CC BY
35
ОБЩЕСТВО
УЕЗДНОЕ ЗЕМСКОЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ПРОВИНЦИИ В КОНЦЕ XIX - НАЧАЛЕ ХХ ВЕКА (на материалах уездов Владимирской и Костромской губернии)
Сидоров Д.В.
Созданная в ходе осуществления земской реформы 1864 г. система земского самоуправления для российского общества являлась принципиально новой формой осуществления бюджетных отношений. В этой связи зарождающемуся корпусу земских служащих пришлось в ходе осуществления деятельности разрешать законодательные коллизии (разграничение налоговых полномочий между губернским и уездными земствами), согласовывать законодательные инициативы с региональной властью всех уровней, вырабатывать механизмы взимания налогов и недоимок, сопоставлять виды налогов с экономической дифференциацией регионов, рассматривать получаемые жалобы.
RUSSIAN PROVINCES DISTRICT COUNTY TAXATION
IN THE LATE XIX - EARLY XX CENTURY (using information about Vladimir and Kostroma Counties)
D.V. Sidorov
Created in the course of 1864 county reform, county government system for the Russian society was a completely new form of budget relations. In this regard, the emerging body of county officials had to resolve conflicts (concurrent tax powers between the provincial and district counties), to coordinate legislative initiatives with regional authorities at all levels, to develop mechanisms for collecting taxes and arrears, to compare taxes with economic differentiation of regions, to consider complaints received.
Основываясь на самостоятельной системе налогообложения, земство влияло на все стороны экономического быта, социальные отношения, жизненный уклад, способствовало развитию материальной и духовной культуры, выступало инициатором и практиком получения образования. В современных условиях совершенствования формирования бюджетов органов местного самоуправления, межбюджетных отношений, изучение системы налогообложения земских органов в российской провинции становится значимым и актуальным.
Условно доходы земства по способу их получения можно разделить на окладные -«земли, фабрики, заводы, промышленные и торговые заведения; недвижимые имущества в уездах и городах, а также свидетельства на право торговли» [20, с. 525]. К неокладным сборам относились «разные поступления» (пени, штрафы, взыскания), «пособия земству и возврат расходов» (пособия от казны, пожертвования, плата за лечение), «разные сборы» (судебные сборы, суммы за право пользования дорожными сооружениями), доходы с принадлежащих земству имуществ.
После учреждения земских учреждений в губернские государственные органы поступило предписание о необходимости «казенным палатам отнести.. .остатки государственных земских повинностей на соответствующие параграфы и статьи» [7, Л. 3].
Одна из главных проблем, которая встала перед первыми земскими собраниями, заключалась в отсутствии у их членов опыта и сведений для налогообложения. Недостаток сведений земства восполняли по-разному. Костромская уездная земская управа напечатала в «Костромских губернских ведомостях» от 17 апреля 1865 г. обращение «ко всем сочувствующим делу земства» с просьбой помочь ей собрать сведения об экономике уезда. В газете был также напечатан образец карточки для собираний сведений о доходности земли [13, с. 18].
Региональные властные структуры оказывали определенное влияние на формирование земских бюджетов. Особенно сильным это процесс был в первые годы существования органов земского самоуправления. В Государственном архиве Владимирской области хранится достаточно большое количество дел, характеризующих процесс утверждения земских смет и раскладок. «Земская управа на основании 24 статьи Правил о земской росписи имеет честь Вашему превосходительству препроводить 1 экземпляр печатной сметы и раскладки денежных сумм. для утверждения» [5, Л. 1].
Введение в действие принятой первым Костромским губернским земским собранием сметы расходов и раскладок сбора на «губернские повинности и мировые учреждения» губернатором Н.А. Рутзевичем было приостановлено. Основанием к этому являлось, по мнению губернатора, «несоблюдение земством буквы закона, в том отношении, что недостаточно учитывалась при размере обложения имуществ величина их ценности и доходности». Последние, указывалось в отношении губернатора губернскому собранию, «если не совершенно точные, то по возможности близкие к действи-
тельности, могли быть все-таки определены, так как земские учреждения составлены из местных жителей собственников» [13, с. 97 - 98]. Земство настаивало на своем решении, в том числе на своей «обязанности сделать раскладки», так как только после этого можно было приступить к выбору председателя и членов управы. Стороны так и не пришли к соглашению, и Н. А. Рутзевич после довольно долгих объяснений с собранием окончательное решение вопроса передал в Сенат [14, с. 119]. В 1881 г. сметы и раскладки были опротестованы губернатором Н.Е. Андреевским по 10 уездам Костромской губернии. Трудно не согласиться с аргументацией губернатора, который отмечал в своем Отношении, что «сметы доходов по разным уездам составляются весьма разнообразно, со значительным иногда отступлением от установленной законом номенклатуры...», статьи обязательных расходов нередко «зачисляются» в необязательные. «Для пользы дела было бы необходимо, - подчеркивал Андреевский, - установить определением губернского земского собрания, чтобы уездные земские учреждения в назначении расходов по порядку статей держались того порядка, в каком перечислены расходы в ст. 13. т. IV Устава по земским повинностям 1876 г. ...» [16, с. 65].
В 1885-1890 гг. специально созданная комиссия подвергла резкой критике принципы и методы земских оценок и сбора налога. Отрицательные оценки вызывала неясность нормативных позиций в вопросах оценки подлежащих обложению объектов, что стимулировало участившиеся случаи оспаривания целесообразности и правильности взимания сборов и рост размеров недоимок. Так, в апреле 1891 г. крестьяне Ярославской губернии обратились с жалобой в губернское по земским делам присутствие Владимирской губернии с жалобой «на неправильное обложение земским сбором принадлежащей им земли в Шуйском уезде» [4, Л. 3]. В целом по Владимирской губернии губернская земская управа сооб-
УЕЗДНОЕ ЗЕМСКОЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ПРОВИНЦИИ
В КОНЦЕ XIX - НАЧАЛЕ ХХ ВЕКА (НА МАТЕРИАЛАХ УЕЗДОВ _ВЛАДИМИРСКОЙ И КОСТРОМСКОЙ ГУБЕРНИЙ)_
щала губернатору генерал-лейтенанту В.А-. Струкову, что к 1890 г. «накопилось недоимок на сумму 722 904 руб., не многим менее совокупной годовой сметы уездных смет». Отсутствие принудительной власти земских органов в области налогообложения компенсировалось привлечением административных служащих. В циркуляре того же губернатора находим поручение уездным исправникам «по получении с уездных земских управ недоимочных реестров принять самые деятельные меры по взысканию» [6, Л. 7]. С введением института земских начальников в канцелярии губернаторов стали поступать жалобы уездных земских управ «о их крайне затруднительном положении в вопросе руководства делом взыскания земских повинностей оными». В своей резолюции Владимирский губернатор 6 ноября 1890 г. высказал мнение, что «вмешательство без ведома губернатора есть незаконное превышение власти, не должное иметь место» [6, Л. 56].
Подобная ситуация, наблюдавшаяся практически во всех земских губерниях, способствовала рассмотрению проблемы земского налогообложения в правительстве [21, с. 54]. В конце 1892 г. на имя губернаторов поступили инструкции, предусматривающие «поступление для занятий Высочайше учрежденной комиссии по пересмотру Устава о земских повинностях точных данных о финансовом положении земства» [8, Л. 1]. 8 июля 1893 г вышли «Правила о переоценке подлежащих земскому обложению иму-ществ» по взиманию окладных сборов, предусматривающие повышение коэффициента налога «по средней чистой их доходности» [3, с. 80]. Инструкция к закону 1893 г., утвержденная министром финансов в июне 1894 г., гласила: «Для определения доходности земель оценочные учреждения обязаны на основании собранных сведений: во-первых, распределить уезды на однородные в хозяйственном отношении местности; во-вторых, в пределах каждой местности распределить земли на отдельные разряды уго-
ов Д.В.
дий; в-третьих, установить среднюю доходность десятины земли каждого разряда угодий в пределах каждой местности» [15, с. 43]. «Чистая доходность» определялась следующим способом: во-первых, по арендной плате, если земля сдавалась в аренду; во-вторых, по посеву хлеба, сбору сена, когда хозяин сам ведет хозяйство. Для фабрик и заводов «чистая доходность» исчислялась по ценности зданий и машин, не подлежали оценке оборотные средства [1, с. 14].
Организация данных работ возлагалась на оценочно-статистическое отделение, но, определенная система их проведения на региональном уровне имела некоторые проволочки, рассмотрение которых в общих чертах по губерниям Верхнего Поволжья характеризует ситуация в Костромской губернии.
По справедливому замечанию гласного Костромского уездного земства В.В. Аристова, «несмотря на то, что «организация статистического отделения - базис, на котором должно быть построено все земское хозяйство» [9, Л. 4], работа в исполнении закона, начавшаяся в 1894 г., когда было собрано первое заседание губернской оценочной комиссии, продвигалась очень медленно» [2, с. 4].
Главной из причин подобного, по заявлениям самих земцев, явилось «неблагодушное отношение» бюрократии - необходимость утверждения земских должностных лиц, «не имеющих политических отношений с рабочими и крестьянами», губернатором [10, Л. 95]. По заверению заведующего оценочно - статистическим бюро В.Д. Корсакова от 12 декабря 1902 г., «экспертиза оценочных работ, запланированная в течение 7 лет губернским собранием, не закончена в связи с тем, что состав бюро два года не утверждался администрацией». Вторая причина, по его мнению, кроется в том, что «члены управ, занимающие должности предводителей дворянства, посвящают себя делам последних в ущерб земских» [11, Л. 13]. Выход из положения он считал возможным при создании проверочной
комиссии в составе председателя уездной земской управы, члена губернской управы и председателя оценочно- статистического бюро, а также с помощью учреждения дополнительной должности четвертого члена управы. Кроме того, «для скорейшего окончания работ» Костромская губернская оценочная комиссия в конце ноября 1903 г. направила губернатору ходатайство «о необходимости в счет правительственного пособия получения 154 тысяч руб.». Лишь только в мае 1905 г. из Министерства финансов был получен ответ, «что ввиду чрезвычайных расходов Государственного казначейства по случаю ведения военных действий на Дальнем Востоке, оно лишено возможности оказать поддержку» [12, Л. 5 а].
Данная ситуация привела не только к замедлению и практически отказу от оценочных работ, но и способствовала изменению самой системы губернского и уездного земского финансирования.
В 1871 - 1890 гг. размер неокладных сборов, по общероссийским данным составлял
около 14% земского бюджета; в 1901 г. эта доля сбора составляла 24,5% [3, с. 35]. Иная ситуация сложилась в земствах губерний Верхнего Поволжья, где на протяжении первых десятилетий существования земской системы неокладные доходы составляли незначительную часть бюджета. В исследуемых нами земствах в 60-90 гг. XIX в. неокладные сборы составляли мизерную долю земского бюджета либо не собирались вообще. Лишь в начале XX в. неокладные доходы начинают играть важную роль в формировании бюджетов. Причиной этому послужило, во-первых, увеличение пособий государства на различные мероприятия (народное образование, агрономию); во-вторых, развитием системы земских складов и кредитных касс.
В уездах так называемой «промышленной полосы» смета неокладных сборов, имеющая наибольший удельный вес по сравнению с уездами лесистой и лесной зоны, представляла собой.
Неокладные земские сборы в лесистой и
Год Костромской уезд [19, с. 2 - 5] Владимирский уезд [18, с. 3 - 6]
Сумма (в руб.) Соотношение (в %) Сумма (в руб.) Соотношение (в %)
1886 4900 3,5 5600 4
1896 7053 4,5 8000 5,3
1903 28359 7,7 30985 8,7
Год Варнавинский уезд [17, с . 2 - 5] Вязниковский уезд
Сумма (в руб) Соотношение (в %) Сумма (в руб.) Соотношение (в %)
1886 1457 1,6 1765 2,1
18% 2286 1,8 2453 2,3
1903 2251 1,3 3876 6,3
УЕЗДНОЕ ЗЕМСКОЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ПРОВИНЦИИ
В КОНЦЕ XIX - НАЧАЛЕ ХХ ВЕКА (НА МАТЕРИАЛАХ УЕЗДОВ _ВЛАДИМИРСКОЙ И КОСТРОМСКОЙ ГУБЕРНИЙ)_
лесной зонах Владимирской и Костромской губерний составляли еще более незначительную часть земского бюджета.
Удельный вес неокладных земских сборов в «лесистой зоне» губерний Верхнего Поволжья
Таким образом, административная власть активно вмешивалась в основной вопрос земства - формирование бюджета. Сложности взимания окладных сборов, попытки реформирования данной систе-
ов Д.В.
мы в конце XIX - начале ХХ в. способствовали совокупному увеличению неокладных сборов, в своем большинстве получаемых от государства. Сложившаяся ситуация ярко иллюстрирует противоречивые взаимоотношения органов местного самоуправления и административной власти: пытаясь не всегда эффективно реформировать земство, властные структуры сталкивались с необходимостью оказания им экономической помощи.
ЛИТЕРАТУРА
1. В Костромское губернское земское собрание доклад гласного Н.Г. Шевалдышева. Кострома, 1913.
2. В Костромское уездное земское собрание гласного В.В. Аристова доклад. Кострома.
3. Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. В 4 - х томах. СПб., Т. 1.
4. Государственный архив Владимирской области (далее - ГАВО). Ф. 205. Оп. 1. Д. 61.
5. ГАВО. Ф. 14. Оп. 3. Д. 1968.
6. ГАВО. Ф. 14. Оп. 2. Д. 352.
7. ГАВО. Ф. 14. Оп.3. Д. 2164.
8. Государственный архив Костромской области (далее - ГАКО). Ф. 205. Оп. 1. Д. 52.
9. ГАКО. Ф. 205. Оп. 1. Д. 617.
10. ГАКО. Ф. 205. Оп. 1. Д. 721.
11. ГАКО. Ф. 205. Оп. 1. Д. 348.
12. ГАКО. Ф. 205. Оп. 2. Д. 721.
13. Костромские губернские ведомости. 1865. № 13.
14. Костромские губернские ведомости. 1865. № 14.
15. Переход В.И. Таксация земельных угодий. Кострома, 1917.
16.Постановления Костромского губернского земского собрания очередной сессии 1881 г. Кострома, 1882.
17.Свод смет и раскладок Варнавинского уездного земства с 1866 по 1912 год включительно. Кострома, 1913.
18. Свод смет и раскладок Владимирского уездного земства с 1866 по 1912 г включительно. Владимир, 1913.
19. Свод смет и раскладок Костромского уездного земства с 1866 по 1912 г включительно. Кострома, 1913.
20. Энциклопедический словарь. / Под ред. Ф.А. Брокгауза и Н.А. Эфрона. М., 1991. Т. 24.
21.Ярцев А.А. Земский сметный вопрос в законодательной повседневности 1864 -1890 гг. // Соборность, земство, демократия. Материалы: Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти Д.Н. Шипова (3-5 декабря 2003 г.) в 2 т. Смоленск, 2003. Т. 2.
