CC BY
188
ИЛЬИНЫХ А.В., кандидат юридических наук, доцент, [email protected] Факультет экономики и права; Уральский филиал Российского государственного университета правосудия,
454084, г. Челябинск, просп. Победы, 160
СМОРОДИНА О.С., кандидат юридических наук, [email protected] Кафедра государственно-правовых
дисциплин; Уральский филиал Российского государственного университета правосудия,
454084, г. Челябинск, просп. Победы, 160
ILINYKH A.V.,
Candidate of Legal Sciences,
associate professor,
Faculty of Economics and Law;
Ural Branch of the Russian
State University of Justice,
Pobedy Ave. 160, Chelyabinsk, 454084,
Russian Federation
SMORODINA O.S.,
Candidate of Legal Sciences,
Chair of state and law disciplines;
Ural Branch of the Russian
State University of Justice,
Pobedy Ave. 160, Chelyabinsk, 454084,
Russian Federation
УЧЕТ МНЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОРЯДКА СОЗДАНИЯ ГОРОДСКОГО ОКРУГА С ВНУТРИГОРОДСКИМ ДЕЛЕНИЕМ
Аннотация. Статья посвящена правовому анализу проблем, связанных с пробелами и противоречиями действующего законодательства по вопросам территориальной организации местного самоуправления. Важным аспектом территориальной организации местного самоуправления является учет мнения населения при изменении границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. В работе достаточно подробно рассмотрены особенности процедуры создания внутригородских районов, обращается внимание на пробелы, имеющиеся в законодательстве, регламентирующем эту процедуру, в частности, учет мнения населения при подобных преобразованиях; дана оценка правовых положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», касающихся темы статьи. Авторы также уделяют внимание региональному опыту и правовым позициям Конституционного Суда РФ, вносят собственные предложения по совершенствованию механизма учета мнения населения.
Ключевые слова: территориальные основы местного самоуправления; внутригородской район; городской округ с внутригородским делением; органы местного самоуправления; вопросы местного значения; мнение населения.
TAKING INTO ACCOUNT THE OPINION OF THE POPULATION WHEN IMPLEMENTING THE RIGHT TO EXERCISE LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE CONTEXT OF THE REGULATION OF THE PROCEDURE OF CREATING THE URBAN DISTRICT WITH INNER CITY DIVISION
Annotation. The article is devoted to the legal analysis of the problems connected with the gaps and contradictions of the current legislation concerning the territorial organization of local self-government. An important aspect of the territorial organization of local self-government is taking into account the opinion of the population in case of changing the borders of the territories within which the local self-government is carried out. The features of the procedure of creating inner city areas are considered in detail in the article. Special attention is paid to the gaps in the legislation regulating this procedure, in particular, taking into account the opinion of the population in case of similar transformations. The assessment of the legal provisions of the Federal Law "On general principles of organization of local self-government in the Russian Federation", concerning the topic of the article, is given. The authors of the article also draw attention to regional experience and legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation, make their own proposals for improvement of the mechanism of taking into account the opinion of the population.
Keywords: territorial basis of local self-government; inner city area; urban district with inner city division; local authorities; local issues; public opinion.
На сегодняшний день вопросам создания и развития новых для сложившейся отечественной практики типов муниципальных образований (внутригородской район и городской округ с внутригородским делением) в научной литературе, а также в экспертном сообществе уделяется пристальное внимание. По многим позициям уже проводилась достаточно бурная дискуссия, касающаяся правового анализа законодательных предписаний этого вопроса, необходимости и целесообразности создания подобных территориальных единиц и первых результатов функционирования новых видов муниципалитетов [1, с. 43-48; 2, с. 62-67; 3, с. 68-71]. Данные преобразования неизбежно затрагивают реализацию гражданином своего права на местное самоуправление, обозначая его причастность как члена муниципального сообщества к вопросам местного значения. В связи с этим местное самоуправление должно обеспечивать права и законные интересы тех граждан, постоянное или преимущественное проживание которых на территории соответствующего муниципального образования дает основание для причисления их к населению данного муниципального образования. По своей сущности право на местное самоуправление является конституционным правом и подразумевает право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131); право на выражение мнения, подлежащего обязательному учету, по вопросу изменения границ территорий местного самоуправления (ч. 2 ст. 131); право на судебную защиту (ст. 133), детализированное в законе как право граждан, проживающих на территории муниципального образования, и органов (должностных лиц) местного самоуправления (ст. 46).
Анализируя местное самоуправление, исследователи отмечают некоторую декларативность ценностей «муниципальной демократии» и «муниципальных свобод» [4, с. 176]. Во избежание отрыва правовых установлений от практики необходимо создавать органичную систему гарантий реализации права населения на осуществление местного самоуправления. Одной из таких гарантий права граждан
и одновременно элементом конституционно-правового статуса местного самоуправления является законодательное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В статье 5 Европейской Хартии местного самоуправления также указывается, что изменения границ местных властей не должно производиться до проведения консультаций с местными общинами, имеющими заинтересованность, возможно, посредством референдума, там, где это разрешено законом*.
По мнению Н.С. Бондаря, «без развитой системы конституционных прав и свобод личности, наличия реальных гарантий и правовых механизмов их осуществления невозможно развитие самоуправления в современном демократическом обществе» [5, с. 204]. Вместе с тем Конституция Российской Федерации не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий муниципального образования, в которых осуществляется местное самоуправление, что предполагает необходимость законодательного регулирования. Законодатель, обладающий свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу территориальной организации, вправе установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе и последствиям изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. При этом он не может действовать произвольно и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного принимать решение об изменении границ муниципального образования.
Челябинск стал первым российским городом, который законом субъекта Российской Федерации был преобразован в городской округ с внутригородским де-
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 36. Ст. 4466.
лением*. Следует отметить, что практика преобразования городских округов в городские округа с внутригородским делением особого распространения в нашей стране не получила. Помимо Челябинска, можно привести еще два примера реализации данной идеи - г. Махачкала** и г. Самара***, однако вопрос такого преобразования стоял на обсуждении в ряде других субъектов Российской Федерации, включая Волгоградскую область (г. Волгоград), Свердловскую область (г. Екатеринбург), Ярославскую область (г. Ярославль), и порой вызывал ожесточенные споры. В этих и других случаях инициатива преобразования городских округов исходила, как правило, от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что предопределяет повышенную необходимость установления на федеральном уровне гарантий надлежащего учета мнения населения муниципальных образований, подвергаемых реформированию, и соблюдения его прав в рассматриваемом контексте.
Прежде всего, следует отметить, что положение ч. 7.1 ст. 13 «Преобразование муниципальных образований» Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»**** (далее - ФЗ N 131), регулирующей порядок преобразования городского округа в городской округ с внутригородским делением, таких гарантий не содержит. В указанной статье не приво-
* О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа: закон Челябинской области от 10 июня 2014 г. N 706-ЗО: ред. от 18 дек. 2014 г. // Южноуральская панорама. 2014. 14 июня. N 87. (спецвып. N 24).
** О некоторых вопросах осуществления местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением «город Махачкала» и внутригородских муниципальных образованиях в его составе: закон Республики Дагестан от 30 апр. 2015 г. N 44// Дагестанская правда. 2015. 6 мая. N 207-209.
*** Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области: закон Самарской области от 30 марта 2015 г. N 23-ГД // Волжская коммуна. 2015. 31 марта. N 75 (29274).
**** Собр. законодательства Рос. Федерации.
2003. N 40. Ст. 3822
дится никаких конкретных обязательных форм учета мнения населения, необходимых для изменения статуса городского округа, а присутствует простая отсылка к уставу соответствующего городского округа и закону субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что данная норма была и раньше, в предыдущей редакции.
В этом смысле законоположения, введенные в ст. 13 ФЗ N 131 Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"»*****, являются уникальными, для всех иных случаев преобразования муниципальных образований ФЗ N 131 устанавливает четко определенные формы учета мнения населения соответствующих муниципальных образований: согласие населения, выраженное путем голосования или путем проведения схода (чч. 5, 7 ст. 13); согласие населения, выраженное представительным органом муниципального образования (чч. 3, 3.1 ст. 13); учет мнения населения, выраженного представительным органом муниципального образования (чч. 3.1, 4, 6 ст. 13).
Авторы комментария к ФЗ N 131 отмечают: «Назначение процедуры учета мнения населения состоит в выполнении блокирующей функции не допустить проведение территориальных либо статусных изменений, в результате которых население преобразованных муниципальных образований не будет представлять собой территориальную общность, а также территориальных изменений, влекущих исключение из состава муниципального образования территории, которая служит удовлетворению его интересов, или, наоборот, включение в состав муниципального образования территории, на которую не распространяются интересы его жителей» [6, с. 85]. Во всех приведенных случаях положения ст. 13 ФЗ N 131 гарантируют учет мнения населения либо непосредственно, либо через представительный орган муниципального образования. Напротив, по-
***** Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. N 22. Ст. 2770.
правки, внесенные в чч. 3.2, 6.1, 6.2, 6.3, 7.1 ст. 13 ФЗ N 131, касающиеся преобразований городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов, никаких подобных гарантий не содержат.
Такой неоднозначный и, по сути, отсылочный характер обозначенного выше положения ч. 7.1 ст. 13 ФЗ N 131 породил противоречивую практику на уровне субъектов Российской Федерации. В ряде субъектов России приняты законы, на основании которых достаточной формой учета мнения населения при преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением являются публичные слушания*. В других субъектах Российской Федерации отсылочный характер положения ч. 7.1 ст. 13 ФЗ N 131 воспроизводится на уровне закона субъекта Российской Федерации, что сохраняет полную неясность в вопросе о том, какая форма учета мнения населения будет избрана в конкретном случае преобразования. Так, ч. 7 ст. 9 Закона Краснодарского края от 7 июня 2004 г. N 717-КЗ «О местном самоуправлении в Краснодарском крае»** гласит: «Изменение статуса городского округа в связи с наделением его стату-
* Об учете мнения населения городского округа «город Махачкала» Республики Дагестан по вопросу об изменении статуса городского округа «город Махачкала» Республики Дагестан в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением: закон Республики Дагестан от 11 нояб. 2014 г. N 79 // Официальный сайт Правительства Республики Дагестан. URL: http://www.e-dag.ru/2013-05-27-06-53-44/ otcheti111/content/17-zakony-rd.html?start=160; Об учете мнения населения городского округа Ульяновской области по вопросу изменения статуса городского округа Ульяновской области в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением: закон Ульяновской области от 4 авг. 2014 г. N 125-30 // Официальный интернет-портал законодательства и нормативных актов Ульяновской области. URL: http://law. ulgov.ru/doc/9288; Об инициативе по изменению статуса городского округа город Ярославль в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением: проект постановления Ярославской областной Думы (дата внесения: 21.11.2014, входящий номер 4269) // Официальный интернет-портал Ярославской областной Думы. URL: http://www.duma.yar.ru/ service/projects/pp144269.html
** Кубанские новости. 2004. 26 июня. N 102.
сом городского округа с внутригородским делением осуществляется законом Краснодарского края с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом и законом Краснодарского края»; ч. 8.1 ст. 14 Закона Республики Бурятия от 7 декабря 2004 г. N 896-III «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия»*** устанавливает: «Изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением... осуществляется законом Республики Бурятия с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом и законом Республики Бурятия».
Есть и другие примеры. В частности, законодательство Свердловской области, отличающееся своим нестандартным и зачастую более рациональным подходом к регулированию многих вопросов государственного и муниципального строительства, закрепляет ряд альтернативных форм учета мнения населения, однако отдает решение вопроса о выборе одной из этих форм на усмотрение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с Законом Свердловской области от 5 ноября 2014 г. N 94-ОЗ «О выявлении мнения населения городского округа, расположенного на территории Свердловской области, в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением городского округа статуса городского округа с внутригородским делением»**** мнение населения городского округа по вопросу о наделении городского округа статусом городского округа с внутригородским делением может выявляться при помощи народных слушаний, публичных консультаций, социологических исследований (ст. 3), однако итоги их проведения носят рекомендательный характер (ст. 8), а выбор конкретной формы учета мнения населения осуществляется Губернатором Свердловской области (ст. 6).
В то же время законодательство некоторых регионов предусматривает, что мнение населения по вопросу преобразования городского округа в городской округ
*** Кодекс: инф.-правовая система. URL: http:// docs.cntd.ru/document/802045191
**** Кодекс: инф.-правовая система. URL: http:// docs.cntd.ru/document/423841000
с внутригородским делением должно быть выражено представительным органом муниципального образования, в том числе с учетом публичных слушаний. Такое положение закреплено в ч. 2 ст. 6.1 Закона Псковской области от 9 октября 2006 г. N 580-03 «О местном самоуправлении в Псковской области»*; ч. 3 ст. 14 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 г. N 45-ЗРТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан»**; ч. 1.2 ст. 8 Закона Ставропольского края от 2 марта 2005 г. N 12-КЗ «О местном самоуправлении в Ставропольском крае»***.
Следовательно, обзор практики применения положения ч. 7.1 ст. 13 ФЗ N 131 показывает, что оно никак не ограничивает самостоятельность субъектов Российской Федерации в определении форм учета мнения населения при принятии законов о преобразовании городских округов в городские округа с внутригородским делением и, в частности, предоставляет субъектам Российской Федерации возможность использовать такие формы учета мнения населения городского округа, которые являются гораздо менее репрезентативными по сравнению с формами учета мнения населения, предусмотренными ст. 13 ФЗ N 131 для других способов преобразования муниципальных образований.
Учитывая проведенный выше анализ регионального законодательства и предписаний федерального законодательства, можно констатировать, что положение ч. 7.1 ст. 13 ФЗ N 131 в некоторой степени не согласуется со смыслом норм действующей Конституции Российской Федерации, так как оно:
- не отвечает требованиям формальной определенности;
- не отвечает требованиям соразмерности и потому не гарантирует адекватный учет мнения населения при изменении статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением.
Рассмотрим эти аспекты более подробно.
Что касается соответствия требованию формальной определенности, то здесь следует отметить, что предписание ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к элементам конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения****. Несмотря на то, что общий характер положения ст. 131 (ч. 2) Конституции Российской Федерации предполагает необходимость ее законодательной конкретизации, Конституция Российской Федерации ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления. Одним из таких ограничений является требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования.
Т.Г. Морщакова обозначает, что востребованность Конституционного Суда Российской Федерации «проявляется как в значительном количестве обращений в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам местного самоуправления - они составляют почти треть от всех, касающихся организации публичной власти, включая наряду с муниципальной также законодательную, исполнительную и судебную, - так и в существенном, новаторском, развивающемся и достаточно кардинальном характере правовых позиций, сформулированных в решениях Конституционного Суда Российской Федерации» [7, с. 4].
На конституционный характер права граждан на осуществление местного са-
* Кодекс: инф.-правовая система. URL: http:// docs.cntd.ru/document/924015699
** Официальный сайт Государственного Совета Республики Татарстан. URL: http://gossov. tatarstan.ru/zakon/
*** Сборник законов и других правовых актов
Ставропольского края. 2005. N 6. Ст. 4346.
**** По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике: постановление Конституционного Суда РФ от 24 янв. 1997 г. N 1-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. N 5. Ст. 708; По ходатайствам граждан Бабаева Магомеда Белякаевича и Гуртуева Оюса Бертовича об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2007 года N 171-О-П: определение Конституционного Суда РФ от 2 окт. 2007 г. N 715-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. N 1.
моуправления периодически обращается внимание в решениях Конституционного Суда РФ. В своем постановлении от 29 марта 2011 г. N 2-П Конституционный Суд РФ указал: «реализуя в соответствии с Конституцией Российской Федерации свои дискреционные полномочия в сфере правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления (...) законодатель не может действовать произвольно. Принимаемые им в этой сфере решения должны (...) соответствовать вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом требованию формальной определенности»*.
Требование формальной определенности предполагает также обязанность федерального законодателя обеспечить нормативное регулирование, гарантирующее населению муниципального образования возможность выразить свое мнение по вопросу преобразования муниципального образования в ясно и недвусмысленно установленной форме. Как отмечается Конституционным Судом РФ в постановлении от 18 мая 2011 г. N 9-П**, определении от 6 марта 2008 г. N 214-О-П***, признание местного самоуправления
* По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой муниципального образования — городского округа «город Чита»: постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 15. Ст. 2190.
** По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова: постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. N 9-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 22. Ст. 3239.
*** По жалобе гражданки Кирюхиной Ирины Петровны на нарушение ее конституционных прав частью шестой статьи 82 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и пунктом 6 статьи 14 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»: определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. N 428-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. N 5.
означает необходимость «...законодательно гарантировать населению, как первичному субъекту местного самоуправления, возможности выразить свою позицию в отношении предполагаемых изменений».
Нормы ч. 7.1 ст. 13 ФЗ N 131 не удовлетворяют данному требованию. В отличие от всех иных положений об учете мнения населения при преобразовании муниципальных образований, содержавшихся в ст. 13 до вступления в силу редакции от 27 мая 2014 г., оспариваемое законоположение ограничивается общей отсылкой к уставам муниципальных образований и законам субъектов Российской Федерации. Ни в редакции от 27 мая 2014 г., ни в действующей редакции от 23 июня 2014 г. оно не содержит:
- указания на конкретные обязательные формы учета мнения населения;
- требования о конкретизации форм учета мнения населения в специальных положениях уставов муниципальных образований и (или) законов субъектов Российской Федерации, посвященных вопросу преобразования городского округа в городской округ с внутригородским делением;
- правила определения того, какой орган или должностное лицо уполномочен принимать решение о выборе той или иной формы учета мнения населения.
В результате имеет место нормативный вакуум, при котором в отсутствие каких-либо обязательных критериев в ч. 7.1 ст. 13 ФЗ N 131 субъект Российской Федерации обладает ничем не ограниченным усмотрением установить конкретную форму учета мнения населения городского округа в законе субъекта Российской Федерации (как это сделали, например, Ульяновская область и Республика Дагестан) либо выбирать форму учета мнения населения городского округа в каждом конкретном случае из общего перечня форм выражения мнения населения, предусмотренных уставом городского округа и (или) законом субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении (как это предусмотрено, например, в Краснодарском крае и Республике Бурятия и как это имело место при фактическом создании городского округа с внутригородским делением в Челябинской области). Положение ч. 7.1 ст. 13 ФЗ N 131 не гарантирует участия населения муниципального образования в установлении
формы учета его мнения для случаев преобразования городских округов в городские округа с внутригородским делением и не предусматривает способов защиты прав населения муниципального образования в тех случаях, когда оно не согласно с выбором органами государственной власти субъекта Российской Федерации той или иной формы учета его мнения.
В данном вопросе необходимо учитывать также правовую позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в названном выше определении от 6 марта 2008 г. N 214-0-П, согласно которой положения ФЗ N 131 об учете мнения населения при изменении границ муниципальных образований являются нормами общего характера, подлежащими применению в совокупности с положениями законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов муниципальных образований, и что «само по себе отсутствие конкретного механизма выявления мнения населения при изменении границ муниципальных образований в аналогичном положении Федерального закона N 131 не может рассматриваться как влекущее нарушение конституционных прав и свобод граждан».
Вместе с тем ч. 4 ст. 12 ФЗ N 131, являвшаяся предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в указанном определении, устанавливает совершенно иной уровень гарантий, нежели ч. 7.1 ст. 13, поскольку требует выражения мнения населения представительными органами соответствующих муниципальных образований. По смыслу правовой позиции Конституционного Суда РФ, законодательство субъекта Российской Федерации и нормативные правовые акты муниципального образования подлежат применению в части использования иных форм учета мнения населения в дополнение к уже установленной в ч. 4 ст. 12 ФЗ N 131.
Что касается второго аспекта, а именно несоответствия положений ч. 7.1 ст. 13 ФЗ N 131 требованию соразмерности, то, по смыслу ст.ст. 131 (ч. 2) и 133 Конституции Российской Федерации с учетом их толкования Конституционным Судом РФ требование соразмерности при учете мнения населения муниципального образования означает, что выбор формы учета мнения населения должен определяться важностью
рассматриваемого вопроса с точки зрения осуществления местного самоуправления: чем большее значение для функционирования муниципального образования имеет та или иная разновидность изменения его границ, тем более репрезентативной должна быть форма учета мнения населения.
В определении от 6 марта 2008 г. N 214-О-П Конституционный Суд РФ оценил конституционность аналогичного положения ФЗ N 131 с точки зрения обеспечения «баланса конституционных ценностей, которые связаны с участием местных сообществ в решении вопросов, касающихся определения пространственной сферы реализации права на осуществление местного самоуправления, с одной стороны, и необходимостью рациональной территориальной организации муниципальной власти, позволяющей населению самостоятельно и эффективно решать вопросы местного значения на конкретной территории, - с другой». С учетом важности рассматриваемых вопросов преобразования муниципальных образований Конституционный Суд РФ в одних случаях признавал наиболее адекватной формой учета мнения населения референдум, а в других - допускал выявление мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений (например, определение Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П), а в определении от 6 марта 2008 г. N 214-О-П Конституционный Суд РФ сформулировал требование соразмерности следующим образом. Осуществляя свои регулятивные полномочия в указанной сфере, законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу своей территориальной организации, в частности, он вправе установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе и последствиям изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Однако при этом законодатель не может действовать произвольно и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного при-
нимать решение об изменении границ муниципальных образований. Во всяком случае он должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, требуют непосредственного волеизъявления населения соответствующей территории.
На наш взгляд, положение ч. 7.1 ст. 13 ФЗ N 131 в какой-то степени нарушает требуемый баланс конституционных ценностей. С одной стороны, наделение городского округа статусом городского округа с внутригородским делением носит комплексный характер и связано с перераспределением населения, материальных ресурсов, находящихся в муниципальной собственности, созданием органов местного самоуправления на вновь образованных территориях внутригородских районов и т.д. Данные вопросы затрагивают интересы подавляющего большинства населения городского округа и имеют фундаментальное значение для существования и функционирования данного муниципального образования. Их значимость существенно возрастает в силу того, что преобразование в порядке ч. 7.1 ст. 13 ФЗ N 131 затрагивает прежде всего крупнейшие города Российской Федерации.
С другой стороны, положение ч. 7.1 ст. 13 ФЗ N 131 является наиболее «слабым» среди всех положений об учете мнения населения при преобразовании муниципальных образований, содержавшихся в ст. 13 ФЗ N 131 до вступления в силу редакции от 27 мая 2014 г. В то же время в сходных по социально-экономическим и политическим последствиям ситуациях разделения поселения (ч. 5 ст. 13) или выделения городского поселения из состава муниципального района (ч. 7 ст. 13) закон требует обязательного получения согласия населения путем проведения голосования в соответствии с ч. 3 ст. 24 ФЗ N 131, положение ч. 7.1 ст. 13 ФЗ N 131 (как в изначальной редакции от 27 мая 2014 г., так и в последующей (действующей) редакции от 23 июня 2014 г.) не только не требует такого согласия, но и вообще допускает использование любой формы учета мнения населения.
В частности, все более широко применяемый в качестве единственной формы учета мнения населения при преобразовании городских округов институт
публичных слушаний не является по своей правовой природе адекватной формой учета мнения населения в ситуациях подобного рода. Согласно ч. 1 ст. 28 ФЗ N 131 публичные слушания предназначены для обсуждения населением проектов нормативных правовых актов по вопросам местного значения. Таким образом, в рамках концепции ФЗ N 131 публичные слушания являются вспомогательным средством в процессе принятия решений органами местного самоуправления, но никак не самостоятельной формой учета мнения населения по вопросам территориальной реорганизации местного самоуправления. До 27 мая 2014 г. ни в одном из случаев преобразования муниципальных образований, предусмотренных ст. 13 ФЗ N 131, публичные слушания не рассматривались в качестве формы учета мнения населения.
В свою очередь, нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения публичных слушаний, принятые в муниципальных образованиях на территории субъектов Российской Федерации, обсуждающих вопрос преобразования городских округов в городские округа с внутригородским делением, подтверждают, что публичные слушания не могут рассматриваться в качестве формы учета мнения населения. В частности, в данных нормативных правовых актах не устанавливаются какие-либо требования к явке или кворуму участников: в Положении о публичных слушаниях в городе Рязани* об этом говорится напрямую; в Ярославле** закрепляется, что решения принимаются большинством голосов либо вовсе не указывается, каким образом принимается итоговое решение; в Положении о порядке проведения публичных слушаний в городе Краснодаре*** прямо закреплено, что по итогам публичных слушаний голосование не проводится; Положение о порядке
* Положение о публичных слушаниях в городе Рязани: утв. Решением Рязанской городской Думы от 10 апр. 2008 г. N 48-1: ред. от 28 авг. 2014 г.
** Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Ярославле: утв. Решением муниципалитета г. Ярославля от 24 окт. 2005 г. N 135: ред. от 13 нояб. 2014 г.
*** Положение о порядке проведения публичных слушаний в городе Краснодаре: утв. Решением городской Думы г. Краснодара от 22 марта 2007 г. N 1.
организации и проведения публичных слушаний в городе Казани* закрепляет, что председательствующий на слушаниях вправе принять решение о необходимости проведения голосования среди участников слушаний по некоторым вопросам, вынесенным на слушания; подчеркивается их рекомендательный характер во Владивостоке**, Екатеринбурге***, Ульяновске****.
Подведем некоторые итоги.
1. Исходя из изложенного, право на осуществление местного самоуправления представляет собой совокупность возможностей по самостоятельному решению населением в целом и каждым отдельным человеком (гражданином) в отдельности вопросов местного значения в целях обеспечения истинного народовластия на том уровне публичной власти, который является наиболее приближенным к указанным субъектам.
2. Учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых
* Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Казани: утв. решением Казанской городской Думы от 8 июня 2006 г. N 7-9: ред. от 28 авг. 2014 г.
** Положение о порядке проведения публичных слушаний в городе Владивостоке от 9 июля 2008 г. N 34-МПА: принято Думой города Владивостока 20 июня 2008 г.: ред. от 26 февр. 2014 г.
*** О порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании «город Екатеринбург»: положение: утв. Решением Екатеринбургской городской Думы от 28 марта 2006 г. N 21/22: ред. от 11 марта 2014 г.
**** о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании «город Ульяновск»: положение: утв. Решением Ульяновской Городской Думы от 1 февр. 2006 г. N 15: ред. от 29 окт. 2014 г.
осуществляется местное самоуправление, является универсальным требованием и необходимым условием осуществления муниципально-территориальных преобразований независимо от их характера - сужения либо, напротив, расширения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, а также изменения конкретного состава территорий, выступающих объектом преобразований.
3. Публичные слушания как единственная форма учета мнения населения при преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением не могут считаться адекватными значимости такого преобразования. Положение части 7.1 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ, допускающее сведение учета мнения населения к этой и иным нерепрезентативным формам, не удовлетворяет конституционному требованию соразмерности.
4. Указанные в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» инструменты учета мнения населения нуждаются в усовершенствовании. В связи с этим следует обратить внимание еще на одно требование федерального законодателя - о возложении обязанности по нормативно-правовой регламентации процедур указанных мероприятий на представительный орган муниципального образования. Вполне обоснованно то, что для разработки такого рода муниципальных правовых актов у органов публичной власти должна быть стойкая заинтересованность в том, чтобы мнение населения было максимально учтено, что выступит гарантией реализации населением права на осуществление местного самоуправления.
Список литературы
1. Бабичев И.В. Городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы: новые юридические конструкции как возможный инструмент развития местного самоуправления на соответствующих территориях // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 3. С. 43-48.
2. Ильиных А.В. Реформа местного самоуправления в действии: от территориальных преобразований к изменению организационно-правовых основ // Социум и власть. 2015. N 2 (52). С. 62-67.
3. Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 4. С. 68-71.
4. Смородина О.С. Современные конституционные идеи как элемент российского конституционализма: монография. Челябинск, 2012. 260 с.
5. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. Конституционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА. 2009.
6. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. М., 2010. 672 с.
7. Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России / под ред. Т.Г. Морщаковой. М., 2003. Т. 1. 480 с.
