CC BY
175
Раздел 5. Пенитенциарная система
ГРИШКО А.Я., доктор юридических наук, профессор, [email protected] Уполномоченный по правам человека в Рязанской области, 390000, г. Рязань, Первомайский пр., 8
GRISHKO A.Ya.,
Doctor of Legal Sciences, professor,
Human Rights Ombudsman
in the Ryazan region,
Pervomajskij Ave. 8,
Ryazan, 390000,
Russian Federation
УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНЫй ЗАКОН БУДУЩЕГО: НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ
Реферат. Обозначаются наиболее острые проблемы применения уголовно-исполнительного законодательства: социально-экономическое обеспечение постпенитенциарной адаптации; отсутствие правового статуса субъекта Российской Федерации в уголовно-исполнительных правоотношениях; прямая зависимость многих прав и законных интересов осужденных от судебного и административного усмотрения; отсутствие механизма реализации уголовно-исполнительных норм, подзаконных нормативных правовых актов, мониторинга их реализации. Выявлены положения Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, противоречащие устоявшейся в теории пенитенциарного права точке зрения относительно прекращения уголовно-исполнительных правоотношений после освобождения осужденного от дальнейшего отбывания наказания. Названы основные технико-юридические дефекты уголовно-исполнительного законодательства во внутриотраслевой и межотраслевой сфере (цели и задачи пенитенциарного закона определены, цели и задачи исполнения наказания — нет; закрепление принципов вины и справедливости в УК РФ и их отсутствие в УИК РФ; несопоставимость гарантий реализации права на квалифицированную юридическую помощь обычными гражданами и осужденными и другие). Констатируется проблема подмены пенитенциарным ведомством законодателя в вопросах регулирования прав и законных интересов осужденных. Высказаны положения, которые должны быть реализованы в новом уголовно-исполнительном законодательстве: 1) наказание в виде лишения свободы должно заключаться в самом факте изоляции от общества, в остальном правовое положение осужденного не должно отличаться от других граждан (за исключениями, обусловленными фактом изоляции); 2) исчерпывающий перечень запретов и ограничений для осужденных должен быть определен на законодательном уровне; 3) уголовно-исполнительное законодательство в части, касающейся ограничения прав осужденных, должно быть максимально освобождено от оценочных терминов и норм-исключений.
Ключевые слова: конституция, уголовно-исполнительное право, постпенитенциарная адаптация, права осужденных.
PENAL LAW OF THE FUTURE: DIRECTIONS OF REFORMING
Abstract. The most urgent problems of the penal legislation application are stated: social and economic support of post-penitentiary adaptation; lack of legal status of the RF subject in the penitentiary legal relations; direct dependence of many rights and legitimate interests of convicts upon judicial and administrative discretion; absence of a mechanism of implementing penal norms and subordinate normative legal acts, monitoring their implementation. The provisions of the RF Penal Code, contradicting the view established in the penal law theory regarding the penitentiary legal relations termination after the release of convict from further punishment, are revealed. The main technical and legal defects of the penal legislation in the inter-branch and interdisciplinary spheres are called (goals and objectives of the penal law are defined, goals and objectives of the punishment execution aren't; principles of guilt and justice are fixed in the Criminal Code, but aren't fixed in the Penal Code; incomparability of the guarantees of exercising the right to qualified legal assistance by ordinary citizens and convicts, etc.). The problem of the substitution of legislator by penal agency in regulating convicts' rights and legitimate interests is stated. The provisions to be implemented in new penal legislation are expressed: 1) punishment in form of imprisonment should be in the very fact of isolation from society, otherwise the convict's legal status shouldn't differ from other citizens; 2) the list of prohibitions and restrictions for prisoners should be determined at the legislative level; 3) penal legislation should be exempt from evaluation terms and norms-exceptions, regarding convicts rights' restrictions.
Keywords: constitution, penal law, post-penitentiary adaptation, rights of convicts.
Нет необходимости доказывать значение беспрепятственной реализации законодательства. Только его применение в условиях отбывания наказания обеспечивает действительную защиту прав и законных интересов осужденных. Анализ уголовно-исполнительного законодательства позволяет причины, препятствующие применению норм уголовно-исполнительного законодательства, классифицировать следующим образом:
1. Отсутствие экономической и социальной поддержки относительно постпенитенциарной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы, систематизированного законодательства в данной сфере, неопределенность статуса уполномоченного субъекта.
2. Правовая неурегулированность роли субъекта Российской Федерации в уголовно-исполнительных правоотношениях.
3.Значительное количество прав и законных интересов осужденных, реализация которых зависит от судебного и административного усмотрения.
4. Отсутствие механизма реализации уголовно-исполнительных норм, подзаконных нормативных правовых актов, мониторинга за их реализацией.
Рассмотрим их более подробно.
1. Постпенитенциарная адаптация. Вряд ли надо говорить, что в плане постпенитенциарной адаптации лица, освобожденные из мест лишения свободы, находятся в худшем, а иногда в безвыходном положении по сравнению с другими гражданами, имеющими по крайней мере регистрацию по месту пребывания или месту жительства, социально полезные связи и получающими пособие по безработице.
Изучение вопросов постпенитенциарной адаптации показывает, что они лучше решаются по месту регистрации лица до осуждения. Но ведь осужденный имеет право избрать иное место жительство после освобождения. Далее, за время отбывания наказания (а тем более длительного лишения свободы) бывшее его место жительства может исчезнуть или перейти к другим лицам. Как быть в таком случае? Представляется, что одной из первопричин разбалансированности законодательства в данной сфере является непризнание постпенитенциарной адаптации предметом уго-
ловно-исполнительного права. В.А. Уткин [1, с. 46-47] и В.Е. Южанин [2, с. 180] в связи с этим отмечают, что постпенитенциарная сфера деятельности является предметом законодательства о социальном обеспечении, а в более широком смысле - предметом законодательства о социальной защите [1, с. 180].
С данным утверждением можно согласиться лишь частично. На наш взгляд, законодательная регламентация вопросов постпенитенциарной адаптации включает в себя и период подготовки осужденного к освобождению, что однозначно является предметом уголовно-исполнительного права. Здесь следует заметить, что уголовно-исполнительное законодательство содержит и нормы, которые определяют вопросы данной адаптации и после освобождения от дальнейшего отбывания наказания. Речь идет о ч. 3 ст. 180 УИК РФ и ст. 173.1 - «Установление административного надзора в отношении лица, освобожденного из мест лишения свободы».
Данные нормы противоречат устоявшейся в теории уголовно-исполнительного права точке зрения относительно прекращения уголовно-исполнительных правоотношений после освобождения осужденного от дальнейшего отбывания наказания.
Важность этапа подготовки осужденного к освобождению в деле постпенитенциарной адаптации, с одной стороны, в значительной степени декларативность соответствующих норм уголовно-исполнительного права и отсутствие специализированной постпенитенциарной службы (службы пробации), с другой стороны, обусловливают повышенное внимание к данному вопросу в рамках если не уголовно-исполнительного права, то уголовно-исполнительной политики.
Это вытекает и из документов, определяющих основные направления уголовно-исполнительной политики в ближайшие годы и на перспективу. Речь идет о Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года* и решении оперативного совещания Совета Безопасности Российской
* Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года: утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 окт. 2010 г. N 1772-р // Рос. газ. 2011. 8 марта.
Федерации «О мерах по предупреждению рецидивной преступности в Российской Федерации» от 28 января 2011 г., утвержденного Президентом Российской Федерации 7 февраля 2011 г. (Ы Пр-301).
В первом из них, в частности, предполагается осуществление профессионального обучения и профессиональной подготовки осужденных в целях создания высоких гарантий трудоустройства и возвращения в общество законопослушных граждан.
Во втором документе говорится об организации, в том числе с участием ФСИН России, проведения анализа эффективности работы по предупреждению совершения, в частности, лицами, отбывшими наказание, новых преступлений и разработки системы мер правового, организационного, социального, психолого-педагогического, медицинского и иного характера, направленных на улучшение профилактической работы в этой сфере.
2. Роль субъектов Российской Федерации. Достаточно много декларативных положений содержится в нормах, регламентирующих роль субъектов Российской Федерации в уголовно-исполнительных правоотношениях. При этом следует заметить, что в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации содержится много позиций, реализовать которые без регионов невозможно.
Здесь, на наш взгляд, имеет место резкое расхождение между ролью и местом, которые занимает субъект Российской Федерации фактически, и его правами. По действующему законодательству должностные лица органов государственной власти субъектов федерации имеют только право на посещение учреждений и органов, исполняющих наказания (главы правительств субъектов Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, главы органов местного самоуправления - в пределах соответствующих территорий (п. «а» ч. 1 ст. 24 УИК РФ), депутаты, общественные наблюдательные комиссии и их члены - в пределах соответствующих территорий (п. «д» ч. 1 ст. 24 УИК РФ).
Решение указанных вопросов актуализируется прежде всего расширением практики назначения наказаний без изо-
ляции от общества. Известно, что успех многих из них (общественные работы, исправительные работы) зависит от активности в этом вопросе органов власти и управления субъектов федерации, конкретных предприятий и организаций. Последние сегодня не имеют должной заинтересованности в решении этих вопросов. Речь, в частности, идет о налоговых преференциях и перечислениях удержаний из заработной платы не в федеральный, а в региональный и муниципальный бюджеты. Решение данных вопросов, безусловно, повысит ответственность территориальных образований, конкретных предприятий (организаций) за создание необходимых условий для исполнения наказаний.
Изучение зарубежной практики исполнения наказаний (Германия, США и др.) позволяет иначе посмотреть на повышение роли субъекта федерации, его главы в исполнении наказаний. Одним из аспектов является наделение губернаторов правом помилования осужденных за преступления небольшой тяжести, осужденных к наказаниям без изоляции от общества. Последние в абсолютном своем большинстве являются жителями данного субъекта федерации, и кому как не его руководителю знать лицо, ходатайствующее о своем помиловании.
3. Судебное и административное усмотрение. В уголовном и уголовно-исполнительном законодательстве существует целый ряд норм, согласно которым реализация прав и законных интересов осужденных зависит от усмотрения суда или администрации исправительного учреждения. Одним из примеров, подтверждающих данный тезис, является норма, закрепленная в ч. 3 ст. 121 УИК РФ, в соответствии с которой осужденные, отбывающие наказание в исправительных колониях общего режима в облегченных условиях, в целях успешной социальной адаптации по постановлению начальника исправительной колонии за шесть месяцев до окончания срока наказания могут быть освобождены из-под стражи. В этом случае осужденным разрешается проживать и работать под надзором администрации исправительного учреждения за пределами исправительной колонии. Осужденным женщинам может быть раз-
решено проживание за пределами исправительной колонии совместно с семьей или детьми на арендованной или собственной жилой площади.
Трудно переоценить значение данной нормы в деле подготовки осужденного к освобождению от наказания, его постпенитенциарной адаптации. Однако практика ее применения весьма ограничена: в 2013 году такое разрешение было предоставлено 32 осужденным. Одна из причин редкого применения данной нормы - боязнь начальников исправительных учреждений быть обвиненными в коррупции.
Аналогичная ситуация сложилась с реализацией нормы, содержащейся в ч. 2 ст. 97 УИК РФ. Согласно ей осужденным женщинам, имеющим несовершеннолетних детей-инвалидов вне исправительной колонии, может быть разрешен краткосрочный выезд за пределы исправительных учреждений на срок до пятнадцати суток, не считая времени, необходимого для проезда к месту их нахождения и обратно. Автору статьи не известны случаи применения данной нормы.
В тех случаях, когда допустимо и, более того, необходимо административное или судебное усмотрение, нужно на законодательном уровне четко определить процедуру решения вопроса. Уголовно-исполнительное законодательство имеет такие примеры. Так, перевод осужденных из одних условий отбывания наказаний в другие по основаниям, предусмотренным ст.ст. 120, 122, 124, 127, 130, 132 УИК РФ, производится по решению комиссии исправительного учреждения, в работе которой могут принимать участие представители органов местного самоуправления, общественных наблюдательных комиссий (аналогичным образом переводятся осужденные, находящиеся в тюрьме, с общего режима на строгий и со строгого на общий режим) - ч. 3 ст. 87 УИК РФ; перевод осужденных в воспитательных колониях из одних условий отбывания наказаний в другие производится ее начальником по представлению совета воспитательного отряда (ч. 9 ст. 132 УИК РФ).
4. Механизм реализации уголовно-исполнительных норм. Уголовно-исполнительный закон содержит нормы, в плане реализации которых, с одной стороны, не приняты какие-либо нормативные право-
вые акты, с другой стороны, их положения противоречат конституционным нормам.
В подтверждение можно привести норму, содержащуюся в ч. 2 ст. 97 УИК РФ. В соответствии с ней, как уже отмечалось выше, осужденным женщинам может быть разрешен выезд за пределы исправительных учреждений для свидания с несовершеннолетними детьми-инвалидами. Возникает вопрос: почему такого права лишены осужденные мужчины? Согласно ч. 3 ст. 19 Конституции Российской Федерации мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации.
Другой пример: осужденным мужчинам, являющимся инвалидами первой или второй группы, должны создаваться улучшенные жилищно-бытовые условия (ч. 6 ст. 99 УИК РФ). Автору статьи не известен ни один нормативный правовой акт, определяющий такие жилищно-бытовые условия. На практике они, в лучшем случае, заключаются в содержании таких осужденных в одном отряде и в отдельном помещении, и не более.
Еще один пример: в ч. 1 ст. 89 УИК РФ указано, что длительные свидания с проживанием вне исправительного учреждения продолжительностью пять суток предоставляются с разрешения начальника исправительного учреждения в случаях, предусмотренных УИК РФ.
Однако до настоящего времени такие случаи законом не определены. В целях устранения декларативности данной нормы следует реализовать ссылку, заложенную в ней, - определить указанные случаи и закрепить их законодательно. В настоящее же время начальник учреждения решает этот вопрос по своему усмотрению.
Приведенные и другие частные примеры наличия в УИК РФ норм, регламентирующих права и законные интересы осужденных в определенной степени в декларативной форме, конкретные предложения по совершенствованию тех или иных его норм позволяют сделать вывод о том, что требуется не его «латание», а создание совершенно нового кодекса. Нормы такого кодекса должны быть согласованными как между собой, так и с нормами других отраслей права. В последнем случае речь идет прежде всего об их согласованности с нормами уголовного и уголовно-процессуального законода-
тельства. Должное внимание в указанном плане должны получить соответствующие установления иных отраслей публичного права.
В нынешнем законодательстве множество примеров рассогласования норм. В их числе:
- внутреннее рассогласование норм УИК РФ:
- определение целей и задач уголовно-исполнительного законодательства (ст. 1 УИК РФ) и их отсутствие относительно исполнения наказания;
- определение случаев учета личности осужденного наряду с другими показателями, которые, по своей сути, характеризуют ее (ч. 3 ст. 9, ч. 1 ст. 117 УИК РФ);
- внешнее рассогласование норм УИК РФ:
- наличие принципов вины и справедливости в УК РФ и их отсутствие в УИК РФ; раскрытие содержания принципов уголовной ответственности в УК РФ и его отсутствие относительно принципов исполнения наказаний в УИК РФ (действующий УИК РФ устанавливает принципы уголовно-исполнительного законодательства);
- гарантированное право на получение гражданами квалифицированной юридической помощи (ч. 1 ст. 48 Конституции РФ) и получение «юридической помощи» осужденными (ч. 8 ст. 12 УИК РФ).
Следует отметить и другие значимые недостатки УИК РФ:
- отсутствие системного подхода к учету особенностей личности осужденного, самого определения ее понятия (учитывается при этом судимость после освобождения от отбывания наказания или нет) [3];
- перенос правового регулирования значимых с точки зрения прав и законных интересов осужденных с законодательного
на ведомственный нормативный уровень (проведение обысков, применение системы «социальных лифтов» и др.).
По мнению автора, основными идеями, которые должны воплотиться в новом уголовно-исполнительном кодексе, должны быть следующие:
1. Наказание в виде лишения свободы должно заключаться в самом факте изоляции от общества. В этом должна заключаться его карательная сущность, и не более. Во всем остальном правовое положение осужденного не должно отличаться от правового положения других граждан, за определенными исключениями, обусловленными фактом изоляции. «Заключение и другие меры, изолирующие правонарушителя от окружающего мира, причиняют ему страдания уже в силу того, что они отнимают у него право на самоопределение, поскольку они лишают его свободы. Поэтому за исключением случаев, когда агрегация представляется оправданной или когда этого требуют соображения дисциплины, тюремная система не должна усугублять страдания, вытекающие из этого положения», - говорится в Минимальных стандартных правилах обращения с заключенными [3, ст. 57].
2. На законодательном уровне должен быть определен исчерпывающий перечень запретов и ограничений для осужденных. Возможности администрации исправительного учреждения по ухудшению правового положения осужденного должны быть сведены к минимуму.
3. В уголовно-исполнительном законодательстве следует избегать использования слов, создающих основы для правоприменительного усмотрения или расширительного толкования полномочий администрации: «может», «при иных исключительных обстоятельствах», «иные лица» и др.
Список литературы:
1. Уткин В.А. Правовые основы ресоциализации освобожденных из мест лишения свободы // Актуальные проблемы исполнения уголовных наказаний. Рязань. 2005. С. 46-47.
2. Южанин В.Е. Проблемы правового регулирования преемственности работы по подготовке осужденных к освобождению и управлению их социальной адаптацией к условиям свободы // Международный пенитенциарный форум «Преступление, наказание и исправление» (к 20-летию принятия Конституции Российской Федерации): сб. тез. выступлений участников (Рязань, 5-6 декабря 2013 г.). Рязань, 2013. 308 с.
3. Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (приняты на Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями 30 августа 1955 г.) // Международная защита прав и свобод человека: сб. док. М.: Юрид. лит, 1990. С. 290-311.
References
1. Utkin V.A. Pravovye osnovy resotsializatsii osvobozhdennykh iz mest lisheniya svobody [Legal basis of resocialization released from prison]. Aktual'nye problemy ispolneniya ugolovnykh nakazaniy [Actual problems of enforcement of criminal penalties]. Ryazan, 2005. Pp. 46-47.
2. Yuzhanin V.E. Problemy pravovogo regulirovaniya preemstvennosti raboty po podgotovke osuzhdennykh k osvobozhdeniyu i upravleniyu ikh sotsial'noy adaptatsiey k usloviyam svobody [Problems of legal regulation of succession for the preparation of convicts for release and management of their social adaptation to the conditions of detention of liberty]. Mezhdunarodnyy penitentsiarnyy forum «Prestuplenie, nakazanie i ispravlenie» (k 20-letiyu prinyatiya Konstitutsii Rossiyskoy Federatsii) [International forum "Crime, punishment and correction" (to the 20th anniversary of the adoption of the Constitution of the Russian Federation)]. Ryazan, 2013. 308 p.
3. Minimal'nye standartnye pravila obrashcheniya s zaklyuchennymi (prinyaty na Kongresse OON po preduprezhdeniyuprestupnostiiobrashcheniyuspravonarushitelyami30avgusta 1955g.) [Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners (adopted at the United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, 30 August 1955)]. Mezhdunarodnaya zashchita prav i svobod cheloveka [International Protection of Human Rights and Freedoms]. Moscow, Yuridicheskaya literatura Publ., 1990. Pp. 290-311.
