CC BY
30
Почему в России госзаказ зачастую вредит экономике? Что сделать для того, чтобы он стал эффективным элементом госуправления, как во многих странах мира?
Спецзаказ
Андрей
ХРАМКИН,
к.э.н., директор Института госзакупок Российской академии государственной службы при Президенте РФ
Госзакупки — важный элемент государственного управления экономикой.
Но если не создана четко работающая система государственного регулирования, то госзакупки тормозят эконо мическое развитие.
— 23 мая Президент России Дмитрий Медведев высказался о ФЗ-94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Цитирую: «Эта тема довольно сложная, потому что 94-й закон возник как способ противодействия коррупции путем повсеместного использования конкурсных процедур, но... превратился просто в тормоз общественного, в том числе и научного развития». В чем, по вашему мнению, заключается проблема?
— Вообще, к этому закону предъявляют серьезные претензии. Почему-то его отождествляют со всей системой госзакупок. На самом деле закон регулирует одну
Иногда закупка делается только для того, чтобы потратить деньги.--------------------------
только часть всей большой проблемы — процедуру выбора поставщика. И совершенно не затрагивает другие этапы — прогнозирование, планирование, контроль над исполнением контракта, анализ. Эти этапы у нас нигде не прописаны, никак не регламентируются.
Александр — Проблема не в самом законе, а в отсутствии си-
ТРУШИН стемы госзакупок?
— Государство — один из крупнейших покупателей на российском рынке. При этом возникает классический случай диктата покупателя. Когда он диктует производителю свои условия, тот должен соглашаться либо уходить с рынка, потому что больше продать просто некому. С другой стороны, государство «нестандартный» покупатель, потому что, в отличие от любой коммерческой структуры, оно через госзакупки решает определенный круг своих задач. Другими словами, госзакупки — это один из элементов госуправления. Например, в ФЗ-94 предусмотрены так называемые преференциальные группы (субъекты малого предпринимательства, предприятия инвалидов, производственные учреждения уголовно-исправительной системы и др.). Государственные ведомства должны до 20% объема своих закупок размещать у этих субъектов.
— А в целом как вы оцениваете систему госзакупок в России?
— Она находится пока в самом начале становления. Поэтому в ней огромное количество проблем. Она недостаточно проработана, существует не в том виде, которого требуют современное общество и современная экономика.
Что касается ФЗ-94, его создавали для борьбы с коррупцией в этой сфере. И надо сказать, эту задачу выполнил. Во всяком случае, закон практически исключил коррупционную составляющую при выборе поставщика. И также всем понятно, что полностью победить коррупцию никому никогда и нигде не удавалось.
— Объем госзакупок в 2010 году составлял около 6 трлн руб. Что означает эта сумма для российской экономики? Какая это доля?
— Примерно 60% от всех расходов бюджета (более 10 трлн руб.). Или седьмая часть ВВП. В процентном соотношении это примерно столько же, сколько и в других развитых странах. Это касается объемов и военных закупок для обеспечения национальной безопасности (у нас просто бюджет меньше, чем в США), и гражданских закупок.
— Из 6 трлн, как сказал президент, 1 трлн украли.
— Было сказано: неэффективно израсходовали. Немного другой акцент. Имеются в виду случаи, когда неправильно выбраны процедуры торгов, завышены цены. Факт кражи подтвердить очень трудно, документов-то нет. Конечно, крадут. И есть уголовные дела по доказанным
24
ПРЯМЫЕ ИНВЕСТИЦИИ / № 7 (111) 2011
\ТРЕНДЫ И ПРОГНОЗЫ \
EAST NEWS
фактам воровства. Но мне кажется, размеры воровства гораздо скромнее.
— А что подразумевается под неэффективным расходованием?
— Что-то можно было вообще не закупать. Не секрет, это встречается довольно часто, что закупка делается только для того, чтобы потратить деньги, а реально эта вещь не нужна. Или можно было бы купить гораздо дешевле.
— Те же томографы?
— Там более сложная ситуация, чем кажется на первый взгляд. Она касается всей наукоемкой или уникальной продукции. Суть в том, что ее закупают через дилерскую сеть. Производители, как правило, зарубежные. Штаб-квартира транснациональной компании, зная, что в какой-то стране предполагаются крупные стратегические закупки, дает своим дилерам указание по цене продажи. И она может быть в разы выше рыночной. При этом и дилеры в соседних государствах получают указания, запрещающие продавать туда (в данном случае — в Рос-
сию) эту продукцию. Это вопрос антимонопольного регулирования. Но национальная антимонопольная служба в одной стране с этим справиться не может. Здесь требуется международное сотрудничество таких служб, а его пока не существует.
— Вы сказали, что ФЗ-94 выполнил задачу борьбы с коррупцией. Каким образом?
— Закон запрещает государственным служащим искусственно завышать цены на поставку товаров и услуг.
— А принятые Госдумой 21 апреля поправки к этому закону, касающиеся формирования стартовой цены, имеют отношение к этой задаче?
— Конечно. Они определяют правила формирования начальной максимальной цены. Эта цена должна быть обоснована, а не взята с потолка. И в документах для проведения торгов должны быть указаны источники формирования начальной цены. Это могут быть либо данные Госкомстата, либо текущие биржевые цены, либо результат маркетинговых исследований. Это важный момент. Так устроены госзакупки во всем мире. У нас же начальные цены могли быть завышены в два-три раза. И предъявить претензии чиновникам было невозможно: а мы так считаем, отвечали они. Ну, могла потом прийти к ним Счетная палата и начать задавать неудобные вопросы. Но потребовать от них ничего нельзя — закона не было. На мой взгляд, эти поправки — важное политическое решение.
— но ведь механизм снижения цен на аукционе остается прежним?
— Да. Но надо сказать, что когда мы говорим о госзакупках, речь идет о расходовании бюджетных денег, то есть денег налогоплательщиков. В жизни каждый человек предпочитает покупать дешевле. Так же и здесь: вы как гражданин заинтересованы в том, чтобы ваши деньги тратили экономно и эффективно.
— Это да. но есть и точка зрения производителей, которым невыгодно продавать продукцию ниже себестоимости?
— К сожалению. У нашего государства, и конкретно у законодателей, у людей, отвечающих за госзакупки и контролирующих эти процессы, пока не сформировалось четкого понимания необходимости учитывать интересы производителей и поставщиков товаров и услуг.
— Если, по-вашему, закон хорош, то почему президент назвал его «тормозом экономики»?
— Потому что возникает огромное количество проблем. Принципиально этот закон не слишком отличается от того, что делается в развитых странах. Но там аукционы применяют редко. Например, для закупок стандартных продуктов, таких как сахарный песок, мука и т.п., на которые существуют биржевые цены. У нас же эта процедура распространяется и на сложные продукты, например строительство. И это вызывает множество вопросов и претензий. В этой отрасли цена — не единственный критерий, по которому надо выбирать поставщика. А в результате это сказывается на качестве исполнения контрактов.
— А в чем разница между аукционом и конкурсом?
— В конкурсе несколько критериев оценки поставщика. В том числе, например, опыт работы на рынке,
качество продукции или услуг, отзывы потребителей и т.д. Причем эти критерии тоже жестко регламентированы ФЗ-94. Они ограничивают возможности субъективных решений со стороны госзаказчика. Но в этом есть и плюсы и минусы.
— Почему?
— У нас конкурсы слабо защищены от участия фирм-однодневок. Если фирма правильно, без ошибок оформила заявку, формальных причин для отклонения нет. Но бывает ясно видно: цена демпинговая, фирма создана за неделю до торгов, но отказать ей нельзя, закон не разрешает.
— Вернемся к аукционам.
— Здесь только один критерий — цена. Выигрывает фирма, которая предлагает самую низкую цену. Это так называемый «обратный аукцион». Возникает странная ситуация. По Гражданскому кодексу РФ в обычном аукционе выигрывает участник, предложивший наивысшую цену. А при госзакупках выигрывает тот, кто дает наименьшую цену. Но и в первом, и во втором случае это называется одинаково — аукцион.
— А кто выбирает форму торгов — аукцион или конкурс?
— Это тоже регламентировано законом. И в развитие этих норм создано постановление правительства, где утвержден перечень товаров и услуг, которые разрешается проводить по процедуре аукциона. По конкурсам закупается немного. Например, научно-исследовательские работы, образовательные услуги. В таких случаях побеждает участник, у которого более высокая квалификация, лучший опыт работы и т.д. Но в большинстве случаев проводят аукционы. В этом, на мой взгляд, и коренится суть проблем.
Например, такая система госзакупок тормозит инновации.
Не секрет, что любая инновационная продукция дороже обычной. Соответственно, если упор сделан на цену, то закон фактически перекрывает ей дорогу.
Цена не позволяет ее заку-
пать. Или поставщик должен продавать себе в убыток. Инновации везде нуждаются в государственной поддержке. А через наши госзакупки это сделать невозможно. Если была бы в законе какая-то норма, которая выделяла закупки инновационной продукции в отдельную категорию, в отдельную преференциальную группу, тогда можно было бы таким образом поддержать инновационное развитие экономики. Или отдельных отраслей, технологий. Но это вопрос государственной политики. Я разговаривал с коллегами в РОСНАНО и других инновационных государственных центрах. Они говорят, что прямого желания государственных ведомств придушить инновации нет. Просто об этом никто не задумывается. Или руки не доходят. Но пока что политическое решение другое: инновации в России через госзакупки не поддерживают.
— Вы неоднократно ссылались на зарубежный опыт. Можете ли сравнить нашу практику с опытом других стран?
— Я общался с зарубежными коллегами и могу сказать, что у нас в государственном управлении госзакупки задействованы очень слабо по сравнению с другими странами. В развитых экономиках это важный рычаг государственного регулирования. Повторю, что там существуют довольно сложные системы, включающие такие этапы, как прогнозирование, краткосрочное планирование, контроль поставок, анализ эффективности. В США это называется Федеральной контрактной системой. В других странах иначе, но суть примерно одна. Везде, например, через госзакупки стимулируют развитие инновационных технологий. Поддерживают экологические стандарты (например, государство закупает только соответствующую им продукцию). Осуществляется регулирование трудовой
Как работают контрактные системы в разных странах
Опыт многих государств показывает, что наиболее эффективно проблемы госзакупок решаются в рамках создания национальных контрактных систем.
КРАТКИИ ПЕРЕЧЕНЬ ФУНКЦИИ КОНТРАКТНЫХ СИСТЕМ
ПЛАНИРОВАНИЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД БИБЛИОТЕКА ТИПОВЫХ КОНТРАКТОВ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ И МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОНТРАКТОВ ОЦЕНКА И УПРАВЛЕНИЕ РИСКАМИ КОНТРОЛЬ ИСПОЛНЕНИЯ КОНТРАКТОВ ОЦЕНКА РЕЗУЛЬТАТОВ КОНТРАКТОВ
США + + + + + +
Германия + + + + + +
Великобритания + + + + + +
Франция + + + + + +
Канада + + + + + +
Норвегия - + - -
Австралия + + - + -
Сингапур + - - + +
Новая Зеландия + + - +/- -
Тайвань + - - + +
В США объем бюджетных средств, которые управляются в рамках Федеральной контрактной системы (ФКС), составляет более $500 млрд. Участниками ФКС выступают более 160 тыс. коммерческих организаций. Нормативно деятельность ФКС США регулируется Федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа (FAR — Federal Acquisition Regulations), которые содержат, по разным подсчетам, от 3200 до 4300 норм и правил, детально регулирующих единый цикл планирования, размещения и исполнения госзаказа.
В США используют разные экономические модели государственного контракта, в том числе контракты твердой цены и контракты возмещения затрат. Используют и гибридные контракты, например так называемые «результативные» (цена госконтракта — фиксированная, однако подрядчик имеет возможность возместить некоторые затраты дополнительно),
26
ПРЯМЫЕ ИНВЕСТИЦИИ / № Т (111) 2011
\ТРЕНДЫ И ПРОГНОЗЫ \
миграции и борьба с нелегальными гастарбайтерами (запрещено использование их труда на объектах государственного строительства).
Но я отметил бы еще широкий общественный контроль. Претензий к системе госзакупок будет много всегда. И со стороны фирм, и СМИ, и общественности, и сами чиновники ругают ее во всех странах. Я нигде
Государство должно быть заинтересовано в том, чтобы фирмы получали прибыль и платили налоги.------------
не встречал, чтобы кто-то сказал, что у них хорошая система госзакупок. Даже в самых благополучных странах. Американцы за рубежом говорят, что у них все самое лучшее, а у себя дома, когда с ними общаешься неформально, ругают свою систему со страшной силой. Хорошие качества системы воспринимают как данность, как норму. Так должно быть, и не о чем говорить. А обсуждают только проблемные моменты.
— То есть там госзакупки не тормозят экономику?
— Там есть хорошее понимание двойственности проблемы. С одной стороны, при прочих равных условиях госзакупки должны производиться как можно дешевле, потому что это деньги налогоплательщиков. А с другой стороны, в законодательстве развитых стран есть и четкий запрет на демпинг при госзакупках. Предложения
с демпинговыми ценами отклоняют. И когда я спрашивал, почему — ведь это выгодно, купить дешевле, — мне отвечали, что государство не заинтересовано в том, чтобы фирма, юридическое лицо разорялось. Потому что любое предприятие — это часть общества. Государство заинтересовано в том, чтобы фирмы процветали. И у них должна быть прибыль в пределах нормы. А на предприятиях работают граждане, которые со своих доходов платят налоги.
И государство заинтересовано в том, чтоб у них были деньги на то, чтобы оплачивать жилье, одежду, отдых, образование детей, содержание родителей и т.д.
Вот и ищут постоянно баланс интересов. С одной стороны, стоит задача не транжирить бюджетные деньги. А с другой — нет ни у кого и мысли разорить, придушить предприятия, выжать из бизнеса последнее.
— Почему у нас не так?
— У нас мало людей, способных просчитать на два-три шага вперед. Сэкономили бюджетные деньги — и хорошо. Заставили фирму войти в убытки, поставляя продукцию ниже себестоимости, — замечательно. А то, что потом будут социальные проблемы, если фирма разорится, и будут безработные — об этом не думают. У госслужащих нет полного видения всей картины. Или — не часто встречается.
— Что надо сделать, чтобы изменить ситуацию с госзакупками?
— Надо регламентировать законодательно полный цикл госзакупок, включающий все этапы, о которых я говорил выше. В принципе, такое желание у государства, у законодателей есть. Есть международный опыт. Повторяю, наша система не лучше, но и не хуже других. Но возможностей для развития еще много.
а также контракты комплексного поощрения (в данном случае используется формула цены, учитывающая, как минимум, четыре параметра: затраты, норму прибыли, объемные и качественные характеристики поставляемого товара, сроки предоставления результата).
В Германии госзакупки скрупулезно контролируются. Для этого учреждены две инстанции: апелляционная (в форме независимого учреждения) и судебная (в форме судебного органа). Постановления, выносимые обеими инстанциями, публикуются и служат дальнейшему развитию права в сфере госзакупок. Поскольку законом для этих инстанций установлен ускоренный порядок рассмотрения жалоб на действия заказчика, обжалование не приводит к задержке инвестирования средств.
В Германии давно и успешно действует общественная организация экспертов и ученых «Форум госзаказа», в рамках которой происходит обмен мнениями,
формируется отношение к новым явлениям в сфере госзакупок внутри страны и за рубежом. Точку зрения специалистов и ученых, сформулированную в рабочих органах форума, регулярно доводят до сведения правительства. Кроме того, форум ежегодно присуждает премию за лучшую научную работу в сфере государственных закупок.
Во Франции Кодексом государственных рынков установлен переговорный порядок заключения контракта применительно к НИР, ОКР и НИОКР. Этот порядок предполагает, что государственный представитель, ответственный за данный заказ, выполняет выбор подрядчика лично на основе неформализованных переговоров с потенциальными кандидатами. В целом система госзакупок очень субъективна, чиновники не сами определяют, у кого покупать и по какой цене. Но злоупотребления невозможны, потому что это тут же станет достоянием общественности. После публикаций
в СМИ и общественного осуждения отставка чиновника неизбежна. Кстати, Президент России Дмитрий Медведев в своем выступлении на Петербургском экономическом форуме сказал, что и у нас «следует расширить основания для увольнения с госслужбы лиц, подозреваемых в коррупции».
В Великобритании контракт на госзакупки заключается с учетом различных критериев. Цена имеет значение, но не является определяющим фактором. На первом месте стоит качество продукции или услуги, затем технические показатели, эстетические, функциональные и экологические характеристики, показатели эксплуатационных издержек, технико-экономическое обоснование, послепродажное и техническое обслуживание, сроки поставки товаров, сроки выполнения заказа. Участники конкурса должны предоставить информацию по всем критериям, предусмотренным в условиях торгов.
