или меньшей степени регулируются государственными органами;
• создание независимых национальных регулирующих органов. При этом сама Европейская комиссия (далее — Комиссия) пока не получила каких-либо значимых полномочий по текущему регулированию.
С формальной точки зрения все планы по либерализации рынков успешно реализованы к 01.07.2007. Однако на практике возник целый ряд проблем.
Во-первых, вместо единого рынка ЕС созданы отдельные либерализованные рынки стран—членов ЕС. Трансграничным продажам энергоресурсов, особенно электроэнергии, препятствует нехватка транспортных мощностей. Существуют неясности с тарифами на трансграничную транспортировку. Происходит негласное разграничение сфер влияния между компаниями из разных стран и т. д. Например, в августе 2007 г. Комиссия начала расследование против германской Е. ОМ и французской ОБЕ обвинив их в сговоре о проникновении на рынки друг друга.
Во-вторых, национальные рынки оказались не такими либерализованными, как хотелось бы инициаторам реформ. Во многих странах доля потребителей, сменивших поставщика, весьма невелика: в
некоторых странах она не превышает 7 %. Бывшие монополии сохраняют доминирующие позиции на рынках. Например, EDF до сих пор контролирует 86 % французского рынка электроэнергии, GDF — 79 % французского рынка газа, а Е. ON — 60 % германского рынка газа, GasTerra доминирует на оптовом рынке газа в Нидерландах, a Suez контролирует рынок газа и электричества в Бельгии.
В-третьих, многие страны ЕС проводят откровенно протекционистскую политику, противодействуя поглощению национальных компаний фирмами из других стран ЕС и поощряя слияния национальных корпораций. В 2003 г. правительство Германии, проигнорировав мнение антимонопольных ведомств, разрешило слияние Е. ON и Rurgas с целью создать «национального чемпиона», способного противостоять EDF и GDF. Испанское правительство всячески противодействовало немецкой Е. ON в покупке компании Endesa. Французское правительство сделало все возможное, чтобы предотвратить поглощение Suez со стороны итальянской ENEL, для чего пришлось даже изменить национальное законодательство. В итоге окончательный план по слиянию французской GDF и франко-бельгийской Suez был обнародован 04.09.2007. Объединенная компания стала второй по объему электрогенерации во Франции и крупнейшим поставщиком газа в Европе. Согласно плану французское правительство сохранило блокирующий пакет (34 %) в объединенной компании. Сделка была завершена в течение 2008г. Таким образом, возник не конкурентный, а олигопольный рынок.
В-четвертых, уровень конкуренции на рынке увеличился мало. В частности, об этом свидетельствуют значительные страновые различия. Конечные цены на газ различаются в два раза, а на электроэнергию — более чемв два раза [1].
В-пятых, до сих пор нет ясности по принципиальному вопросу, а именно: способны ли создаваемые либерализованые рынки обеспечивать привлечение инвестиций, жизненно необходимых для развития инфраструктуры, прежде всего сетевой.
Осознавая все эти проблемы, Комиссия настаивает на продолжении стратегии либерализации. После того как на заседании Европейского Совета в марте 2007г. предложения Комиссии были, по сути, отклонены, последняя разработала и 19.09.2007 представила новый вариант реформы, получившей название «третьего пакета» предложений по реформе ЕЛРЭГ. Европарламент 22.04.2009 утвердил его.
В основе предложений Комиссии лежат три традиционных идеи и две новых. Безусловно, ядром реформы является введение обязательного
разделения собственности для транспортных сетей. По настоянию некоторых стран ЕС Комиссия предусмотрела альтернативную опцию — собственник сохраняет сетевые активы, но усиливается независимость сетевых операторов, которые управляют этими активами. Предлагается изменить статус национальных регуляторов рынка. При этом Комиссия стремится расширить их полномочия и обеспечить их независимость как от бизнеса, так и от национальных правительств. Комиссия также призывает формализовать функционирующие группы по сотрудничеству сетевых операторов, чтобы обеспечить лучший доступ операторов рынка к информации и повысить транспарентость цен.
Принципиально новым является инициатива по созданию общеевропейского Агентства по сотрудничеству энергетических регуляторов. Руководящий совет Агентства будет состоять из представителей национальных регуляторов и Европейской Комиссии. В своей текущей деятельности Агентство будет независимо от национальных регуляторов. Главной задачей Агентства будет упрощение и стимулирование трансграничной торговли энергоносителями, т. е. в идеале — создание на базе национальных либерализованных рынков единого рынка в масштабах ЕС. Одной из важнейших функций Агентства будет мониторинг инвестиций. Представители Комиссии неоднократно заявляли, что Агентство не будет подменять национальных регуляторов. Однако предполагается, что Агентство получит право пересматривать решения последних по вопросам, способным повлиять на функционирование единого рынка, в том числе и по вопросам инвестиционного планирования.
И, наконец, разработан комплекс мер, призванных защитить выделяемые из вертикально интегрированных нефтяных компаний (ВИНК) транспортные сети от поглощения зарубежными корпорациями. Вкратце предлагалось создать равные условия для своих и зарубежных компаний: если добывающая компания ЕС не может владеть транспортными сетями, то и зарубежная добывающая компания не вправе приобретать даже частичный контроль над сетевой компанией на территории ЕС. Это положение, будучи реализованным, поставило бы крест на планах Газпрома по экспансии в топливно-энергетические комплексы стран ЕС; не случайно его назвали «клаузула о Газпроме».
Наиболее ожесточенные дискуссии развернулись по поводу разделения собственности, т. е. расчленения ВИНК. При том, что существует консенсус по поводу необходимости эффективного разделения функций, некоторые страны-члены
поставили под вопрос пропорциональность предложенных мер по разделению собственности или усилению независимости сетевых операторов, усмотрев в них нарушение прав собственности.
Восемь стран—членов ЕС (Германия, Франция, Австрия, Болгария, Латвия, Люксембург, Словакия и Кипр) выступили против предложения Комиссии. По сути заблокировав предложение Комиссии, они добились права разработать собственный вариант регулирования деятельности ВИНК. Это вариант «эффективного разделения» (effective and efficient unbundling), который они сформулировали в январе 2008 г., и на его основе Совет ЕС по энергетике 06.06.2008 смог выработать общую позицию. Эта общая позиция предусматривает возможность выбора каждым государством-членом одного из двух режимов разделения функций в газовой отрасли и электроэнергетике:
1) режим классического разделения собственности, предполагающий расчленение ВИНК и передачу транспортных и распределительных сетей собственникам, не имеющим активов по добыче/генерации. Разделение собственности уже применяется в 11 странах-членах по электроэнергии и в 7-ми — по газу (в том числе в Великобритании, Испании, Дании и Нидерландах);
2) режим «независимого транспортного оператора» (НТО), разработанный на основе предложения противников разделения собственности, позволит ВИНК сохранить в собственности транспортную сеть, но обязывает передать ее в управление дочерней компании — независимому транспортному оператору. Подобная схема применяется и сегодня, однако предполагается разработать ряд новых положений, гарантирующих реальную независимость НТО от материнской компании, и ужесточить контроль за его деятельностью со стороны национального регулятора. В частности, НТО будет обязан предоставлять недискриминационный доступ к сетям, реализовывать программу по развитию сети, в особенности по развитию трансграничных мощностей. Что особенно интересно, НТО в сотрудничестве с национальным регулятором будет обязан разрабатывать индикативные 10-летние планы по развитию инфраструктуры. Если впоследствии НТО будет нарушать такой план, то регулирующий орган имеет полномочия как обязать НТО осуществить предусмотренные инвестиционные вложения, так и объявить тендер на строительство соответствующих объектов, т. е. ликвидировать монополию НТО на строительство транспортных мощностей.
Иными словами, борьба с вертикально интегрированными компаниями ведет к усилению
регулирования со стороны государства. Что это — как не косвенное признание того факта, что либерализованный энергетический рынок не в состоянии гарантировать осуществление инвестиций, необходимых для развития инфраструктуры?
Разумеется, что деятельность ЕС в энергетике отнюдь не сводится к созданию ЕЛРЭГ. Большое внимание уделяется политике энергосбережения, развитию альтернативной энергетики, экологическим аспектам производства и потребления энергии, что также должно внести вклад в обеспечение энергетической безопасности. Для развития альтернативной энергетики ключевое значение имеет получивший политическое одобрение в
2007 г. Пакет мер по климату и энергетике, иначе называемый «Проект 20/20/20». В соответствии с ним предполагается к 2020 г. довести производство энергии из возобновляемых источников в ЕС до 20% от первичного потребления (в 2005 г. возобновляемые источники энергии (ВИЭ) обеспечили 8,5%), на 20% снизить выбросы углекислого газа и на столько же повысить энергоэффективность. В целях реализации этого пакета Комиссия в январе
2008 г. разработала Проект директивы по развитию альтернативной энергетики, переводящий политические намерения в юридические обязательства, а также Проект директивы по биотопливу, обязывающий все страны ЕС к 2020 г. обеспечить 10% потребностей в автомобильном топливе за счет биотоплива (ранее действовал необязательный норматив доведения доли биотоплива до 5,75 % к 2010г., который наверняка не будет выполнен). Данные документы предусматривают широкий набор мер в трех ключевых секторах: электроэнергетика, отопление/охлаждение и транспорт.
Реализация плана по развитию альтернативной энергетики потребует значительных инвестиций: 13—18 млрд евро ежегодно. Однако Комиссия утверждает, что в долгосрочной перспективе эти инвестиции окупятся, поскольку реализация планов снизит потребление импортируемого ископаемого топлива на 200—300 млн т ежегодно, даст импульс развитию высокотехнологичных отраслей и создаст новые рабочие места.
Что касается мер по экономии энергии [2], то в рамках «Проекта 20/20/20» в ближайшие годы ЕС планирует пересмотреть нормативы по энергопотреблению в зданиях; распространить существующие нормативы энергоэффективности бытовой техники на более широкий круг товаров; провести ревизию требований к экодизайну; разработать руководство по развитию ко-генерации и реформировать систему налогообложения с тем, чтобы фискальными
мерами стимулировать энергосбережение. Все эти меры, по оценкам Комиссии, способны к 2020 г. обеспечить экономию энергоресурсов в объеме 96 млн т нефтяного эквивалента (т. н. э.).
В свете усиливающейся обеспокоенности по поводу безопасности поставок и сомнений в реалистичности планов по развитию ВИЭ в последние два года в Евросоюзе намечается «атомный ренессанс». И это неудивительно, ведь атомная энергетика — это единственный сектор, в котором ЕС способен существенно нарастить внутренние мощности, тем самым если и не снизив импортную зависимость, то по крайней мере замедлив темпы роста последней.
В целом Комиссия заняла хотя и осторожную, но вполне однозначную позицию. Как заявил Председатель Европейской Комиссии Жозе Баррозо, «...государства-члены не могут избежать [обсуждения] вопроса о ядерной энергии... Необходимы всеобъемлющие и открытые дебаты по этому вопросу.. Роль ЕС не в том, чтобы решить за государства-члены, должны ли они использовать атомную энергию. Но ЕС может внести вклад в смежных областях, например, в сфере исследований и безопасности». Однозначно высказался комиссар ЕС по энергетике Андрис Пиебалгс: в интервью ежедневной газете El Pais он отметил, что для обеспечения энергетической безопасности Евросоюза следует производить на АЭС около 30 % всей электроэнергии. Очевидно, что ЕС, учитывая чувствительность данного вопроса для общественного мнения, не собирается принимать какие-либо обязывающие решения в этой сфере. Однако, судя по всему, в институтах ЕС уже сложился широкий консенсус о необходимости развития атомной энергетики, и теперь Комиссия осторожно пытается повлиять на национальные правительства и сформировать благоприятное общественное мнение.
Уже есть и реальные результаты. Правительство Великобритании 10.01.2008 одобрило программу строительства атомных станций нового поколения, тем самым был отменен существовавший в Великобритании мораторий на строительство АЭС. А летом Италия, в которой до сих пор нет ни одной АЭС, объявила о намерении начать развитие национальной атомной энергетики, кстати, с помощью британских технологий.
Наконец, в последние годы ЕС активизировал деятельность по развитию внутренней сетевой инфраструктуры, имея в перспективе стратегическую цель физической интеграции национальных рынков газа, электроэнергии и в меньшей степени нефти. В 2008г. начаты работы по строительству ЛЭП между Великобританией и Ирландией.
Франция и Испания подписали соглашение о строительстве новой трансграничной высоковольтной линии электропередач, принято решение об усовершенствовании линии электропередач между Францией и Великобританией, изучается потребность в строительстве между ними второй ЛЭП. В завершающую стадию вступила разработка плана «Балтийский интерконнектор», интенсивно развиваются мощности по приему сжиженного природного газа (СИГ) на средиземноморском и атлантическом побережьях.
Французский и германский операторы спо-товых рынков (ЕЕХ и Powernext, соответственно) 30.09.2008 создали единую систему спотовыхторгов. Таким образом, были объединены спотовые рынки четырех стран Европы: Франции, Германии, Австрии и Швейцарии. Создаваемый единый рынок вследствие своего объема (около трети потребления электроэнергии в ЕС) и центрального положения может стать неким «гравитационным» центром для всей электроэнергетической системы ЕС.
Последний стратегический документ в сфере энергетики — «К европейской стратегии устойчивой, конкурентной и безопасной энергетики» [4] — во главу угла ставит именно устойчивость энергетики во всех смыслах этого слова. Ключевыми целями стратегии являются достижение высокой экономической эффективности (совершенствование конкурентной среды), обеспечение охраны окружающей среды (экологическая устойчивость) и обеспечение безопасности поставок, включая меры по энергосбережению (ресурсная устойчивость).
При этом главной задачей, безусловно, является обеспечение безопасности поставок, понимаемое как надежность и прогнозируемость поставок растущих объемов энергоресурсов по приемлемым ценам. Импортная зависимость ЕС уже чрезвычайно велика и будет неуклонно расти. Более того, тенденции последних лет свидетельствуют, что ранее сделанные прогнозы недооценивали степень зависимости от импорта энергоносителей. Прогноз 2003 г. гласил, что в 2030 г. ЕС будет импортировать 88% потребляемой нефти и 81 % природного газа [3]. Недавние расчеты экспертов Дойче Банка увеличивают эти цифры до 93 и 84% соответственно [1], а ведь со времени разработки прежнего прогноза прошло всего 4 года. При этом беспокойство ЕС вызывает не только растущая потребность в импорте энергоносителей, но и зависимость от узкого круга поставщиков. Иногда звучащие в выступлениях европейских партнеров истерические нотки легко объяснить с учетом того факта, что всего лишь три страны — Россия, Норвегия и Алжир — обеспечи-
вают 84 % импортных поставок газа в ЕС, а Россия, Норвегия и Саудовская Аравия — 60 % импортных поставок нефти.
Более того, обеспечение стабильных и растущих по объему импортных поставок в ЕС необходимо последнему не только для балансирования увеличивающегося спроса, но и для успешного окончания проекта создания ЕЛРЭГ. Опыт, в частности Великобритании [7], показывает, что создание конкурентного рынка газа и электроэнергии возможно лишь при наличии избыточного предложения природного газа. Если же предложение ограничено, то импортные поставки реализуются через бывшие национальные монополии, имеющие наработанные деловые связи с поставщиками, и это препятствует появлению на национальных рынках новых игроков и развитию конкуренции (что сейчас и наблюдается в ЕС).
В свете изложенного можно сформулировать цели, которые ЕС преследует в сфере «внешнеэ-нергетической политики»:
1) развитие диалогов с ключевыми поставщиками и крупными внешними потребителями. Первый такой диалог был учрежден между ЕС и Россией. При этом цели диалогов существенно варьируются в зависимости от места страны-партнера в мировой энергетике. Речь может идти об обеспечении стабильности поставок, о передаче энергосберегающих технологий, о совместных действиях по развитию альтернативной энергетики ит.п.;
2) «экспорт» в соседние с ЕС страны. Впервые необходимость приложить все усилия для «экспорта правил единого энергетического рынка в соседние страны» отмечается в документах Европейского Совета, состоявшегося в марте 2006 г. [6]. Именно с этой целью в июле 2006 г. по инициативе ЕС было создано Энергетическое сообщество, в состав которого помимо стран ЕС входят Албания, Босния и Герцеговина, Македония, Сербия, Хорватия, Черногория и Временная администрация ООН в Косово. В качестве наблюдателей в работе Сообщества активно участвуют Молдавия, Норвегия, Турция и Украина;
3) диверсификация поставщиков и маршрутов поставки энергоресурсов. Основные усилия ЕС сосредоточены на доступе к ресурсам Средней Азии. Уже действует нефтепровод Баку-Тбилиси—Джей-хан, обсуждается возможность его продления через Каспийское море до Казахстана. Сейчас казахская нефть для нефтепровода Баку—Тбилиси—Джейхан перевозится через Каспийское море танкерами. В последнее время ЕС активизировал усилия по воплощению в жизнь идеи газопровода Набукко.
В конце 2007 г. Комиссия ввела пост координатора этого проекта, назначив на эту должность бывшего министра иностранных дел Нидерландов Йозаса Йоханнеса. Весь 2008 г. велись интенсивные переговоры с транзитными странами и особенно с потенциальными поставщиками — Туркменистаном и Казахстаном. А после январского газового кризиса между Россией и Украиной Набукко стал для ЕС чуть ли не единственной панацеей от будущих шоков.
Евросоюз принимает активное участие в строительстве Арабского газопровода (Египет—Иордания-Сирия, проектная мощность — 10 млрд м3 в год), принято решение о его соединении с трубопроводами Ирака, Турции и ЕС. Также ЕС готов содействовать строительству газопровода Ирак—Турция и его последующей стыковке с сетями ЕС. Впоследствии планируется объединить эти трубопроводы с газопроводом Набукко. Реализация всех этих планов в долгосрочной перспективе может привести к созданию газотрубопроводной системы Персидский залив — Европа, которая позволит значительно диверсифицировать источники поставки газа в ЕС.
При этом инициативы по строительству новых трубопроводов для диверсификации поставщиков пользуются единодушной поддержкой всех стран ЕС. А вот проекты по диверсификации маршрутов, в числе которых трубопроводы Nord Stream, South Stream и Бургас—Александропулис, вызывают серьезные разногласия между отдельными странами ЕС. В целом, зависимость от стран-поставщиков вызывает у ЕС большую озабоченность, чем зависимость от стран-транзитеров;
4) сокращение выбросов углекислого газа как важнейший экологический аспект энергетической политики. В этой связи следует упомянуть проект Директивы по углекислому газу, который, в развитие идей Киотского протокола, фиксирует политическое обязательство стран ЕС к 2020 г. на 20 % снизить выбросы углекислого газа в атмосферу. При этом ЕС последовательно стремится привлечь все крупные мировые экономики к этому процессу;
5) помимо всего прочего, Комиссия стремится расширить свои полномочия в энергетике. Предложение по созданию Агентства по сотрудничеству энергетических регуляторов свидетельствует о стремлении перенести на общеевропейский уровень принятие инвестиционных решений. Особенно же Комиссия хочет получить полномочия вести по энергетическим вопросам переговоры с третьими странами. Общий настрой отражают слова, произнесенные 01.02.2008 представителем по общей внешней политике и безопасночти (ОВПБ) Хавьером
Соланой: «Есть вещи, которые мы можем изменить. Нам необходимо преодолеть фрагментацию, двусторонние переговоры, которые оставляют нас в проигрыше. Более единый и всеобъемлющий подход может усилить нашу переговорную позицию... Может быть, это не произойдет мгновенно. Но важно начать. Например, обеспечив лучший обмен информацией о проводимых двусторонних переговорах». Не в последнюю очередь именно поэтому активно разыгрывается тезис о том, что некоторые поставщики (т. е. Россия) играют на конкуренции между странами ЕС и используют энергетические ресурсы для политического шантажа.
Однако среди ответственных европейских политиков все больше распространяется мнение, что не Россия «виновата» в разделенности ЕС. Так, комиссар ЕС по внешним связям Бенита Ферреро-Валднер недавно заявила: «По правде говоря, наша проблема — это не Россия, а, скорее, слабость наших возможностей дать коллективный ответ... Наиболее серьезной и актуальной [проблемой] является недостаток координации и транспарентности внутри ЕС, которые необходимы для того, чтобы говорить с нашими партнерами единым голосом».
Лиссабонский договор, вступив в силу, значительно расширит полномочия ЕС в энергетике. Во внешнеполитическом аспекте наибольший интерес представляет формулировка: «...энергетическая политика Союза, проводимая в духе солидарности государств-членов, нацелена на... обеспечение безопасности энергетических поставок в Союз...». Однако полномочия ЕС в этой сфере существенно ограничены тем, что энергетическая политика ЕС «не должна затрагивать право государств-членов на определение условий эксплуатации своих энергетических ресурсов, выбор ими различных источников энергии и общую структуру энергетических поставок [в государства-члены]». Иными словами, государства—члены ЕС по-прежнему полностью свободны в вопросах регулирования добычи энергоресурсов на своей территории и в вопросах регулирования импорта энергоресурсов, в том числе в вопросе выбора поставщиков. Таким образом, даже после вступления в силу Лиссабонского договора способность Комиссии вести переговоры с третьими странами по энергетическим вопросам будет определяться в каждом конкретном случае и будет зависеть от степени совпадения интересов государств-членов и их способности достичь консенсуса.
Комиссия 11.01.2007 выпустила документ на 22 страницах под названием «Европейская энергетическая политика», который написан прямым и откровенным языком и предлагает неожидан-
но смелые выводы. Речь в нем идет не только о растущей потребности ЕС в энергоресурсах, но и высказывается озабоченность по поводу «внешней уязвимости», являющейся результатом «продолжающейся концентрации запасов углеводородов в одних руках», «отношения к импортерам по принципу избирательности», злоупотребления монопольным положением и тотальной зависимости некоторых членов содружества от «единственного поставщика». Отсюда делается единственно возможный вывод, что с таким положением вещей больше мириться нельзя. В документе также указывается, что «согласованность энергетической политики» (как это уже имеет место в случае торговой политики) уже стала «ключевым вопросом геополитической безопасности», а вопросы энергетики «должны теперь занять одно из центральных мест внешнеполитической повестки дня Европейского Союза».
Главы правительств стран—членов Совета Европы планируют собраться, чтобы поговорить об общей энергетической политике в том виде, какой его видит Европейская Комиссия. Конечно, весьма маловероятно, что они согласятся с главным и самым радикальным выводом этого документа, а именно о необходимости «дробления» крупных национальных энергетических компаний, являющихся своего рода «мини-газпромами», контролирующими добычу, продажу и транспортировку энергоресурсов в своих государствах. Одиннадцать членов ЕС уже совершили переход от концепции «управляемого рынка» к конкурентному рынку, что привело к значительному повышению эффективности использования энергии и удешевлению энергоресурсов для потребителей. А вот несколько других стран не пойдут на такой шаг, по крайней мере, на данном этапе. Однако здесь показателен не этот момент, а то, что Совет Европы готов принять большинство из рекомендаций Комиссии, в том числе и такие:
• поддержка проектов, направленных на диверсификацию источников, поставщиков и маршрутов, атакже способов транспортировки энергоносителей;
• развитие ядерной энергетики (которая уже сейчас обеспечивает выработку более 30 % потребляемой странами ЕС электроэнергии), а также новых источников энергии и разработка мер по сокращению энергопотребления;
• совершенствование регуляторной политики с учетом всех существующих достижений в этой области;
• принятие Плана первоочередных мер по объединению энергосистем, в том числе создание единой энергосистемы Германии, Польши и
Литвы, строительство трансъевропейского газопровода (проект №Ьиссо, который соединит Турцию и Австрию и пройдет по территории Болгарии, Румынии и Венгрии), а также транспортировка каспийской нефти в страны Восточной Европы.
Реализация этих мер будет иметь далеко идущие последствия. Во-первых, они откроют ЕС путь к сотрудничеству с Соединенными Штатами, Азербайджаном, Грузией и другими странами, стремящимися к созданию не зависимых от России маршрутов транспортировки энергоносителей. Они будут способствовать решению самой острой проблемы энергетической безопасности, прежде всего Литвы и некоторых других членов ЕС новой волны, а именно энергетической изоляции вследствие восточной направленности их энергетической транспортной инфраструктуры и отсутствия связи с энергосистемами остальных стран—членов ЕС. А учитывая, что предложение Европейской Комиссии о необходимости «дробления» национальных энергетических гигантов будет, скорее всего, отвергнуто, это ударит по самим же энергетическим монополиям. Они и так уже вынуждены занимать оборонительные позиции на политическом поле. А вскоре попадут и под постоянно усиливающийся законодательный пресс, учитывая требования Департамента ЕС по конкурентному праву относительно неукоснительного соблюдения законов, которые не делают исключений ни для самых сильных, ни для слабых. И если кто-то будет требовать для себя каких-то преференций в этом вопросе, то это будет означать, что они не понимают самой сути новой энергетической политики. ЕС начал работу по созданию единого энергетического рынка, и этот рынок будет построен на принципах либерализма. Но сможет ли ЕС добиться здесь успеха?
Какова политика в этих вопросах России? Она, как и прежде, пребывает в гипертрофированной самоуверенности и извечном поиске внешних врагов. С точки зрения Киева, Вильнюса или Варшавы, при президенте Путине Россия получила деньги и власть, а также решимость использовать все это в своих собственных интересах. Но с точки зрения Пекина, Токио, Сеула и даже Астаны, Россия — это страна вымирающего населения, разрушающейся инфраструктуры, неэффективного управления и хронического дефицита капитальных вложений. И сотрудничать с Россией так трудно именно из-за этого комплекса ее чрезмерных амбиций и перечисленных проблем, угрожающих ее безопасности. В свете энергетического сотрудничества эти трудности обусловлены четырьмя факторами:
1) различие подходов к решению экономических проблем. Какхорошо известно, в России был дан старт активной реприватизации экономического потенциала страны. Если в советские времена двигателем экономического роста и модернизации производства был оборонно-промышленный комплекс, то в нынешней России этароль, по мнению многих, отводится именно энергетическому сектору. И хотя многие российские эксперты указывают на недостатки такой политики, она уже привела к некоторому росту благосостояния и повышению авторитета страны на международной арене. И это сильно мешает ЕС вести переговоры с Россией «с позиции своего веса и авторитета», не говоря уже о попытках убедить Москву в том, что ее подходы нуждаются в корректировке. Для российских энергетических гигантов рынок там, где присутствуют товарно-денежные отношения, пусть даже в их самом ущербном виде или с сильной монопольной составляющей. Но для Европейской Комиссии монополия и рынок — понятия абсолютно несовместимые, так как в принципе последнее предполагает свободу выбора как для покупателя, так и продавца. По мнению председателя правления «Газпрома» Алексея Миллера, гарантией энергетической безопасности является сильная интеграционная вертикаль и контроль, т. е. «контроль из единого центра режимов добычи, транспортировки, хранения в подземных хранилищах и продажи». С точки же зрения Европейской Комиссии, энергетическая безопасность обеспечивается эффективной регуляторной политикой без деления на любимчиков и изгоев, а также «диверсификацией источников, поставщиков и маршрутов и способов транспортировки»;
2) нарастающий дефицит газа. Российский топливно-энергетический комплекс все больше становится важным средством поддержания международного авторитета страны с изначально сильными позициями централизма, угрожающей демографической ситуацией и озабоченностью по поводу не только усиливающейся мощи Китая, но и растущими амбициями богатых природными ресурсами стран Центрально-Азиатского региона. Именно этим объясняются активные попытки Кремля ограничить присутствие и ослабить рыночные позиции и «центробежное влияние» независимых игроков энергетического рынка как внутреннего, так и внешнего (что хорошо видно на примере теперь уже бывшего ЮКОСа). Но без серьезной реструктуризации и либерализации рынка Россия не сможет выполнить поставленных задач по наращиванию объемов поставок энергоресурсов для внутренних потребностей и на экспорт. Три из принадлежащих «Газпрому» основных газовых
месторождений уже не обеспечивают даже прежних объемов добычи. По расчетам Международного энергетического агентства, для того, чтобы удержать объем газодобычи хотя бы на нынешнем уровне, «Газпрому» к 2015 г. необходимо разработать новые месторождения с совокупным ежегодным объемом добычи в 200 млрд м3, что по подсчетам специалистов потребует вложений в размере 11 млрд долл. ежегодно. Этого однако пока не происходит. Что касается нефтяного сектора, то и здесь ситуация не внушает оптимизма;
3) агрессивная, но не продуктивная инвестиционная политика. Проводимая «Газпромом» инвестиционная политика больше направлена на простое покрытие растущего дефицита газа в самой России, а не на борьбу с ним. Не вкладывая достаточно средств в разработку новых месторождений и модернизацию внутренней инфраструктуры, «Газпром» тем не менее проявляет повышенный интерес к экспортной инфраструктуре, скупке зарубежных компаний и участию в проектах, не имеющих прямого отношения к природному газу. В то же время он, по выражению эксперта международного фонда «Стратегия-1» Михаила Гончара, «активно охотится» за энергоресурсами в других частях света. При активной поддержке Кремля «Газпром» развернул агрессивную кампанию с использованием всех имеющихся в его распоряжении средств, направленную на срыв новых энергетических проектов, способных разрушить монополию России в этой сфере. Примерами могут служить тот же проект турецко-австрийского газопровода№Ьиссо или строительство Южно-Каспийской газовой магистрали. Однако на вопрос, куда же пойдет газ российской добычи, никакого более-менее внятного ответа от руководителей компании получить не удается. Но каковы бы ни были мотивы такой политики, ЕС не должен ее поддерживать, ибо это угрожает его собственной энергетической безопасности. В противном же случае Европа тем самым сама перекроет себе все пути к отступлению из этого уже явственно наметившегося российского энергетического тупика и станет заложницей дефицита энергоресурсов в самой России, какие бы меры та не предпринимала, чтобы его побороть;
4) геоэкономика ближнего зарубежья. Исторически сложившиеся связи между представителями государственных элит, схожесть культур управления и ведения бизнеса, множественные экономические связи и зависимость друг от друга будут, как и прежде, давать России возможность использовать геополитические уступки, компромиссы и разного рода льготы и подачки для ограничения суверенитета и самостоятельности соседних государств. Ибо
если такая политика доказала свою эффективность вчера, то почему бы не использовать ее и сегодня? Но как раз сегодня перспективы такой политики выглядят в несколько ином, более тревожном свете. Когда дефицит энергоресурсов в самой России начнет неминуемо нарастать, то кто первый ощутит на себе все прелести такой ситуации, учитывая большую привлекательность европейского рынка с точки зрения доходности вкупе с потребностями российской экономики и возможностью роста народного недовольства? Ответ очевиден: это соседние страны, зависящие от поставок российских энергоресурсов. И это должны понимать все, кто сегодня в упор не хочет видеть очевидного, повторяя, как заклинание, мифы о «братских отношениях», которые якобы защитят их от собственной слабости и ошибок России.
Можно ли рассматривать Украину как стержень энергетической безопасности? Эта страна, действительно, может сыграть здесь ключевую роль, и Европа хорошо это понимает. В конце концов, именно ограничения газовых поставок в январе 2006 г. побудили Европу пересмотреть свою прежде незыблемую веру в Россию как «стабильного и надежного поставщика энергоресурсов». Однако ЕС не знает, что делать с Украиной, и потому он занял в отношении нее выжидательную позицию. И в этом его ошибка.
Украина является частью энергетической проблемы ЕС. И не только благодаря нефтепроводу «Дружба», но и потому, что она, имея ВВП, не превышающий 25 % ВВП Бельгии, стоит на шестом месте в мире по уровню потребления газа. Для повышения эффективности энергетической экономики и привлечения в нее новых инвестиций эта экономика должна базироваться на определенных законах, а не контрактах и договоренностях. Ясность позиции, а вернее, откровенность, нужна еще и для того, чтобы бороться с опасностью того, что ЕС, вооруженный скорее скептицизмом, а не реальным знанием, будет принимать решения не в пользу Украины, которая должна продемонстрировать, что может предоставить Европе часть решения проблемы.
Первый шаг на этом пути уже сделан: Верховной Радой принят закон о газотранспортной системе. Однако сферу применения этого закона следует расширить, чтобы не допустить следующего: • реализации предложений по газопроводу Богородчаны—Ужгород, которые поставят ЕС и Украину в еще большую зависимость от российского газа и сократят рынки, которые газопровод №Ьиссо мог бы обслуживать более эффективно;
• предпринимаемых шагов по передаче «Газпрому» пакетов акций облэнерго в обход закона;
• реализации планов (некоторые из них уже продвинулись довольно далеко) по предоставлению доступа к черноморским месторождениям на базе межправительственных соглашений с Россией, а не открытых конкурсов, основанных на рыночных принципах;
• окончательного захвата «Нафтогаза Украины» и передачи ключевых источников доходов из-под контроля структуры, которую можно контролировать и проверять, другой структуре («УкрГазЭнерго»), которую контролировать и проверять будет невозможно.
Никогда еще, начиная с 1994г., возможность создания прямого энергетического коридора между Балтийским и Черным морями не была такой реальной. Но готов ли ЕС стать частью такого связующего звена? Документ Комиссии об энергетической политике не дает ясного ответа на этот вопрос. Этому препятствуют слишком многие устоявшиеся догмы, особенности менталитета и узконациональные интересы. Но ясность требуется и от самого ЕС. Для начала он должен выяснить для себя, чего он хочет от Украины, от Южного Кавказа и от Каспийского региона, и ответить на вопрос, что он может сделать, чтобы его позиция стала понятна всем. И только тогда он сможет переформулировать этот вопрос и задать его новой власти: куда и с кем идет Украина?
Мнения, высказанные в этой статье, отражают исключительно точку зрения автора и могут не совпадать с другими мнениями.
Список литературы
1. Auer J. EU energy policy: High time for action // Deutsche Bank Research, EU Monitor 44, April 17, 2007. P. 3.
2. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Second Strategic Energy Review. An EU Energy Security and Solidarity Action Plan. COM (2008) 781 final, Brussels, 13.11.2008.
3. European Energy and Transport. Trends to 2030. European Commission, 2003.
4. Green Paper. A European strategy for sustainable, Competitiveandsecureenergy. Brussels, 8.3.2006, COM (2006) 105 final.
5. Noel P. Beyond Dependence: Howto Deal with Russian Gas // ECFR Policy Brief, November 2008. P. 2-3.
6. Presidency Conclusions. Brussels European Council, 22/24 March 2006, Part Two. Energy Policy for Europe.
7. Stern /. UK gas security: time to get serious // Energy Policy, Vol. 32, Issue 17. P. 1967-1979.
