CC BY
75
Рябошапко Олеся Николаевна
адъюнкт кафедры философии и социологии Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
Чапурко Татьяна Михайловна
доктор политических наук, кандидат юридических наук, профессор, профессор кафедры философии и социологии Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
Участие граждан в разработке нормативных правовых актов в электронной среде: проблемы и перспективы
В статье анализируются участие граждан в разработке нормативных правовых актов в электронной среде, а также проблемы и перспективы, возникающие в данной сфере.
Ключевые слова: нормативные правовые акты, электронная среда, интерактивная коммуникация, электронное правительство.
O.N. Ryaboshapko, Adjunct of a Chair of Philosophy and Sociology of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected];
T.M. Chapurko, Doctor of Political Sciences, Master of Law, Professor, Professor of a Chair of Philosophy and Sociology of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected] Participation of citizens in the development of legal acts in an electronic environment: problems and prospects
In the article the participation of citizens in the development of legal acts in an electronic environment is analyzed, as well as the problems and prospects arising in this sphere.
Key words: legal acts, e-environment, interactive communication, electronic government.
В современной теории демократии среди множества инструментов привлечения граждан к управлению делами общества немаловажное место занимают общественные комментарии к разрабатываемым законам и нормативным актам.
Участие граждан в процессах нормотворчества в политической науке рассматривается как инструмент делиберативной (совещательной) демократии, теоретические основы которой сформулировали еще Юрген Хабермас (Jürgen Habermas) [1], Роберт Даль (Robert Dahl) [2], Дэвид Труман (David Truman) [3], а также ряд других авторов, о которых будет упомянуто ниже.
Создание ресурсов с обратной связью от власти действительно имеет большое значение. Поэтому по инициативе Президента РФ В.В. Путина реализуется проект «Российская общественная инициатива», в рамках которого законопроекты, набравшие более 100 тыс. подписей, будут рассматриваться властями. Аналогичные новации реализуются в настоящее время и на региональном уровне.
Технологически-социальные инновации последних десятилетий, в частности телекоммуникации, позволили придать новое качество существующей уже шесть десятилетий технологии прямых взаимодействий граждан с государством, получившей трудно переводимое на русский язык название «электронное нормотворчество граждан» (англ. - е^Шетактд).
Расширение общественного участия позволяет не только повлиять на качество законопроектов, затрагивающих интересы больших групп населения, но и повысить в обществе уровень политической культуры.
Кроме того, начиная с 70-х гг. ХХ в. практики общественных комментариев оказали существенное влияние на развитие административного права, к примеру, в США, где процедуры общественного нормотворчества закреплены законодательно. В этой стране рассматриваемые нами практики реализуются в рамках создания «электронного правительства» (управления делами государства с использованием телекоммуникационных технологий).
304
До появления сети Интернет граждане направляли почтой или по факсу свои замечания и предложения авторам законопроектов. В настоящее время список коммуникативных каналов расширился и включает в себя электронную почту, блоги, листы рассылки и иные сетевые сервисы. Используя возможности интерактивной коммуникации, пользователи могут не только предлагать для обсуждения те или иные поправки в проекты нормативных актов, но и перед внесением предложений знакомиться с уже зафиксированными комментариями, а также представлять свое видение релевантности ранее предложенных текстов. В результате для индивида участие в общественном нормотворчестве становится рефлексивной политической практикой, развивающей реактивное коммуникативное действие, возникающее как ответ на интересующую его проблему. Так не только происходит формирование политической культуры, но и косвенным образом осуществляется правовое просвещение.
О востребованности рассматриваемой нами формы политического действия свидетельствует тот факт, что в странах с развитыми демократиями по наиболее привлекающим общественное внимание законопроектам число общественных комментариев составляет десятки и даже сотни тысяч. Это одна из немногих форм интерактивного общественного обсуждения, которое на регулярной основе материализуется в форме конкретных предложений муниципальным, региональным и федеральным властям. Экспертную оценку конкретным актам нормотворчества граждан дает так называемое «кибержюри», которое, опираясь на аргументы, поддерживает или же отклоняет предлагаемые поправки. Особо подчеркнем, что граждане на добровольной основе и безвозмездно участвуют в указанной деятельности, ориентируясь на достижение общественного блага, поскольку результатом обсуждения становится законопроект или нормативный акт, затрагивающий их интересы.
Тем не менее, именно когнитивные и мо-тивационные проблемы являются основными препятствиями на пути расширения участия большинства граждан в процессах общественного нормотворчества. Во многом трансформация паттернов политического действия определяется изменением уровня доверия населения к правительственным учреждениям и эффективностью учета предложений граждан при разработке законодательства.
В результате при анализе участия граждан в процессах общественного нормотворчества мы имеем дело со сложным переплетением мотива-
ционных, интеллектуальных и эмоциональных барьеров в сфере коллективного действия. Особо подчеркнем, что, хотя существуют и технологические барьеры, их роль незначительна.
Для стран с транзитивными демократиями существенным препятствием внедрения политических технологий электронного общественного нормотворчества является нежелание правящей элиты допускать к принятию решений не только обычных граждан, чья компетенция для бюрократов ничтожна, но и сторонних экспертов. В истории современной России есть множество тому подтверждений, и для иллюстрации данного тезиса упомянем низкую эффективность функционирования Общественной палаты РФ, а также созданных при министерствах и ведомствах общественно-консультативных советов, недостаточную востребованность общественной экспертизы отдельных нормативных актов на уровне регионов и игнорирование экспертного потенциала формирующегося гражданского общества в структурах местного самоуправления.
Участию граждан в нормотворчестве препятствуют не только бюрократы, но и значительная часть депутатского корпуса, представляющая политические партии. Новая для страны политическая технология подрывает их монополию на представление в различных инстанциях так называемого «мнения народа». Демократизация процесса подготовки важнейших решений не только предоставит каждому заинтересованному гражданину потенциальную возможность участвовать в формировании правил и законов, которые затрагивают интересы всех, но и приведет к экономии значительных материальных и финансовых ресурсов.
Достаточно вспомнить материальные потери, которые понесла страна в результате применения плохо разработанного законодательства о монетизации льгот, конфликты, возникающие вокруг решений, связанных с проблемами экологии, образования, медицины, социального обслуживания. Десятки тысяч коррупционных лазеек в принятых только за последнее десятилетие нормативных актах - свидетельство существования в политической системе страны дисфункций в сфере нормотворчества.
Наличие указанных дисфункций и необходимость обязательной общественной экспертизы правовых актов признается высшим руководством страны. Так, еще 5 марта 2009 г. Председатель Правительства РФ подписал постановление Правительства РФ № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них поло-
305
жений, способствующих созданию условий для проявления коррупции». Для проведения такой независимой экспертизы федеральный орган исполнительной власти - разработчик проектов документов размещает их на своем официальном сайте в сети Интернет, при этом соответствующие отзывы и заключения имеют право представлять независимые эксперты.
В упомянутом случае мы видим, как телекоммуникационные технологии оказывают влияние на изменение практик процесса нормотворчества на федеральном уровне. Учитывая особенности реформирования современной России, можно прогнозировать, что уже в обозримой перспективе аналогичные модели общественного участия в подготовке актуальных для населения актов будут внедряться на региональном и муниципальном уровнях.
Эта перспектива уже отражена в утвержденной Президентом РФ В.В. Путиным Концепции общественной безопасности Российской Федерации.
Вместе с тем, ожидать быстрой отдачи от упомянутой инновации не следует. Часть барьеров была нами упомянута выше, сейчас акцентируем внимание на готовности бюрократии принять новшества.
Во-первых, ни в западной, ни тем более в отечественной политологии проблематика нормотворчества в полной мере теоретически не осмыслена. В частности, нет научно обоснованных оценок эффективности использования различных коммуникативных инструментов, нет мотивационных моделей привлечения граждан к процессу нормотворчества, отсутствует теоретическое осмысление механизмов возникающих обратных связей между чиновниками и населением в условиях применения технологий «электронного правительства» и т.д. Негативное влияние оказывает неспособность значительной части ученых преодолеть междисциплинарные границы, существование которых характерно для гуманитарной сферы телекоммуникаций.
Во-вторых, зарубежная практика свидетельствует о высоком уровне «информационного шума», возникающего в процессе обсуждения затрагивающих интересы людей нормативных актов. Одной фильтрации не заслуживающих внимания предложений будет недостаточно, поскольку на каждую поправку в законодательство участнику обсуждения должен быть дан аргументированный ответ. Отсутствие же ответа -это удар по самой идее привлечения граждан к активному участию в политической жизни, в том числе с использованием возможностей сети Интернет. В вузах не только региона, но и страны в целом практически не готовят экс-
пертов по гуманитарным аспектам применения телекоммуникаций, и поэтому в обозримой перспективе ждать прихода в органы власти специалистов соответствующих специальностей не приходится.
В-третьих, низкий уровень правовой и политической культуры значительной части населения будет отражаться на качестве общественных комментариев. Соответственно, низкая эффективность обсуждения будет использоваться противниками реформ для дискредитации самой идеи общественного обсуждения нормативных актов, а лоббисты будут применять новую для России политическую технологию в узкокорыстных целях.
В-четвертых, как было указано выше, рассматриваемая нами политическая технология имеет прямое отношение к «электронному правительству». Однозначно выраженное стремление высших руководителей страны изменить ситуацию должно стать толчком для пересмотра представителями бюрократии восприятия роли новых технологий в развитии страны и входящих в ее состав регионов.
На наш взгляд, все вышеупомянутые проблемы решаемы при наличии политической воли. Достаточно показательно, что в США вопросами участия общественности в процессах нормотворчества с использованием телекоммуникационных технологий занимались администрации Билла Клинтона, Джорджа Буша (мл.), а сейчас эти вопросы, несмотря на мировой финансово-экономический кризис, волнуют и Барака Обаму. Такого рода дискурс вполне объясним - речь идет о повышении эффективности функционирования государства, а это уже сфера национальной безопасности. И перед отечественной политической наукой открывается новое поле инновационных исследований, результаты которых должны использоваться непосредственно на практике.
Политические аспекты общественных инициатив, реализуемых с помощью инструментов современных телекоммуникаций, только в последние десятилетия попали в фокус исследовательского интереса политической науки. Исследователями в разных странах разрабатываются соответствующие теоретико-правовые понятия и категории, что способствует формированию понятийной основы.
Основой исследований могут стать базовые разработки крупнейших исследователей политических процессов, труды как отечественных политологов, так и зарубежных по данной проблематике. При этом важно делать акцент не только на теоретическое осмысление, но главное - на учет накопленного опыта правоприме-
306
нения и возможность его адаптации в условиях модернизации современной России.
Как писал Мишель Фуко, «история государства должна создаваться из самой практики людей, из того, что они делают, из того, как они мыслят. Государство как образ действия, государство как образ мысли <...>. Между уровнями микровласти и макровласти нет никакого разрыва, и, говоря об одном, можно говорить и о другом тоже. Анализ в терминах микровласти без труда сопрягается с анализом таких проблем, как управление и государство» [4].
Большой вклад в формирование научной базы данной тематики внесли П.Е. Губин [5], В.Г. Елизаров [6], А.Я. Жабин [7], Ю.Е. Паулова [8].
Теоретико-правовой анализ процессов формирования и развития новых политических практик в Российской Федерации возможен с учетом многофакторности изменений, происходящих в современном обществе. Поэтому на основе исследования характерных черт современного общества в России З.К. Буклова приходит к выводу о том, что современное информационное общество как этап развития цивилизации представляет собой исторически сложившуюся форму совместной деятельности людей, основанную на обеспечении приоритета информации по сравнению с другими ресурсами, а также на преобладающем использовании информационно-телекоммуникационных технологий для решения основных задач жизнедеятельности человека и формирования социальных связей [9, с. 1524-1531].
Участие граждан в процессах нормотворчества в юридических науках рассматривается как инструмент формирования правового общества, теоретические основы которого сформулировал Дэвид Труман [3].
Технологически-социальные инновации, в частности телекоммуникации, способствовали приданию нового качества существующей уже шесть десятилетий технологии прямых взаимодействий граждан с государством - «электронному нормотворчеству граждан». Тем самым доступ к правовой информации переходит на
1. Habermas J. Between facts and norms: Contributions to a discourse theory of law and democracy. Cambridge, MA, 1996.
2. Dahl R. Who governs? New Haven, 1961.
3. Truman D. The Governmental process: Political interests and public opinion. N.Y., 1960.
4. Фуко М. Интеллектуалы и власть: статьи и интервью, 1970-1984: в 3 ч. /пер. с фр. С.Ч. Офертаса; под общ. ред. В. П. Визгина, Б.М. Скуратова. М., 2002. Ч. 1.
новое качество, способствуя переходу правовой системы через петли обратной связи с обществом на более высокий уровень правосознания социума и увеличивая число факторов, влияющих на адаптацию нормативной базы к нуждам модернизации страны.
Методологические основы обеспечения информационной безопасности представлены в работах А.А. Стрельцова [10]. Изучались политико-правовые проблемы предоставления доступа к информации во время выборов [11, с. 26-29], проблемы доступа СМИ к общественно значимой информации госорганов [12]. Содействие участию граждан в совершенствовании разрабатываемого и существующего законодательства зарубежными исследователями часто представляется как альтернатива бюрократическому планированию процессов нормотворчества [13].
Важное место в исследовательском дискурсе занимает и изучение зарубежного опыта, в частности роли «электронного правительства» в противодействии системной коррупции [14, с. 48-53]. Зарубежные исследователи отмечают, что общественное участие в процессах законотворчества является проявлением демократии [15, р. 1421-1478; 16, р. 389-405], а консультации с общественностью повышают легитимность правящей элиты [17]. Как пишет Джеффри Лабберс, общественные комментарии «будут намного полезнее, если их авторы будут иметь доступ к комментариям других» [18, р. 214]. Тем самым происходит содействие политическим процессам, связанным с динамикой в политической жизни. Когда общественные значения и знания способствуют решению застарелых политических проблем, результаты оказываются лучше, чем это могли бы обеспечить чиновники [19].
В этой сфере зарубежные авторы [20] перечисляют несколько первичных областей, представляющих исследовательский интерес: способность публики комментировать; способность публики искать и рассматривать предложенные другими инициативы; способность анализировать общественные предложения.
1. Habermas J. Between facts and norms: Contributions to a discourse theory of law and democracy. Cambridge, MA, 1996.
2. Dahl R. Who governs? New Haven, 1961.
3. Truman D. The Governmental process: Political interests and public opinion. N.Y., 1960.
4. Fuko M. Intellectuals and power: the articles and interviews, 1970-1984: in 3 pt. / transl. from Franch by S.Ch. Ofertas; gen. ed. by V.P. Vizgin, B.M. Skuratov. Moscow, 2002.
307
5. Губин П.Е. Право на информацию и обязанность по ее предоставлению как элементы правового статуса субъекта предпринимательской деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
6. Елизаров В. Г. Свобода массовой информации в Российской Федерации: конституционные основы и правовые ограничения: дис.... канд. юрид. наук. М., 2003.
7. Жабин А.Я. Реализация гражданских и политических прав и свобод в Российской Федерации: конституционные гарантии и ограничения: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2006.
8. Паулова Ю.Е. Ограничение экономических прав и свобод: теоретико-правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
9. Буклова З.К. Исторические этапы развития (становления) российского правосознания и его особенности // Право и политика. 2009. № 7.
10. Стрельцов А.А. Обеспечение информационной безопасности России. Теоретические и методологические основы / под ред. В.А. Садовничего и В. П. Шерстюка. М., 2002.
11. Нечипоренко Т.В. Некоторые правовые проблемы информационного обеспечения выборов в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2009. № 10(58).
12. Башаратьян М.К. Свобода слова: проблема правовых пределов // Государственное управление и право: сб. науч. тр. / под общ. ред. И.Н. Барцица; отв. ред. Е.Ю. Киреева. М., 2007. Вып. 4.
13. Frissen P.H.A. Politics, governance and technology: a postmodern narrative on the virtual state. Cheltenham, 1999.
14. Солодов В. В. E-government и борьба с коррупцией // Вестн. Московского университета. Сер. 11: Управление (Государство и общество). 2006. № 1.
15. Brandon Barbara H. and Robert D. Carlitz. Online rulemaking and other tools for strengthening civic infrastructure // Administrative law review. 2002. № 54(4).
16. Carlitz Robert D. and Rosemary W. Gunn. Online rulemaking: a step toward e-governance // Government information quarterly. 2002. № 19.
17. Paehlke R. Environmentalism and the future of progressive politics. New Haven, 1989.
18. Lubbers Jeffrey S. A guide to federal agency rulemaking. 3d ed. Chicago, IL, 1998.
19. Beierle Thomas C. and Jerry Crawford. Democracy in practice: pubilc participation in environmental decisions. Washington, DC, 2002.
20. Excella Consulting. 2002. «Cross-Agency eDocket Assistance». A report submitted to the Department of Transportation, Office of the Chief Information Officer, Aug. 23, 2002.
5. Gubin P.E. Right to information and the duty to provide it as elements of the legal status of the subject of entrepreneurial activity: diss. ... Master of Law. Moscow, 2004.
6. Elizarov V.G. Freedom of the media in the Russian Federation: constitutional frameworks and legal restrictions: diss. ... Master of Law. Moscow, 2003.
7. Zhabin A.Ya. Implementation of civil and political rights and freedoms in the Russian Federation: constitutional guarantees and limitations: auth. abstr.... Master of Law. Moscow, 2006.
8. Paulova Yu.E. Limitation of the economic rights and freedoms: the theoretical-legal analysis: diss.... Master of Law. Moscow, 2007.
9. Buklova Z.K. Historical stages of development (formation) of the Russian legal consciousness and its peculiarities // Law and policy. 2009. № 7.
10. Streltsov A.A. Ensuring the information security of Russia. Theoretical and methodological bases / ed. by V.A. Sadovnichy and V.P. Sherstyuk. Moscow, 2002.
11. Nechiporenko T.V. Some legal problems of information support of elections in the Russian Federation // Law and state: theory and practice. 2009. № 10(58).
12. Basharatyan M.K. Freedom of the word: the problem of legal limits // State governance and the law: coll. of sci. papers /gen. ed. by I.N. Bartsis; resp. ed. E.Yu. Kireeva. Moscow, 2007. Vol. 4.
13. Frissen P.H.A. Politics, governance and technology: a postmodern narrative on the virtual state. Cheltenham, 1999.
14. Solodov V. V. E-government and anticorruption //Vestnik of Moscow University. Ser. 11: Management (State and society). 2006. № 1.
15. Brandon Barbara H. and Robert D. Carlitz. Online rulemaking and other tools for strengthening civic infrastructure // Administrative law review 2002. № 54(4).
16. Carlitz Robert D. and Rosemary W. Gunn. Online rulemaking: a step toward e-governance // Government information quarterly. 2002. № 19.
17. Paehlke R. Environmentalism and the future of progressive politics. New Haven, 1989.
18. Lubbers Jeffrey S. A guide to federal agency rulemaking. 3d ed. Chicago, IL, 1998.
19. Beierle Thomas C. and Jerry Crawford. Democracy in practice: pubilc participation in environmental decisions. Washington, DC, 2002.
20. Excella Consulting. 2002. «Cross-Agency eDocket Assistance». A report submitted to the Department of Transportation, Office of the Chief Information Officer, Aug. 23, 2002.
308
