Уголовно-правовая характеристика превышения должностных полномочий Criminal-legal characteristics of excess of authority
Шмаков Роман Билалович
Студент 2 курса магистратуры Волгоградский институт управления - филиал РАНХиГС
Россия, Волгоград e-mail: rr0man 1 @mail.ru
Shmakov Roman Bilalovich
2nd year M.A. student Volgograd Institute of Management, branch of RANEPA
Russia, Volgograd e-mail: rr0man 1 @mail.ru
Аннотация.
В статье рассматриваются проблемные вопросы уголовно-правовой характеристики превышения должностных полномочий. На основе анализа судебной практики делается вывод о сложности квалификации указанного деяния, которые обусловлены наличием оценочных критериев при описании его объективной стороны, а также отсутствием единых подходов к их толкованию и применению.
Annotaion.
The article deals with problematic issues concerning criminal-legal characteristics of excess of authority. Based on the analysis of jurisprudence, conclusion is made that there is a difficulty in characterization of this act, which is caused by referring to evaluation criteria in describing material elements of this crime and, also, lack of unified approaches the interpretation and application of such criteria.
Ключевые слова: превышение должностных полномочий, уголовно-правовая характеристика, квалификация, существенный вред, тяжкие последствия.
Key words: excess of authority, criminal-legal characteristics, characterization, substantial harm, grave consequences.
По данным МВД России за 2018 год, преступления против государственной власти, интересов государственной и муниципальной службы составляют 13,6 % от общего числа уголовно-наказуемых деяний экономической направленности [1]. Особый интерес среди указанных преступлений представляет превышение должностных полномочий, что обусловлено определенными сложностями его уголовно-правовой квалификации.
В соответствии со ст. 286 УК РФ, превышение должностных полномочий предполагает совершение действий, которые явно выходят за пределы полномочий должностного лица и влекут существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства [2].
Субъектом указанного преступления является:
а) должностное лицо, которое:
- исполняет функции представителя власти (государственных и муниципальных органов), в силу чего обладает полномочиями в отношении граждан и организаций, не находящихся в его служебном подчинении. Как отмечает М.А. Любавина, требования и решения представителей власти обладают юридической силой, имеют общеобязательный характер и распространяются на неопределенный круг лиц [3];
- обладает организационно-распорядительными полномочиями (по решению кадровых вопросов) или административно-хозяйственными полномочиями (по управлению и распоряжению имуществом) в органах, учреждениях, организациях, исчерпывающим образом обозначенных в Примечании 1 к ст. 285 УК РФ, а также во всех воинских формированиях РФ;
б) лицо, занимающее государственную должность РФ, субъекта РФ или являющееся главой органа местного самоуправления.
Государственные должности устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституциями (уставами) субъектов РФ для непосредственного осуществления полномочий государственных органов соответствующего уровня (Примечания 2, 3 к ст. 285 УК РФ). Сводный перечень государственных должностей установлен Указом Президента РФ от 11.01.1995 № 32 [4].
Согласно разъяснениям Верховного суда РФ, под главой органа местного самоуправления подразумевается глава муниципального образования (ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3) [5].
С точки зрения субъективной стороны превышение должностных полномочий может быть совершено лишь умышленно, что вытекает из абзаца третьего п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19. Умысел может быть как прямым, так и косвенным. При этом на квалификацию рассматриваемого преступного деяния не влияет мотив, который, тем не менее, должен быть установлен в уголовно-процессуальных целях (ст.ст. 73, 171 УПК РФ) [6].
Анализ ст. 286 УК РФ позволяет обнаружить, что в данной правовой норме присутствует два оценочных критерия - «явность» и «существенность».
Говоря о «явном» характере превышения должностных полномочий, необходимо отметить, что в научной литературе под ним подразумевается бесспорность, безусловность такого превышения. В этом отношении необходимо четко определить круг полномочий должностного лица, со ссылкой на соответствующие нормативно-правовые акты и иные документы [7].
Кроме того, судебная практика дополнительно уточнила критерий «явности», который заключается в совершении следующих действий:
- относящихся к компетенции другого должностного лица;
- допустимых только при наличии специально указанных в законе или подзаконном акте обстоятельств, которые не наступили;
- требующих специального порядка согласования и/или производства, который не был соблюден;
- «которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершать» [8].
Таким образом, совершение одного из вышеназванных действий уже свидетельствует о явном превышении должностных полномочий. Так, суд возвратил прокурору уголовное дело в порядке ст. 237 УПК РФ, указав, что в обвинительном заключении по ч. 1 ст. 285 УК РФ не указаны конкретные правовые нормы, за пределы которых вышел обвиняемый.
Постановление суда было обжаловано по мотиву нарушения принципа состязательности сторон, поскольку суд фактически дал прокурору поручение переквалифицировать деяние на ст. 286 УК РФ и тем самым восполнить неполноту предварительного следствия. Суд апелляционной инстанции с указанными доводами согласился, указав, что в обвинительном заключении содержались все предусмотренные законом сведения для обвинения в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 285 УК РФ. «Совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий, т.е. действий, относящиеся к полномочиям другого должностного лица; действий, которые могут быть совершены самим должностным лицом только при наличии определенных условий; действий, которые никто и ни при каких обстоятельствах не может совершить, в обвинении М. не вменялось» [9].
По другому делу сотрудник полиции был признан виновным в превышении должностных полномочий, совершенном с применением насилия. Согласно показаниям самого сотрудника, он, выполняя обязанности
инспектора ДПС, осуществил задержание транспортного средства (ТС), перекрыв движение. На законные требования выйти из ТС водитель не реагировал, вел себя агрессивно, в связи с чем инспектор схватил его за руку и с помощью напарника вытащил из кабины. В ответ на активное физическое сопротивление водителя, не желавшего сесть в автопатруль, инспектор нанес ему удар в плечо. Уже в отделе полиции, куда был доставлен водитель, инспектор составил административный протокол.
В ходе предварительного расследования, а также уголовного судопроизводства было установлено, что инспектор ДПС преследовал вышеназванное транспортное средство для проверки, подавая сигналы остановиться. Водитель продолжал движение, пока не свернул на грунтовую дорогу, где был задержан. Выйти из автомобиля отказался, в результате чего инспектор вытащил его из кабины и, выражаясь в грубой форме, нанес несколько ударов руками и ногами, несмотря на то, что потерпевший не оказывал какого-либо сопротивления.
На основании вышеизложенного, суд первой инстанции пришел к выводу, что подсудимый в нарушение ст.ст. 1, 5, 18-21 Федерального закона «О полиции», должностной инструкции, а также контракта о прохождении службы явно превысил свои полномочия и, осознавая противоправный характер своих действий, предвидел наступление общественно опасных последствий - существенное нарушение прав потерпевшего и охраняемых законом интересов граждан. Суд апелляционной инстанции с изложенной позицией согласился [10].
По еще одному делу в качестве превышения должностных полномочий суд квалифицировал действия оперуполномоченного отдела экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России, которые заключались в передаче заинтересованным лицам информации о планируемых в отношении них оперативно-розыскных мероприятиях. При этом, как сказано в судебном постановлении апелляционной инстанции, «превышение должностных полномочий может выражаться, например, в совершении должностным лицом при исполнении служебных обязанностей действий, которые... никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершать» [11]. Указанное судебное постановление также представляет интерес в части разрешения вопроса о разграничении превышения должностных полномочий и злоупотребления должностными полномочиями, однако подробно данный вопрос будет рассмотрен в следующей параграфе настоящей работы.
В.Н. Султанов обозначил иерархическую классификацию объекта рассматриваемого преступления, которая включает:
- интересы государственной власти (родовой объект);
- общественные отношения, опосредующие службу в государственных и муниципальных органах, учреждениях и организациях, воинских формированиях (видовой объект);
- публично значимая деятельность органов, учреждений, организаций и воинских формирований, перечисленных в Примечании 1 к ст. 285 УК РФ [12].
Указанный автор отмечает, что с точки зрения объективной стороны рассматриваемое преступление имеет материальный состав и включает:
- противоправное деяние (совершение действий, явно выходящих за пределы компетенции должностного лица);
- общественно опасные последствия (причинение существенного вреда правам и интересам, перечисленным в ст. 286 УК РФ);
- причинно-следственную связь между вышеперечисленными элементами состава преступления.
Необходимо отметить, что в практике существуют определенные сложности, связанные с
квалификацией превышения должностных полномочий с точки зрения объективной стороны и, в частности, с разъяснением критерия «существенности» вреда. Согласно позиции Конституционного суда РФ, оценка
последствий преступления должна осуществляться с учетом конкретных обстоятельств дела, при этом критерий «существенности» не является настолько неопределенным, чтобы препятствовать формированию единообразной судебной практики по ст. 286 УК РФ [13].
Анализ п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 позволяет выделить следующие виды существенного вреда, возникающего в результате превышения должностных полномочий:
- нарушение конституционных прав и свобод граждан и организаций (в зависимости от степени нарушения нормальной хозяйственной деятельности, размера материального ущерба, количества потерпевших, тяжести вреда, причиненного личности или имуществу потерпевшего, и т.п.);
- создание неправомерных препятствий в реализации гражданами и организациями своих законных интересов (например, ограничение доступа к правосудию).
Безусловно, указанный перечень не является исчерпывающим и дополняется судебной практикой. В целом же необходимо отметить, что, как правило, суды ограничиваются указанием на существенное нарушение прав или охраняемых законом интересов, никак не раскрывая критерия «существенности», а иногда даже не конкретизируя, какие именно права и законные интересы нарушены.
Так, например, инспектор ДПС превысил должностные полномочия, когда нанес потерпевшему два удара ладонью по лицу. Суд ограничился указанием на то, что данные действия существенно нарушили права и законные интересы потерпевшего [14]. По другому делу сотрудники полиции превысили должностные полномочия в целях фальсификации результатов оперативно-розыскной деятельности, что повлекло нарушение охраняемых законом интересов в сфере борьбы с незаконным оборотом боеприпасов. Суд апелляционной инстанции указал на правильность такой уголовно-правовой оценки, вопреки доводам апелляционной жалобы о том, что в приговоре не указано, какие именно права и законные интересы были нарушены, и в чем заключается существенность нарушения [15].
Однако существует судебная практика, в которой существенность нарушений находит достаточно подробное разъяснение и обоснование. Так, в результате подписания неуполномоченным главой поселка договора о возмещении затрат юридического лица на электроэнергию был причинен существенный вред интересам общества и государства, который, как указано в приговоре, выразился в возникновении бюджетной задолженности, что повлекло ограничение электроснабжения поселка и, как следствие, повышенный риск ДТП. Таким образом, по мнению суда, были нарушены права граждан на «благоприятную среду обитания», а также безопасность [16].
По справедливому замечанию Ростовского областного суда, существенность вреда может быть оценена с точки зрения как количественных, так и качественных критериев, при этом точному измерению она не подлежит [17]. В связи с этим необходимо отметить, что на практике могут возникать противоречия между названными критериями.
В частности, суд первой инстанции посчитал, нецелевые растраты средств учреждения в размере 14 млн. руб. сами по себе не подтверждают факт нарушения нормального хода его уставной деятельности. Апелляционная инстанция с такой позицией не согласилась, указав, что названная сумма составляет значительный материальный ущерб для учреждения, поскольку могла быть израсходована на существенное улучшение материально-технической базы [18].
Еще одной проблемой является применение такого критерия «существенности» вреда, как подрыв авторитета органов власти [19]. Согласно правовой позиции Верховного суда РФ, указанный критерий сам по
себе не может свидетельствовать о наступлении существенных последствий превышения должностных полномочий [20].
Данный подход представляется справедливым, поскольку в противном случае характеристика общественно-опасного вреда стала бы в максимальной степени абстрактной. Тем не менее, в судебной практике встречаются приговоры, в которых рассматриваемый критерий используется как самостоятельный и достаточный для целей уголовно-правовой квалификации превышения должностных полномочий. В частности, как указал Ростовский областной суд, противоправные действия повлекли «существенное нарушение прав муниципального образования и охраняемых законом интересов государства, выразившихся в подрыве авторитета органов местного самоуправления» [21]. Аналогичные выводы содержатся в Постановлении Краснодарского краевого суда [22].
Не меньшую сложность представляет определение тяжких последствий совершения преступления, предусмотренного п. «в» ч. 3 ст. 286 УК РФ. В п. 21 Постановления Пленума Верховного суда Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 перечислены лишь отдельные примеры таких последствий, в числе которых: причинение смерти, самоубийство, масштабные аварии, длительный перерыв в производстве или движении транспорта и т.п.
В судебной практике встречаются достаточно противоречивые подходы к определению тяжких последствий. Так, по одному делу в качестве таковых было признано незаконное привлечение потерпевших к уголовной ответственности, с применением в отношении них мер пресечения [23], а по другому делу аналогичные обстоятельства были оценены как существенный вред, охватываемый ч. 1 ст. 286 УК РФ [24].
В некоторых случаях суды не относят к тяжким последствиям причинение тяжкого вреда здоровью [25]. А Кемеровский областной суд в своем определении утверждал обратное [26].
С учетом всего вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1. Уголовно-правовая характеристика превышения должностных полномочий является достаточно сложной в силу использования законодателем оценочных критериев при описании объективной стороны указанного преступления.
2. В судебной практике отсутствуют единые подходы к оценке вреда, причиненного в результате превышения должностных полномочий, и достаточно редко встречаются приговоры, где бы уточнялось, какие именно права и законные интересы были нарушены и в чем заключаются критерии «существенности» вреда, а также «тяжких последствий».
Список используемой литературы:
1. Краткая характеристика состояния преступности в Российской Федерации за январь - декабрь 2018 года // МВД РФ. - Режим доступа: https://xn--b1aew.xn--p1ai/reports/item/16053092/ (дата обращения: 20.06.2019).
2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. - № 25. - Ст. 2954.
3. Любавина, М.А. Признаки должностного лица и иных субъектов преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления: конспект лекции. - СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2005. - С. 6.
4. Указ Президента РФ от 11.01.1995 № 32 «О государственных должностях Российской Федерации». -Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.06.2019).
5. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий». - Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.06.2019).
6. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 52 (ч. I). - Ст. 4921.
7. Квалификация должностных преступлений коррупционной направленности: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Я. Н. Ермолович, А. Л. Иванов, Т. Г. Кудрявцева, Д. Н. Кожухарик; под ред. А. М. Багмета. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. - С. 46.
8. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий». Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.06.2019).
9. Постановление Суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 07 ноября 2018 года // СПС «Право.ру». - Режим доступа: http://docs.pravo.ru/document/view/108176262/ (дата обращения: 12.06.2019).
10. Определение Верховного суда Республики Тыва от 18 января 2019 года по делу № 22-20/2019,221874/2018 // «Право.ру». - Режим доступа: http://docs.pravo.ru/document/view/109696681 (дата обращения: 12.06.2019).
11. Постановление Кемеровского областного суда от 07 сентября 2018 года по делу № 22-3497/2018 // «Право.ру». - Режим доступа: http://docs.pravo.ru/document/view/106882751/ (дата обращения: 12.06.2019).
12. Султанов, В.Н. Уголовно-правовые вопросы квалификации основного состава превышения должностных полномочий // Вестник Московского университета МВД России. - 2013. - № 2. - С. 123.
13. Определение Конституционного суда РФ от 23 марта 2010 г. № 368-О-О. - Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 13.06.2019).
14. Определение Ростовского областного суда от 20 июля 2016 года по делу № 22-3887/2016 // «Право.ру». - Режим доступа: http://docs.pravo.ru/document/view/86589551/ (дата обращения: 13.06.2019).
15. Определение Верховного суда Республики Татарстан от 27 февраля 2018 года по делу № 221138/2018 // «Право.ру». - Режим доступа: http://docs.pravo.ru/document/view/102213653/ (дата обращения: 13.06.2019).
16. Определение Красноярского краевого суда от 14 июня 2018 года по делу № 22-3484/2018 // «Право.ру». - Режим доступа: http://docs.pravo.ru/document/view/105645969/ (дата обращения: 13.06.2019).
17. Определение Ростовского областного суда от 13 марта 2017 года по делу № 22-903/2017 // «Право.ру». - Режим доступа: http://docs.pravo.ru/document/view/93012079/ (дата обращения: 13.06.2019).
18. Постановление Сахалинского областного суда от 20 сентября 2017 года по делу № 22-1125/2017 // «Право.ру». - Режим доступа: http://docs.pravo.ru/document/view/ (дата обращения: 13.06.2019).
19. Яни, П.С. Общественно опасные последствия должностных преступлений // Законность. - 2014. - № 3 (953). - С. 42.
20. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 26 марта 2003 г. № 51п2003. - Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 13.06.2019).
21. Постановление Ростовского областного суда от 02 сентября 2014 года по делу № 22-4377/2014 // «Право.ру». - Режим доступа: http://docs.pravo.ru/document/view/94243117/ (дата обращения: 13.06.2019).
22. Постановление Краснодарского краевого суда от 25 мая 2017 года по делу № 22-2950/2017 // «Право.ру». - Режим доступа: http://docs.pravo.ru/document/view/96841961/ (дата обращения: 13.06.2019).
23. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 29.03.17 № 69-ПРСС. - Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 13.06.2019).
24. Определение Тюменского областного суда от 06 июня 2017 года // «Право.ру». - Режим доступа: http://docs.pravo.ru/document/view/98610450/ (дата обращения: 13.06.2019).
25. Кассационное определение Верховного Суда РФ от 21.01.2015 № 127-УД15-4. - Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 13.06.2019).
26. Определение Кемеровского областного суда от 03 апреля 2019 года по делу № 22-1251/2019 // «Право.ру». - Режим доступа: http://docs.pravo.ru/document/view/110379227/ (дата обращения: 13.06.2019).