CC BY
6
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 25: Международные отношения и мировая политика. 2019. № 4
З.Э. Гомбоин*
УЧАСТИЕ «ТРАДИЦИОННЫХ» ДОНОРОВ В СОДЕЙСТВИИ РАЗВИТИЮ СЕКТОРА
ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова 119991, Москва, Ленинские горы, 1 Научно-исследовательский институт радио 105064, Москва, ул. Казакова, 16
В статье представлены результаты мониторинга новейших тенденций в деятельности «традиционных» доноров по предоставлению официальной помощи развитию (ОПР) в секторе информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Оценены основные количественные показатели соответствующих потоков помощи и динамика их изменения за последние два десятилетия, исследовано распределение ОПР между отдельными донорами и реципиентами, а также затронуты проблемы «связанности» и обусловленности оказываемой помощи. Исследование проведено на основе данных Комитета по содействию развитию ОЭСР на проектном уровне за 1995—2017 гг. Выделяются три основных донора: Япония, Республика Корея и США. Для Японии и Республики Корея приоритетными партнерами — реципиентами помощи в секторе ИКТ выступают ближайшие соседи — страны Восточной и Южной Азии (Вьетнам, Шри-Ланка и др.). Американская ОПР в свою очередь нацелена прежде всего на страны, где Соединенные Штаты и их союзники осуществили вооруженную смену режима, такие как Ирак и Афганистан, а также, в меньшей степени, на союзнический Египет. Несмотря на снижение уровня «связанности» объемов ОПР в целом, в секторе ИКТ этот показатель, вероятно, останется в пределах текущих значений. В целом в статье доказывается, что «традиционные» доноры, за исключением Японии и Республики Корея, в определенный момент сделали сознательный выбор в пользу предоставления помощи по многосторонним кана-
* Гомбоин Зорикто Эрдэниевич — аспирант кафедры международных организаций и мировых политических процессов факультета мировой политики МГУ имени М.В. Ломоносова, эксперт Центра проблем безопасности и развития ФМП МГУ, инженер по международно-правовой защите второй категории Научно-исследовательского института радио (e-mail: [email protected]).
лам, таким как институты Европейского союза и Всемирный банк. Этот выбор связан с неэффективностью многих проектов и программ в секторе ИКТ, что побуждает доноров диверсифицировать риски, переложив ответственность за возможные провалы на международные организации. В то же время появление «нетрадиционных» доноров, в первую очередь Китая, борьба за рынки сбыта посредством механизмов «связывания» помощи, а также сохраняющееся стремление оказать влияние на внутреннюю политическую повестку реципиентов могут послужить детерминантами для возвращения «традиционных» доноров в сектор ИКТ, в особенности в контексте нарастающего технологического соперничества по развертыванию сетей пятого поколения (5G).
Ключевые слова: содействие международному развитию, СМР, официальная помощь развитию, ОПР, информационно-коммуникационные технологии, ИКТ, ИКТ для развития, «традиционные» доноры, «нетрадиционные» доноры.
Доминирующая в дискурсе по проблемам содействия международному развитию (СМР) точка зрения состоит в том, что современные информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) обладают громадным потенциалом в преодолении отставания в развитии. Оптимисты продвигают идею о том, что внедрение ИКТ поможет государствам глобального Юга осуществить так называемый прыжок лягушки и перескочить сразу в состояние зрелой, цифровой экономики [Steinmueller, 2001; Raiti, 2007; Friederici et al., 2017]. В рамках современной парадигмы СМР внимание к сектору ИКТ растет быстрыми темпами, в том числе ввиду цифровизации экономик самих государств-доноров.
Национальные агентства содействия развитию и международные институты начиная с 1970-х годов активно участвуют в разработке соответствующих программ и проектов в странах глобального Юга. Наибольшую активность на протяжении длительного времени проявляли «традиционные» доноры — государства Запада с развитым сектором ИКТ, в первую очередь США, Германия, Финляндия, Швеция, а также наиболее вестернизированные страны Востока — Япония и Республика Корея, являющиеся членами Комитета содействия развитию Организации экономического сотрудничества и развития (КСР ОЭСР). Кроме правительственных структур в реализацию программ и проектов в сфере ИКТ активно вовлечены и частные компании этих стран (например, Microsoft, Google, IBM, Face-book, Samsung, Sony и др.).
В последние годы на первый план в международной повестке выходит технологическое соперничество крупных держав. ИКТ все чаще воспринимаются вовсе не как нейтральные артефакты объективной реальности, но как неотъемлемая часть политики [Winner, 1980; Díaz Andrade, Urquhart, 2012]. Хорошим примером в данном отношении может служить текущая ситуация с внедрением технологий связи пятого поколения (5G): накал политического противостояния в этой сфере между США и КНР уже достигает опасного уровня.
Вопросы оказания помощи развивающимся странам в сфере ИКТ представляют большой интерес как на фоне противостояния этих глобальных держав, так и в контексте общего соперничества «традиционных» доноров — членов КСР ОЭСР и «новых» («нетрадиционных»), не входящих в данный «клуб»: КНР, Индии, России, Турции и др. Есть все основания полагать, что ответ западных доноров на вызов со стороны «восходящих держав» станет определять будущее архитектуры СМР как в инфотехно-логическом секторе, так и в большинстве других областей.
Заявленная тема нашла отражение главным образом в отчетах международных организаций: ОЭСР1, Международного союза электросвязи (МСЭ)2, Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД)3. Работ же, посвященных официальной помощи развитию (ОПР) в секторе ИКТ со стороны отдельных доноров, не так много. В их числе стоит отметить материалы ответственных агентств самих «традиционных» доноров4, а также ряд академических исследований соответствующего опыта Республики Корея [Lee, 2008; Schopf, 2019]. Многие работы достаточно сильно
1 Donor ICT strategies matrix // OECD Development Assistance Committee. 2003. Available at: http://www.itu.int/net/wsis/docs/background/themes/development/oecd-donor-matrix.pdf (accessed: 17.07.2019).
2 Challenges to network // International Telecommunications Union. 1999. Available at: https://www.itu.int/ITU-D/ict/publications/inet/1999/chal_exsum.pdf (accessed: 17.07.2019).
3 Donor support to the digital economy in developing countries: A 2018 survey of public and private organizations // United Nations Conference on Trade and Development. 2019. Available at: https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/tn_unctad_ict4d13_en.pdf (accessed: 17.07.2019).
4 Greenberg A. Sida's support to information and communications technologies (ICT) for development // Organization Economic Cooperation Development (OECD). 2008. Available at: http://www.oecd.org/derec/sweden/41445473.pdf (accessed: 17.07.2019); ICT economic impact assessment — Afghanistan // United States Agency for International Development, Altai Consulting. 2014. Available at: https://mcit.gov.af/sites/default/ files/2018-12/ICT%20Economic%20Impact%20Assessment%20Final%20Draft%202014-03-01.pdf (accessed: 17.07.2019).
устарели и не содержат общего обзора тенденций, затрагивающих всех «традиционных» доноров5. В этой связи справедливо говорить о пустующей исследовательской нише, заполнению которой может способствовать предлагаемая статья.
В статье представлены результаты мониторинга новейших тенденций в деятельности «традиционных» доноров — членов КСР ОЭСР по ОПР в секторе ИКТ. Осмысление этих тенденций поможет подступиться к анализу субстантивных изменений, произошедших из-за эволюции концептуальной логики предоставления помощи в этом секторе6. Статья может быть полезна девелопменталистам-практикам при принятии стратегических решений по реализации отдельных программ и проектов в сфере ИКТ.
В структурном отношении статья разделена на три части: в первой рассмотрены основные количественные показатели потоков помощи, во второй проведен анализ распределения ОПР между отдельными донорами и реципиентами, наконец, в третьей затронуты проблемы «связанности» и обусловленности помощи.
Динамика и логика развития ОПР в сфере ИКТ: основные тенденции
В данном разделе представлены результаты анализа совокупных объемов помощи развивающимся странам в секторе ИКТ от «традиционных» доноров на основе информации КСР ОЭСР7 начиная с 1995 г. Именно к середине 1990-х годов закончился бурный этап развития ИКТ, а у экономистов появились серьезные сомнения в ранее представлявшейся нерушимой связи между ин-
5 Официальная помощь развитию — «потоки ресурсов, направляемых в страны и территории, включенные в "список получателей ОПР КСР ОЭСР" (развивающиеся страны), и в многосторонние учреждения, которые: (а) осуществляются официальным сектором; (б) нацелены на содействие экономическому развитию и благосостоянию; (в) предоставляются на льготных финансовых условиях». См.: DAC glossary of key terms and concepts // OECD. Available at: https://www.oecd.org/ dac/dac-glossary.htm#ODA (accessed: 14.07.2019).
6 Подробнее об изменениях в теоретическом осмыслении предоставления помощи в секторе ИКТ см.: [Гомбоин, 2018].
7 Здесь и далее, если не указано обратное, информация взята из базы статистических данных ОЭСР. Значения указаны в постоянных значениях в млн долл. США в ценах 2017 г., расчет дан по обязательствам (commitments). Для расчетов использованы данные базы CRS (Creditors Reporting System — Системы отчетности кредиторов), содержащей информацию с детализацией по отдельным проектам. Расчеты изменений объемов ОПР, показателей «связанности» (tying) помощи производились автором статьи самостоятельно. 2017 г. — последний год, за который доступны соответствующие данные.
вестициями в этот сектор и повышением темпов экономического роста. При этом акцент в проектах в области ИКТ сместился со стимулирования экономики в социальную сферу (решение проблемы «цифрового разрыва») [Howland, 1998; Перфильева, 2007].
Указанные изменения нашли отражение и в динамике оказания помощи (рис. 1). С середины 1990-х годов объемы ОПР, предоставляемой «традиционными» донорами на двусторонней основе в целях содействия развитию сектора коммуникаций (так в контексте номенклатуры ОЭСР называются ИКТ), достаточно сильно снижались. Так, уже начиная с рубежа ХХ—ХХ1 вв. этот показатель закрепился в районе 300—400 млн долл. США в год с небольшим снижением в 2016 и 2017 гг. Пиковое значение в 2004 г. можно считать особым случаем, обусловленным исключительно запуском крупных американских проектов в соответствующей области в рамках усилий по реконструкции Ирака.
Рис. 1. Динамика объемов двусторонней ОПР, направленной в сектор коммуникаций государствами — членами КСР ОЭСР в 1995—2017 гг. (обязательства, млн долл. США,
в ценах 2017 г.)
Снижение объемов ОПР, направляемой «традиционными» донорами в рассматриваемый сектор по двусторонним каналам, отразило общее разочарование мирового сообщества в способности ИКТ стимулировать устойчивый экономический рост на фоне «кризиса доткомов»8. Постепенно смелые проекты по
8 «Кризис доткомов» — кризис, связанный с лопнувшим экономическим пузырем конца 1990-х годов, вызванный ажиотажным спросом на ценные бумаги инфотехнологических компаний на фондовом рынке.
крупномасштабному развертыванию элементов телекоммуникационной инфраструктуры стали уступать место точечным программам в смежных секторах, нацеленным на повышение цифровой грамотности, улучшение качества законотворчества, обучение государственных служащих на местном уровне навыкам использования ИКТ. Как отметили Ф. Маркер, К. Макнамара и Л. Уоллес в докладе для британского Министерства по международному развитию, стало очевидно, что способность реципиентов к абсорбции технологий оставалась весьма низкой без инвестиций в «мягкую» инфраструктуру: развития трудовых ресурсов, укрепления институтов, повышения качества государственного управления [Marker et al., 2002]. Сами доноры также признали, что большинство проектов СМР в сфере ИКТ не достигают поставленных целей9. Сказался и подробно описанный в литературе общий тренд «усталости» от неудовлетворительных результатов реализации программ структурной адаптации, коррупционных скандалов и неэффективности ОПР [Глазунова, 2014].
700
Рис. 2. Динамика объемов ОПР в секторе коммуникаций, предоставленной многосторонними институтами (multilateral outflows) в 1995—2017 гг. (млн долл. США, обязательства,
в ценах 2017 г.)
Представляется, что сокращение объемов двусторонней помощи, направляемой западными странами — членами КСР ОЭСР в сектор коммуникаций, произошло в том числе из-за их осознанного, стратегического в пользу многосторонних каналов, особенно при взаимодействии с реципиентами с низким выбора уровнем дохода (рис. 2). Наибольшие объемы ОПР, предназна-
9 См. подробнее: [Гомбоин, 2018].
ченной для сектора коммуникаций, переводятся через Международную ассоциацию развития (МАР), которая входит в структуру Группы Всемирного банка (ГВБ) и оказывает помощь наименее развитым странам. Кроме того, часть средств выделяется через региональные банки развития, в частности Азиатский и Африканский банки развития, а также через Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ) — в части предоставления компьютеров и другого оборудования для образовательных целей (рис. 3).
Рис. 3. Распределение ОПР, направленной многосторонними институтами в сектор коммуникаций в 1995—2017 гг., по отдельным организациям (обязательства, %)
Очевидным фактором роста ОПР со стороны многосторонних институтов является борьба доноров за позиции в этих структурах глобального управления. В то же время использование многосторонних каналов при распределении ОПР в секторе ИКТ может указывать на привычное стремление «традиционных» доноров диверсифицировать риски. В первую очередь это относится к репутационным рискам, связанным с нецелевым расходованием средств. Используя многосторонние каналы, донор теряет контроль над денежными средствами (хотя и не до конца — в случае с целевыми взносами), зато взамен защищает себя от обвинений в неэффективности расходования этих средств со стороны как собственного населения, так и мирового сообщества.
Необходимо также учитывать, что многосторонняя помощь вовсе не обязательно является качественно более эффективной. По данным Группы независимой оценки Всемирного банка, боль-
Институт Европейск союза
39%
Международная ассоциация развития 53%
шинство проектов по финансированию ИКТ-инфраструктуры (75%!), реализованных ГВБ в 2003—2010 гг., так и не достигли своих целей10. Другими словами, налицо своего рода «порочный круг»: доноры, недовольные низкой результативностью проектов в секторе коммуникаций, делегируют их исполнение многосторонним институтам, которые также не особенно успешно справляются с этой задачей.
Распределение двусторонней помощи: доноры и реципиенты
Отдельный интерес с точки зрения раскрытия заявленной темы представляет рассмотрение потоков двусторонней помощи в пострановой разбивке.
Лидерами по объемам ОПР в секторе коммуникаций, предоставленной за период 1995—2017 гг., стали Япония, США, Республика Корея, Франция, Великобритания и Германия (рис. 4).
Испания Нидерланды 4% 4%
Швеция 3%
Финляндия 2%
Великобритания 7%
Франция 8%
Канада 5%
Германия 6%
иицЩЦр^
Япония 36%
Республика Корея 11%
США 14%
Рис. 4. Распределение двусторонней ОПР в секторе коммуникаций в 1995—2017 гг. между странами — членами КСР ОЭСР (обязательства, %)
Однако если рассматривать динамику изменений, то можно отметить, что государства Восточной Азии — Япония и Республика Корея — заметно нарастили свое присутствие в данном секторе, хотя в последние годы тенденция к снижению объемов ОПР характерна и для них (рис. 5). За период 1995—2017 гг. на Японию и Республику Корея пришлось в общей сложности до
10 Capturing technology for development an evaluation of World Bank Group activities in information and communication technologies. Vol. 1. The evaluation. World Bank, 2012.
47% (!) объемов помощи от «клуба доноров». Поскольку в базах данных ОЭСР учет ОПР Республики Корея ведется сравнительно недавно — с 2005 г., можно предположить, что в дальнейшем доля южнокорейской помощи в секторе ИКТ будет только увеличиваться.
450
400 350 300 250 200 150 100 50 0
V / \ Г Ьс \у х г к / \ А
\ \ v/ V/ \ \ \/ ' V
/ \ \ А. 1
-Япония
■-Республика Корея
— США
"Финляндия
— Швеция -Германия
ооооооооооооооо^^^^^^^^ ооооооооооооооооооооооо
'—I'—I'—I'—I'—
Рис. 5. Динамика объемов ОПР, направленной в сектор коммуникаций отдельными государствами — членами КСР ОЭСР в 1995—2017 гг. (обязательства, млн долл. США, в ценах 2017 г.)
Тенденция к снижению объемов двусторонней ОПР в секторе коммуникаций проявляется как при анализе данных «в среднем», так и в данных по всем государствам — членам КСР ОЭСР, но особенно заметна в случае со странами Западной Европы, а также Австралии и Канады (таблица).
Отдельные европейские страны, такие как Германия, Финляндия и Швеция, тем временем сохранили свой портфель ОПР в секторе коммуникаций. Они же являются лидерами в области телекоммуникаций и связи, в них расположены штаб-квартиры крупнейших компаний ИКТ, в частности производителей оборудования Nokia, Ericsson и крупнейшего оператора связи — Deutsche Telekom11. Впрочем, портфель ОПР от этих
11 Nokia и Ericsson — две из трех крупнейших в мире компаний по производству телекоммуникационного оборудования, в том числе для нового поколения связи 5G (третьей является китайская Huawei). Deutsche Telekom — крупнейший оператор связи, который владеет большими долями рынка во множестве стран мира (США, Турция, Индия, ЮАР и др.).
стран относительно небольшой — несколько десятков миллионов долларов США в год.
Объемы ОПР, направленной в сектор коммуникаций отдельными государствами — членами КСР ОЭСР в 1995 и 2017 гг. (млн долл. США, в ценах 2017 г.)
Страны Объем ОПР в сектор коммуникаций в 1995 г. Объем ОПР в сектор коммуникаций в 2017 г. Доля показателя 2017 г. от показателя 1995 г., %
Испания 43,58 0,47 1,08
Франция 123,82 1,72 1,39
Австралия 72,89 6,60 9,05
Италия 58,99 3,31 5,61
Канада 46,29 5,13 11,08
В то же время в политике западноевропейских доноров присутствуют заметные различия. Если рассматривать долю грантов в общем объеме ОПР, то можно заметить, что Италия, Германия и Франция более коммерчески ориентированы и предпочитают выделять средства на возвратной основе, в то время как государства Северной Европы (Финляндия, Швеция) предоставляют помощь безвозмездно (рис. 6).
Говоря о распределении двусторонней помощи в секторе коммуникаций между отдельными странами-реципиентами, можно отметить, что поведение государств Западной Европы, а также Канады, Австралии и Новой Зеландии отличается от модели поведения их партнеров из Восточной Азии. Так, для первых крупнейшими реципиентами ОПР в рассматриваемый период стали страны Ближнего Востока (Ирак), Магриба (Тунис, Алжир) и Африки южнее Сахары (Кения, Мозамбик, Зимбабве) (рис. 7). По классификации Всемирного банка всё это страны с низким доходом или с доходом ниже среднего12. Портфель помощи западных доноров в секторе коммуникаций достаточно сильно «распылен» между многочисленными точечными проектами объемом менее 500 тыс. долл. США. Кроме того, по сравнению с
12 Уже после того как поток западной помощи снизился, ряд указанных стран перешли в категорию государств с доходом выше среднего: Ирак — в 2012 г., Алжир — в 2009 г. Тунис входил в эту категорию в 2009—2013 гг. См.: World Bank country and lending groups. World Bank data help desk // The World Bank. Available at: https://datahelpdesk.worldbank.org/knowledgebase/articles/906519-world-bank-country-and-lending-groups (accessed: 14.06.2019).
Японией и Республикой Корея «западные» доноры более охотно идут на выделение грантов.
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Рис 6. Доля грантов в портфеле ОПР в секторе коммуникаций отдельных государств — членов КСР ОЭСР в 1995—2017 гг. (обязательства, %)
Ирак 12%
Другие страны 36%
Мозамбик 3%
Тунис
Мьянма 3% 4%
Шри-Ланка 6%
Узбекистан V Бангладеш 3% 5%
Индонезия 5%
Египет /0 4%
Рис. 7. Распределение ОПР, направленной государствами — членами КСР ОЭСР в сектор ИКТ в 1995—2017 гг., по реципиентам (обязательства, %)13
13 Черным и серым цветами выделены портфели помощи «традиционных» доноров по реципиентам: черный — США, серый — Япония и Республика Корея, белый — остальные западные доноры — члены КСР ОЭСР, штриховка — реципиенты, на которых приходится менее 3% всего объема помощи (Япония, европейские доноры и другие члены КСР ОЭСР, кроме США).
Для Японии же и Республики Корея приоритетными партнерами в секторе ИКТ выступают ближайшие соседи — страны Восточной (Вьетнам, КНР) и Южной Азии (Бангладеш, Шри-Ланка, Пакистан). Это в большинстве своем страны со средним доходом или с доходом выше среднего, которые уже обладают некоторым абсорбционным потенциалом с точки зрения качества человеческого капитала, регулятивной базы и организационной культуры, что позволяет им эффективно использовать международную помощь. В то же время, вероятно, при принятии решений в Токио и Сеуле относительно выбора реципиентов главную роль всё же играют другие факторы: географическая близость и объемы товарооборота между странами [Araki, 2007; Lee, 2008; Japan's development assistance, 2016]. Также можно отметить, что японские и южнокорейские проекты в области коммуникаций являются адресными и самостоятельными, т.е. не входят в крупные мультисекторальные пакеты помощи.
На фоне обозначенных двух подходов выделяется модель поведения, избранная Соединенными Штатами Америки. Некоторые исследователи называют Вашингтон одним из мировых лидеров по объемам помощи в секторе коммуникаций [Ашмянская, 2011]. Однако если сопоставить данные Агентства по международному развитию (АМР) США и КСР ОЭСР, то большое количество проектов, реализуемых американцами в данном секторе, не удовлетворяют строгим критериям категории ОПР.
Кроме того, помощь США обладает ярко выраженной спецификой: она выделяется в рамках крупных мультисекторальных пакетов ОПР, которые предоставляются в адресном порядке с сосредоточением на малом числе государств. Мы можем выделить три ключевых реципиента, которые получили свыше 95% общего объема ОПР США в секторе коммуникаций: Египет, Афганистан и Ирак. Все эти государства имеют тесные политические связи с донором. Так, наиболее крупные американские проекты ОПР в Египте осуществлялись в конце 1990-х годов, в период расцвета двусторонних отношений, связанного, по мнению сотрудника Исследовательской службы Конгресса США М. Клайда, в том числе с активной поддержкой Каиром операции «Буря в пустыне» [Clyde, 2005]. Еще более показательным является пример Ирака, где после свержения режима С. Хусейна в 2003 г. реализовывались крупные американские комплексные программы реконструкции, включавшие в том числе значимые элементы восстановления
(и строительства новой) телекоммуникационной инфраструктуры. Всего за два года, в 2003—2005 гг., в Ираке были реализованы проекты ОПР в секторе коммуникаций на почти 0,5 млрд долл. США (478 млн). Помощь предоставлялась в форме грантов, а не кредитов, что было продиктовано отнюдь не гуманистическими соображениями, а более реалистичными политическими интересами, в том числе отмечаемым отдельными исследователями стремлением администрации США к «обеспечению контроля над "новым Ираком"» [Бартенев, 2011]. Интересно, что значительные объемы помощи развитию сектора коммуникаций в Ираке были направлены командующими военными контингентами США на местах, которые получили возможность самостоятельно принимать решения по запуску и управлению небольших проектов СМР в зонах конфликтов в соответствии с мандатом программы CERP (Commander's Emergency Response Program)14. Расширение влияния структур, ответственных за оборону и безопасность, в области СМР в США также свидетельствует о главенствующей роли сугубо прагматических интересов. Можно заметить, что после 2005 г., на фоне общего снижения объемов ОПР в секторе, американские проекты СМР в сфере ИКТ в развивающихся странах финансируются только Министерством обороны, в то время как основные гражданские институты содействия развитию (АМР США, Агентство по торговле и содействию развитию (United States Trade and Development Agency)) исчезают из данных по ОПР.
На фоне общего снижения объемов двусторонней помощи в секторе коммуникаций со стороны «традиционных» доноров с 2010-х годов возрастает доля ОПР, предоставляемой «новыми» («нетрадиционными») донорами. Наиболее примечательным примером в данном отношении является Китай. По данным лаборатории AidData в американском Колледже Вильгельма и Марии, известные годовые объемы ОПР в секторе коммуникаций со стороны КНР превышают соответствующий показатель любого из членов КСР ОЭСР в несколько раз15! Представляется, что появление новых игроков, с одной стороны, стало следствием возникшего в результате ухода «традиционных» доноров из сектора коммуникаций вакуума, а с другой — может предопределить выбор ими курса на возвращение в этот сектор.
14 Подробнее о CERP см.: [Бартенев, 2018].
15 Данные по китайской помощи развитию рассматриваются в контексте потоков, «приравненных к официальной помощи развитию ОЭСР». Подробнее о методологии «приравнивания» см.: [Strange et al., 2017].
Это особенно заметно на фоне разгорающегося соперничества в области прокладки сетей связи нового поколения — 5G. Показательным примером в этом отношении может служить дискуссия на семинаре «Цифровой Шелковый путь Китая», организованном вашингтонским Центром стратегических и международных исследований в феврале 2019 г. Несколько спикеров, включая бывшего заместителя главы Киберкомандования США генерал-лейтенанта У. Мэйвиля, призвали американские власти и конкретно АМР США «стратегически использовать инструменты помощи» для противостояния Китаю путем выделения грантов и льготных займов на покупку исключительно американского ИКТ-оборудования16. Тем самым была затронута важнейшая проблема «связанности» помощи, которая нуждается в отдельном рассмотрении.
«Связанность» и обусловленность помощи
Помощь является «связанной» (tied), когда предусматривает приобретение товаров и услуг у поставщиков из страны-до-нора17. «Связанность» ОПР может быть прописана прямо или опосредованно — в формулировках условий, которым может соответствовать лишь поставщик из страны-донора (или группы стран-доноров — частично «связанная» помощь). В целом в политике большинства «традиционных» доноров наблюдается тенденция к «развязыванию» помощи. Этот переход обусловлен как их желанием подчеркнуть привлекательность своей ОПР в соответствии с взятыми на себя международными обязательствами [Chung et al., 2016], так и ростом числа незападных компаний, которые соответствуют заданным требованиям к поставщикам18.
На рис. 8 показана динамика доли «связанной» помощи, направляемой в сектор ИКТ, по доступным данным из базы КСР ОЭСР.
16 China's Digital Silk Road — transcript // Center for Strategic and International Studies. 05.02.2019. Available at: https://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/ event/190211_Chinas_Digital_Silk_Road.pdf (accessed: 03.06.2019).
17 DAC glossary of key terms and concepts // OECD. Available at: https://www.oecd. org/dac/dac-glossary.htm#ODA (accessed: 14.07.2019).
18 The Paris Declaration on Aid Effectiveness and the Accra Agenda for Action // OECD. Available at: https://www.oecd.org/dac/effectiveness/34428351.pdf (accessed: 16.07.2019).
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
^ „сР ^ ^ ^ сК? ¿ч*4 ^ е
Рис. 8. Доля «связанной» помощи в общем объеме ОПР и ОПР в секторе коммуникаций, предоставленной странами — членами КСР ОЭСР в 1995—2017 гг. (%)
Доля «связанной» помощи в секторе коммуникаций
Доля «связанной» помощи по всем секторам
Как можно заметить, доля «связанной» помощи в секторе коммуникаций не показывает значительного снижения и в среднем составляет около 40%. Более того, ОЭСР ведет учет степени «связанности» только для закупок на сумму более 700 тыс. специальных прав заимствования (СПЗ), в то время как проекты в секторе коммуникаций обычно небольшие по объему19. Вероятно, в реальности доля «связанной» помощи находится приблизительно на уровне своих пиковых значений 2004 г., когда реализовывались крупные американские проекты восстановления объектов ИКТ-инфраструктуры в Ираке.
Помощь в сфере ИКТ, предоставляемая западными донорами, является не только «связанной» (tied), но и обусловленной (conditional). От государств-реципиентов требуется следование определенным неолиберальным стандартам, например приватизация государственных компаний, дерегуляция рынков, защита интеллектуальной собственности. В рамках исполнения обязательств по либерализации сектора и приватизации государственных компаний государство в развивающихся странах вытесняется
19 Примерно 1 млн долл. США по курсу на октябрь 2019 г. См.: OECD DAC 2019 revised recommendation on untying ODA // OECD. 2019. Available at: https:// legalinstruments.oecd.org/public/doc/140/140.en.pdf (accessed: 19.07.2019).
из предоставления социально значимых коммунальных услуг связи и доступа к интернету. Так, по словам одного исследователя из Нигерии, «в телекоммуникационном секторе население африканских стран меняет государственные монополии на ярмо монополий иностранных инвесторов» [Ya'u, 2GG4: 19].
Сектор ИКТ находится под пристальным надзором законодательных органов всех без исключения государств, где для производителей и поставщиков услуг характерно отстаивать принципы laissez faire. В то время как ИКТ-компании испытывают регулятивное давление в домашних юрисдикциях, правительства стараются поддерживать их в освоении рынков других стран, в первую очередь развивающихся. Государства глобального Юга сталкиваются с серьезными трудностями в собирании налогов с прибыли, полученной западными компаниями, в особенности в области электронной коммерции, в связи с присущей сектору ИКТ высокой степенью мобильности капитала (размывание налоговой базы и вывод доходов из-под налогообложения, base erosion and profit shifting) [Burgers, Mosquera, 2017]20. Мобильность же капитала в секторе ИКТ в первую очередь определяется высокой потребностью данной сферы в интеллектуальных ресурсах, новых изобретениях и патентах. В качестве примера можно привести сделку, проведенную в Нидерландах в 2G14 г., которая предусматривала продажу пакета акций нескольких крупных африканских телекоммуникационных компаний общей стоимостью в 1G млрд долл. США21. Правительство Уганды выразило протест, но из-за налоговых соглашений с донорами, предусматривавших либерализацию сектора, не смогло, как и другие государства, получить никаких налоговых поступлений от сделки. Ответом многих развивающихся стран в этой ситуации становится введение так называемых налогов на Google22. В свою очередь доноры стремятся к снижению «нерыночных барьеров» для деятельности своих предприятий, таких как положения по
20 The taxation of offshore indirect transfers — discussion paper // International Monetary Fund, OECD. 2017. Available at: https://www.oecd.org/tax/discussion-draft-toolkit-taxation-of-offshore-indirect-transfers.pdf (accessed: 10.06.2019).
21 Base erosion and profit shifting in Africa: Reforms to facilitate improved taxation of multinational enterprises // United Nations Economic Commission for Africa. 2018. Available at: https://www.uneca.org/sites/default/files/PublicationFiles/base-erosion_rev. pdf (accessed: 24.07.2019).
22 Налог на Google — общее название ряда мер, принимаемых государствами для повышения собираемости налогов с прибыли инфотехнологических компаний. См. подробнее: [Picciotto, 2015].
локализации персональных данных. Так, АМР США сделало «продвижение регулятивных режимов, обеспечивающих свободу трансграничных потоков данных», показателем оценки эффективности своей работы на период 2018—2022 гг.23
Несмотря на снижение уровня «связанности» объемов ОПР в целом, в секторе ИКТ этот показатель, вероятно, останется в пределах текущих значений. Отметим, что за исключением Японии и Республики Корея для большинства доноров фактор коммерческой привлекательности «связанной» помощи в контексте глобальных обязательств по ее снижению не является достаточным стимулом к активизации своих усилий. В то же время представляется, что в будущем усиление внимания к регулированию сектора коммуникаций со стороны властей развивающихся стран вкупе с укреплением позиций «нетрадиционных» доноров может послужить дополнительным толчком к возврату «традиционных» доноров, в том числе путем предоставления «обусловленной» помощи.
* * *
Мониторинг новейших тенденций в оказании содействия развитию сектора ИКТ странами — членами КСР ОЭСР позволяет зафиксировать однозначное снижение объемов двусторонней ОПР, характерное для всех «традиционных» доноров. Последнее происходит в том числе из-за низкой результативности проектов ИКТ, что предопределило стратегический выбор многих «традиционных» доноров в пользу использования многосторонних каналов доведения помощи.
В то же время анализ статистических данных позволяет подтвердить хорошо знакомый исследователям в области СМР вывод о том, что «традиционные» доноры отнюдь не представляют собой монолитный блок [Содействие международному развитию как инструмент внешней политики, 2018]. Так, можно условно выделить три сильно различающиеся модели поведения: западноевропейскую, восточноазиатскую и американскую.
Западноевропейские доноры (а также тяготеющие к ним Канада, Австралия и Новая Зеландия) реализуют большое число малых, точечных и самостоятельных проектов СМР в секторе,
23 US Agency for International Development and US Department of State Joint Strategic Plan FY 2018-2022, 2018. Available at: https://www.state.gov/wp-content/ uploads/2018/12/Joint-Strategic-Plan-FY-2018-2022.pdf (accessed: 15.07.2019).
в первую очередь в наименее развитых странах. Для доноров из Восточной Азии — Японии и Республики Корея — развитие коммуникаций является одним из приоритетных секторальных направлений политики СМР, что выражается как в объемах финансирования проектов, так и в придании им самостоятельного значения. При выборе реципиентов помощи в секторе коммуникаций азиатские страны — члены КСР ОЭСР руководствуются в первую очередь коммерческими интересами. Наконец, США в рамках реализации политики СМР предпочитают уделять внимание другим секторам, за исключением случаев, когда в их действиях прослеживается явный политический интерес, как, например, при реализации программ постконфликтного восстановления государств, где Соединенные Штаты и их союзники осуществили вооруженную смену режима. В этих случаях Вашингтон предпочитает разворачивать крупные многосекторальные программы, частью которых становятся и проекты содействия развитию ИКТ.
Наличие специальных коммерческих или политических интересов у ряда стран-доноров (Японии, Республики Корея, США) несколько компенсирует снижение абсолютных объемов ОПР, направляемой в сектор.
В то же время ввиду увеличения значения и доли сектора ИКТ в экономике западных стран-доноров можно предположить, что их интерес к программам и проектам в этом секторе в обозримой перспективе будет усиливаться. «Уход» «традиционных» доноров из сектора ИКТ стал следствием их общей усталости от отсутствия конкретных и зримых результатов. Тем не менее есть основания предполагать, что «традиционные» доноры в обозримой перспективе все же «вернутся» в сектор ИКТ. Это случится, с одной стороны, из-за понимания лицами, принимающими решения, возрастающего значения сектора в современной экономике, а с другой — вследствие актуализации проблемы поиска рынков сбыта для высокотехнологичных товаров на фоне нового витка обострения конкуренции между Западом и Востоком, затрагивающей в том числе сферу ИКТ. В этой связи более обстоятельный анализ влияния фактора «нетрадиционных» доноров (предположительно весьма существенного), а также сопоставление подходов «традиционных» и «нетрадиционных» доноров к оказанию помощи в секторе ИКТ — представляется наиболее логичным направлением научного поиска заявленной проблематики и заслуживает того, чтобы стать темой отдельного исследования.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Ашмянская И.С. Иностранная помощь развитию в сфере информационно-коммуникационных технологий // Вестник МГИМО-Университета. 2011. № 5. С. 77-86.
2. Бартенев В.И. Влияние событий 11 сентября 2001 г. на политику США в сфере содействия международному развитию // Вестник Московского университета. Серия 25: Международные отношения и мировая политика.
2011. № 3. С. 184-218.
3. Бартенев В.И. Помощь «хрупким государствам» сквозь призму риск-менеджмента: лабиринт объяснительных гипотез // Международные процессы. 2018. Т. 16. № 4. С. 20-41. DOI: 10.17994/IT.2018.16.4.55.2
4. Глазунова Е.Н. Теоретические аспекты содействия международному развитию: современный дискурс // Вестник Московского университета. Серия 25: Международные отношения и мировая политика. 2014. № 2. С. 3-33.
5. Гомбоин З.Э. Информационно-коммуникационные технологии для развития: логика эволюции международного дискурса // Вестник Московского университета. Серия 25: Международные отношения и мировая политика. 2018. № 3. С. 121-153.
6. Перфильева О.В. Проблема цифрового разрыва и международные инициативы по ее преодолению // Вестник международных организаций. 2007. № 10 (2). С. 34-49.
7. Содействие международному развитию как инструмент внешней политики: зарубежный опыт / Под ред. В. Барановского, Ю. Квашнина, Н. Тогановой. М.: ИМЭМО РАН, 2018.
8. Araki M. Japan's official development assistance: The Japan ODA model that began life in Southeast Asia // Asia-Pacific Review. 2007. № 2 (14). P. 17-29.
9. Berthelemy J.-C. Bilateral donors' interest vs. recipients' development motives in aid allocation: Do all donors behave the same? // Review of Development Economics. 2006. Vol. 10. No. 2. p. 179-194.
10. Burgers I., Mosquera I. Corporate taxation and BEPS: A fair slice for developing countries? // Erasmus Law Review. 2017. No. 1 (10). P. 29-47. DOI: 10.5553/ELR.000077
11. Chung S., Eom Y.H., Jung H.J. Why untie aid? An empirical analysis of the determinants of South Korea's untied aid from 2010 to 2013: South Korea's untied aid // Journal of International Development. 2016. No. 4 (28). P. 552-568. DOI: 10.1002/jid.3195
12. Clyde M. CRS Issue brief for Congress — Egypt-United States relations. Congressional Research Service. Washington, 2005.
13. Diaz Andrade A., Urquhart C. Unveiling the modernity bias: A critical examination of the politics of ICT4D // Information Technology for Development.
2012. No. 4 (18). P. 281-292. DOI: 10.1080/02681102.2011.643204
14. Friederici N., Ojanperâ S., Graham M. The impact of connectivity in Africa: Grand visions and the mirage of inclusive digital development // The Electronic Journal of Information Systems in Developing Countries. 2017. No. 1 (79). P. 1-20. DOI: 10.1002/j.1681-4835.2017.tb00578.x
15. Greenberg A. Sida's support to information and communications technologies (ICT) for Development. 2008. Available at: http://www.oecd.org/ derec/sweden/41445473.pdf (accessed 17.07.2019).
16. Howland J. The 'digital divide': Are we becoming a world of technological 'haves' and 'have nots?' // The Electronic Library. 1998. № 5 (16). P. 287-289. DOI: 10.1108/eb045651
17. Japan's development assistance / Ed. by H. Kato, J. Page, Y. Shimomura. London: Palgrave Macmillan, 2016.
18. Lee H. Analysing South Korea's ICT for development aid programme // The Electronic Journal of Information Systems in Developing Countries. 2008. Vol. 35. No. 1. P. 1-15.
19. Marker P., McNamara K., Wallace L. The significance of information and communication technologies for reducing poverty. DfID, 2002. Available at: http:// kambing.ui.ac.id/onnopurbo/library/library-ref-ind/ref-ind-1/application/poverty-reduction/!%20ICT4PR/ict_poverty.pdf (accessed 17.07.2019).
20. Picciotto S. The U.K.'s diverted profits tax: An admission of defeat or a pre-emptive strike? Tax Notes International. 2015. № 3 (77). P. 239-242.
21. Raiti G.C. The lost sheep of ICT4D literature // Information Technologies and International Development. 2007. Vol. 3. No. 4. P. 1-8. DOI: 10.1162/ itid.2007.3.4.1.
22. Schopf J. Room for improvement: Why Korea's leading ICT ODA program has failed to combat corruption' // Telecommunications Policy. 2019. Vol. 43. No. 6. P. 501-519. DOI: 10.1016/j.telpol.2019.01.001.
23. Strange A.M., Mengfan C., Brooke R. et al. AidData methodology: Tracking underreported financial flows (TUFF). William and Mary College — AidData Laboratory, 2017. Available at: http://docs.aiddata.org/ad4/pdfs/AidDataTUFF_ Methodology_1.3.pdf (accessed: 03.06.2019).
24. Steinmueller W.E. ICTs and the possibilities for leapfrogging by developing countries // International Labour Review. 2001. № 2 (140). P. 193-210.
25. Winner L. Do artifacts have politics? // Daedalus. 1980. Vol. 109. No. 1. P. 121-136.
26. Ya'u Y.Z. The new imperialism & Africa in the global electronic village // Review of African Political Economy. 2004. Vol. 31. No. 99. P. 11-29.
Z.E. Gomboin TRADITIONAL DONORS
IN INFORMATION AND COMMUNICATION SECTOR DEVELOPMENT ASSISTANCE
Lomonosov Moscow State University Leninskie gory 1, 119991, Moscow Radio Research and Development Institute Kazakova 16, 105094, Moscow
The paper examines activities of 'traditional' donors of official development assistance (ODA) in the information and communication technologies (ICTs) sector. The author assesses the major quantitative parameters of aid flows and their dynamics for the past two decades, examines the distribution of aid across donor and recipient countries, as well as considers the issues of tied aid and conditionality. The research is based on the OECD DAC
data at the project level for the period 1995—2007. The author identifies three major donors: Japan, the Republic of Korea, and the United States. For Japan and the Republic of Korea the key partners and recipients in the ICTs sector include their closest neighbours — the Southeast Asian countries (Vietnam, Sri Lanka, etc.) As for the United States development assistance, it is primarily distributed to those states where the US and its allies have imposed regime change (Iraq and Afghanistan) or, to a lesser extent, to their strategic partners, such as Egypt. The author notes that the overall trend towards further untying of aid is unlikely to have a significant impact on the ICTs sector. The author also emphasizes that traditional donors, with the exception of Japan and the Republic of Korea, tend to favour funding assistance through multilateral channels, such as various European Union institutions and the World Bank. This trend may be explained by the ineffectiveness of many ICTs development assistance projects, which forces donors to diversify risks by shifting the responsibility for possible failures on the international organizations. However, the author concludes that the emergence of non-traditional donors, especially China, the use of tied aid as a means to capture new markets, as well as the constant desire to influence the domestic policies of recipient countries, may draw attention of the traditional donors back to the ICTs sector, especially considering the increasing competition in the 5G marketplace.
Keywords: international development assistance, official development assistance, ODA, information and communication technologies, ICTs, ICT4D, traditional donors, new donors.
About the author: Zorikto E. Gomboin — PhD Candidate at the Chair of International Organizations and World Political Processes, School of World Politics, Lomonosov Moscow State University, Expert of the Center for Security and Development Studies, International Legal Protection Engineer II at the Radio Research and Development Institute (e-mail: [email protected]).
REFERENCES
1. Ashmyanskaya I.S. 2011. Inostrannaya pomoshch' razvitiyu v sfere infor-matsionno-kommunikatsionnykh tekhnologii [Foreign development aid in the area of information and communication technologies]. MGIMO Review of International Relations, no. 5, pp. 77—86. (In Russ.)
2. Bartenev V.I. 2011. Vliyanie sobytii 11 sentyabrya 2001 g. na politiku SShA v sfere sodeistviya mezhdunarodnomu razvitiyu [The impact of the 9/11 on the U.S. international development cooperation policy]. Moscow University Bulletin of World Politics, no. 3, pp. 184-218. (In Russ.)
3. Bartenev V.I. 2018. Pomoshch' 'khrupkim gosudarstvam' skvoz' prizmu risk-menedzhmenta: labirint ob"yasnitel'nykh gipotez [Aiding 'fragile states' through the lens of risk management: Labyrinth of explanatory hypotheses]. International Trends, vol. 16, no. 4, pp. 20-41. (In Russ.)
4. Glazunova E.N. 2014. Teoreticheskie aspekty sodeistviya mezhdunarodnomu razvitiyu: sovremennyi diskurs [Theoretical aspects of international development cooperation: Contemporary discourse]. Moscow University Bulletin of World Politics, no. 2, pp. 3—33. (In Russ.)
5. Gomboin Z.E. 2018. Informatsionno-kommunikatsionnye tekhnologii dlya razvitiya: logika evolyutsii mezhdunarodnogo diskursa [Information and communication technologies for development: Evolution of international discourse]. Moscow University Bulletin of World Politics, no. 3, pp. 121—153. (In Russ.)
6. Perfil'eva O.V. 2007. Problema tsifrovogo razryva i mezhdunarodnye initsiativy po ee preodoleniyu [Getting over digital divide: The international organizations contribution]. International Organizations Research Journal, vol. 2, no. 2, pp. 34—48. (In Russ.)
7. Baranovskii V., Kvashnin Yu., Toganova N. (eds.). 2018. Sodeistvie mezhdunarodnomu razvitiyu kak instrument vneshnei politiki: zarubezhnyi opyt [International development assistance as foreign policy tool: Foreign experience]. Moscow, IMEMO RAN Publ. (In Russ.)
8. Araki M. 2007. Japan's official development assistance: The Japan ODA model that began life in Southeast Asia. Asia-Pacific Review, no. 2 (14), pp. 17—29.
9. Berthelemy J.-C. 2006. Bilateral donors' interest vs. recipients' development motives in aid allocation: Do all donors behave the same? Review of Development Economics, vol. 10, no. 2, pp. 179—194.
10. Burgers I., Mosquera I. 2017. Corporate taxation and BEPS: A fair slice for developing countries? Erasmus Law Review, no. 1 (10), pp. 29—47. DOI: 10.5553/ ELR.000077
11. Chung S., Eom Y.H., Jung H.J. 2016. Why untie aid? An empirical analysis of the determinants of South Korea's untied aid from 2010 to 2013: South Korea's untied aid. Journal of International Development, no. 4 (28), pp. 552—568. DOI: 10.1002/jid.3195
12. Clyde M. 2005. CRSIssue brief for Congress — Egypt—United States relations. Congressional Research Service. Washington.
13. Diaz Andrade A., Urquhart C. 2012. Unveiling the modernity bias: A critical examination of the politics of ICT4D. Information Technology for Development, no. 4 (18), pp. 281-292. DOI: 10.1080/02681102.2011.643204
14. Friederici N., Ojanperâ S., Graham M. 2017. The impact of connectivity in Africa: Grand visions and the mirage of inclusive digital development. The Electronic Journal of Information Systems in Developing Countries, no. 1 (79), pp. 1-20. DOI: 10.1002/j.1681-4835.2017.tb00578.x
15. Greenberg A. 2008. Sida's support to information and communications technologies (ICT) for development. Available at: http://www.oecd.org/derec/ sweden/41445473.pdf (accessed: 17.07.2019).
16. Howland J. 1998. The 'digital divide': Are we becoming a world of technological 'haves' and 'have nots?' The Electronic Library, no. 5 (16), pp. 287-289. DOI: 10.1108/eb045651
17. Kato H., Page J., Shimomura Y. (eds.). 2016. Japan's development assistance. London, Palgrave Macmillan.
18. Lee H. 2008. Analysing South Korea's ICT for development aid programme. The Electronic Journal of Information Systems in Developing Countries, vol. 35, no. 1, pp. 1-15.
19. Marker P., McNamara K., Wallace L. 2002. The significance of information and communication technologies for reducing poverty. DfID. Available at: http:// kambing.ui.ac.id/onnopurbo/library/library-ref-ind/ref-ind-1/application/poverty-reduction/!%20ICT4PR/ict_poverty.pdf (accessed: 17.07.2019).
20. Picciotto S. 2015. The U.K.'s diverted profits tax: An admission of defeat or a pre-emptive strike? Tax Notes International, no. 3 (77), pp. 239—242.
21. Raiti G.C. 2007. The lost sheep of ICT4D literature. Information Technologies and International Development, vol. 3, no. 4. pp. 1—8. DOI: 10.1162/itid.2007.3.4.1.
22. Schopf J. 2019. Room for improvement: Why Korea's leading ICT ODA program has failed to combat corruption'. Telecommunications Policy, vol. 43, no. 6, pp. 501-519. DOI: 10.1016/j.telpol.2019.01.001.
23. Steinmueller W.E. 2001. ICTs and the possibilities for leapfrogging by developing countries. International Labour Review, no. 2 (140), pp. 193-210.
24. Strange A.M., Mengfan C., Brooke R. et al. 2017. AidData methodology: Tracking underreported financial flows (TUFF). William and Mary College — AidData Laboratory. Available at: http://docs.aiddata.org/ad4/pdfs/AidDataTUFF_ Methodology_1.3.pdf (accessed: 03.06.2019).
25. Winner L. 1980. Do artifacts have politics? Daedalus, vol. 109, no. 1, pp. 121-136.
26. Ya'u Y.Z. 2004. The new imperialism & Africa in the global electronic village. Review of African Political Economy, vol. 31, no. 99, pp. 11-29.
