CC BY
276
3.19. УЧАСТИЕ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ, В ЖИЛИЩНЫХ ОТНОШЕНИЯХ
Перейти на Гпавное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Мамаева Анжела Кимовна, соискатель. Место учебы: Северо-Осетинский Государственный Университет. Должность: преподаватель. Место работы: СевероОсетинский Государственный университет им.К.Л. Хетагурова
Аннотация: В статье исследуются проблемные вопросы, касающиеся реализации детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, своих жилищных прав. На основе действующего законодательства и судебной практики проанализирована нормативно-правовая регламентация защиты жилищных прав несовершеннолетних детей, подпадающих под категорию лиц, которые имеют право на дополнительную социальную защиту в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ ««О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»
Ключевые слова: дети-сироты, несовершеннолетние, жилые помещения, внеочередное предоставление, социальная защита, меры социальной поддержки, жилищные правоотношения
IMPLEMENTATION OF ORPHANS AND CHILDREN LEFT
WITHOUT PARENTAL CARE, THEIR HOUSING RIGHTS
Angela Mamaeva, competitor. Place of study: North-Ossetian State University. Position: lecturer at the Faculty of Professional Advancement. Place of employment: North-Ossetian State University
Annotation: This article investigates issues of concern relating to the implementation of orphans and children left without parental care, their housing rights. On the basis of existing legislation and judicial practice analyzed legal regulation of protection of housing rights of minor children falling under the category of persons who are entitled to additional social protection in accordance with Art. 1 of the Federal Law of 21 December 1996 № 159-FZ "On Additional Guarantees of social support for orphans and children left without parental care"
Keywords: Orphans, minors, living quarters, an extraordinary provision, social protection, measures of social support, housing relationship
Государственно-правовая охрана детства представляет собой один из важнейших принципов социальной политики, непосредственно закрепленных в статьях 7, 38, 39 Конституции РФ. Воспитание детей в Конституции РФ рассматривается в качестве самостоятельного правового основания для социального обеспечения детей (ст. 39) в виде предоставления им пенсий, пособий, компенсаций, социального обслуживания, бесплатного содержания и воспитания в детских интер-1
натных учреждениях .
Жизненное становление детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, их социализация,
1 Шохина Л.Н. Правовые основы государственной поддержки детей-сирот // Гражданин и право. 2002. №1.
подготовка к самостоятельной жизни и деятельности, их успешная интеграция в общество в современных условиях протекают крайне тяжело2.
Определенные проблемы имеются при реализации детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, своих жилищных прав. Так, например, в апреле 2009 года саратовские власти столкнулись с парадоксальной ситуацией: квартиры, еще в начале года выделенные детям-сиротам в Саратовской области, не заселены жильцами. Такая ситуация объясняется просто: у детей нет денег даже на минимальное первоначальное обустройство жилого помещения. В начале февраля 2009г. в соответствии с областной программой социальной поддержки ключи от первого в их жизни собственного жилья получили сразу 107 воспитанников домов-интернатов (это абсолютный рекорд для региона, т.к., например, в 2008г. в Саратовской области жилье было представлено лишь 49 детям-сиротам, а в 2007 г. - ни одному)3. В Омской области жилые помещения в первую очередь получат дети-сироты, выигравшие это право через суд. Судебными приставами в адрес администрации г. Омска направлялось 31 требование, однако в первом полугодии 2008 года квартиры получили лишь восемь детей-сирот4. Если эти примеры можно с определенной долей условности назвать положительными, то примеров неудовлетворительного решения данной проблемы гораздо больше. Так, в Алтайском крае за 2005-2007гг. получили квартиры всего 108 человек, а на учете состоят 2463 человека. Потребуются десятилетия для удовлетворения нужд внеочередного обеспечения жильем5. В Калмыкии до 2008 года не был утвержден порядок предоставления жилья для сирот6.
Как отмечено в Обзоре практики рассмотрения судами дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей, подпадающих под категорию лиц, которые имеют право на дополнительную социальную защиту в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»7, Конституция Российской Федерации, Жилищный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, а также дополняющие их иные нормативные акты подробно регламентируют жилищные отношения с участием несовершеннолетних лиц, предусматривая не только соответствующие жилищные права указанных лиц, но и меры их непосредственной защиты, а также порядок восстановления прав этих лиц по владению, пользованию, распоряжению жилыми помещениями.
В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ, вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального
2 Королев Ю.А. Профилактика детской безнадзорности и беспризорности в странах СНГ // Журнал российского права. 2003. №3.
3 См.: Куликов А. Не справились с новосельем // Российская газета. 23 апреля 2009 г. №4895.
4 Демина Е. Сироты справят новоселье // Российская газета -Прииртышье. 29 августа 2008 г. №4740.
5 Миммиева О. Дом раздора // Российская газета. 20 апреля 2007 г. №4347.
6 Кривошапко Ю. Угол преткновения // Российская газета - Юг России. 24 октября 2008 г. №4780.
7 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. №10.
обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах РФ или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы. Как отмечают Г.Ф. Шешко8 и Д.Б. Пашов9, непонятно исключение из перечня, приведенного в п. 2 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ, детей-сирот, находящихся на воспитании у родственников (такой случай в числе прочих предусматривался статьей 37 ранее действовавшего Жилищного кодекса РСФСР от 24 июня 1983 г.).
Центральное место в нормативно-правовом регулировании вопросов, связанных с особенностями правового статуса детей-сирот занимает Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» с последующими изменениями и дополнениями (далее - «Закон №159-ФЗ»)10. В соответствии со ст. 1 Закона №159-ФЗ, детьми-сиротами считаются лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель; к детям, оставшимся без попечения родителей, относятся лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), находящимися в лечебных учреждениях, объявлением их умершими, отбыванием ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений и в иных случаях признания ребенка оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке. К лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, относятся также лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых, когда они находились в возрасте до 18 лет, умерли оба или единственный родитель, а также которые остались без попечения единственного или обоих родителей и имеют в соответствии с настоящим Законом №159-ФЗ право на дополнительные гарантии по социальной поддержке.
Закон №159-ФЗ объединяет, систематизирует все дополнительные гарантии для этих детей, которые они могут получить в сфере образования, защиты жилищных прав, права на труд, медицинского обслуживания и др.1
Законом №159-ФЗ установлены дополнительные гарантии прав названных в ст. 1 этого Закона детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе в жилищных отношениях.
8 Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под общ. ред. Жуйкова В.М. - М., 2007. (автор главы - Г.Ф. Шешко).
9 Пашов Д.Б. О законодательном обеспечении доступного жилья в России // Законодательство и экономика. 2006. №6.
10 Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (с изменениями от
8 февраля 1998 г., 7 августа 2000 г., 8 апреля 2002 г., 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1996. №52. Ст. 5880.
11 Шохина Л.Н. Правовые основы государственной поддержки
детей-сирот // Гражданин и право. 2002. №7/8.
В соответствии с п. 1 ст. 8 Закона №159-ФЗ, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), имевшие закрепленное жилое помещение, сохраняют на него право на весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания населения, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил РФ, на период нахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы. Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил РФ, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.
При этом, как указано в Определении Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2009г. №250-О-П «По жалобе муниципального образования - городского округа «Город Чита» на нарушение конституционных прав и свобод абзацем вторым пункта 1 статьи 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», аб-
зац второй пункта 1 статьи 8 Закона №159-ФЗ в системе действующего правового регулирования предполагает, что обеспечение этой категории детей, не имеющих закрепленного жилого помещения, вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных нормативов после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил РФ, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, является государственным полномочием субъекта РФ, осуществляется исполнительными органами государственной власти субъекта РФ по месту жительства таких детей и может быть возложено на органы местного самоуправления только с соблюдением установленного федеральным законом порядка наделения их соответствующими государственными полномочиями.
Дополнительные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и жилое помещение устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и относятся к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.
Как отмечает С.С. Собянин12, в настоящее время в субъектах Федерации принимаются специальные законы, которые направлены на обеспечение сохранения и возможного повышения ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. В данных законах, в частно-
12 Собянин С.С. Тенденции развития законодательства субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере // Журнал российского права. 2007. №1.
сти, установлены меры социальной поддержки для де-тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В качестве примеров можно привести следующие нормативно-правовые акты уровня субъектов РФ: Закон Кемеровской области от 26 марта 2001 г. № 28-ОЗ «О защите жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Закон Амурской области от 11 апреля 2005 г. N 472-ОЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Закон Республики Саха (Якутия) от 31 марта 2005 г. 225-З N 457-III «О порядке предоставления жилья де-тям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей», Закон Томской области от 19 августа 1999 г. N 28-ОЗ «О социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Томской области», Закон Томской области от 11 сентября 2007 г. № 188-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих закрепленного жилого помещения», Закон Самарской области N 152-ГД от 21.06.2005г. «Об отдельных мерах по социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
Однако региональные нормативно-правовые акты в исследуемой сфере отношений нередко противоречат федеральному законодательству. Так, Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 декабря 2007г. № 46-Г07-33 признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона Самарской области №139-ГД от 05.07.2005г. «О жилище», п. 1 ч. 3 ст. 2 Закона Самарской области №87-ГД от
11.07.2006г. «Об обеспечении жилыми помещениями отдельных категорий граждан, проживающих на территории Самарской области», пункты 2 и 5 Порядка обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (утв. постановлением Правительства Самарской области №75 от 21.06.2005г.)13.
В судах дела по жилищным спорам возбуждаются на основании заявлений заинтересованных лиц, а также прокуроров. Участие прокурора в рассмотрении таких дел судами регламентируется п. 3 ст. 35 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»14, в соответствии с которым прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. В силу положений ст. 10 Закона №159-ФЗ, за защитой своих прав дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а равно их законные представители, опекуны (попечители), органы опеки и попечительства и прокурор вправе обратиться в установленном порядке в соот-
13 См.: Гурченков С. Очередь для внеочередников // ЭЖ-Юрист. 2009. №9.
14 Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями от 17 ноября 1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15 июля, 4 ноября 2005 г., 2 марта, 5 июня, 24 июля 2007 г., 25 декабря 2008 г., 17 июля 2009 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
ветствующие суды Российской Федерации. Кроме того, право прокурора на обращение в суд с заявлением предусмотрено и статьей 45 Гражданского процессуального кодекса РФ. Обобщение судебной практики показало15, что прокуроры, обращаясь в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ с заявлениями в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей вышеуказанной категории, исходили из положений ст. 10 Закона №159-ФЗ, а также из того, что лица, в защиту жилищных прав которых они выступают, являются детьми-сиротами или детьми, оставшимися без попечения родителей, находятся в тяжелом материальном положении, социально не-защищены, что затрудняет их самостоятельное обращение в суд. Как отмечается в юридической литературе16, «чаще всего прокуроры заявляют иски в интересах несовершеннолетних детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Это споры о признании недействительными договоров приватизации, договоров купли-продажи, а также договоров поднайма жилого помещения, о предоставлении жилого помещения, об устранении препятствий в пользовании жилым помещением и вселении несовершеннолетнего, а также о выселении лиц, занимающих закрепленное за несовершеннолетним жилое помещение без законных оснований».
Таким образом, действующее законодательство устанавливает обязанности государства по предоставлению детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей и лицам из их числа, жилых помещений, однако реализация прав на жилье указанных категорий детей на практике может быть затруднена.
Федеральным законодательством, помимо внеочередного предоставления жилья детям-сиротам, определяет также минимальный размер предоставляемого жилого помещения (не ниже установленных социальных норм), а также то, на кого возлагается обязанность предоставления жилых помещений - на органы исполнительной власти по месту жительства. Обязанность по обеспечению детей-сирот жильем возложена на органы исполнительной власти субъектов РФ, которые могут своими законами передать отдельные полномочия органам местного самоуправления, предоставляя при этом финансовые ресурсы на их выполнение. Из федерального бюджета предоставляются субсидии на обеспечение жилыми помещениями де-тей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения.
На уровне субъектов Российской Федерации принимаются нормативно-правовые акты (как правило, законы), которые регламентируют порядок предоставления жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей и лицам из их числа. Однако, как показывает судебная практика, указанные нормативно-правовые акты нередко противоречат федеральному законодательству, устанавливая не предусмот-
15 Обзор практики рассмотрения судами дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей, подпадающих под категорию лиц, которые имеют право на дополнительную социальную защиту в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» II Бюллетень Верховного Суда РФ. 200В. №10.
16 Скуратовская М.М. Об особенностях подготовки дела к судебному разбирательству по спорам, вытекающим из жилищных правоотношений II Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. №6.
ренные законодательством условия, требования и ограничения.
Список литературы:
1. Гурченков С. Очередь для внеочередников // ЭЖ-Юрист. 2009. №9.
2. Демина Е. Сироты справят новоселье // Российская газета - Прииртышье. 29 августа 2008 г. №4740.
3. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под общ. ред. Жуйкова В.М. - М., 2007.
4. Королев Ю.А. Профилактика детской безнадзорности и беспризорности в странах СНГ // Журнал российского права. 2003. №3.
5. Кривошапко Ю. Угол преткновения // Российская газета - Юг России. 24 октября 2008 г. №4780.
6. Куликов А. Не справились с новосельем // Российская газета. 23 апреля 2009 г. №4895.
7. Миммиева О. Дом раздора // Российская газета. 20 апреля 2007 г. №4347.
8. Пашов Д.Б. О законодательном обеспечении доступного жилья в России // Законодательство и экономика. 2006. №6.
9. Скуратовская М.М. Об особенностях подготовки дела к судебному разбирательству по спорам, вытекающим из жилищных правоотношений // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. №6.
10. Собянин С.С. Тенденции развития законодательства субъектов Российской Федерации в социальноэкономической сфере // Журнал российского права. 2007. №1.
11. Шохина Л.Н. Правовые основы государственной поддержки детей-сирот // Гражданин и право. 2002. №№1, 7/8.
РЕЦЕНЗИЯ НА СТАТЬЮ Участие детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в жилищных отношениях
В статье анализируются проблемные вопросы участия детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей, в жилищных отношениях в соответствии с российским законодательством. Автором сделан вывод, что действующее законодательство РФ устанавливает обязанности государства по предоставлению детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей и лицам из их числа, жилых помещений, однако в отдельных случаях реализация прав на жилье указанных категорий детей на практике может быть затруднена.
Актуальность темы статьи обусловлена тем, что жизненное становление детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, их социализация, подготовка к самостоятельной жизни и деятельности, их успешная интеграция в общество в современных условиях протекают крайне тяжело, и одной из причин этого является несовершенство законодательства в данной сфере общественных отношений.
Автором статьи проведен анализ действующей нормативно-правовой базы, относящейся к регулированию, вопросов, связанных с особенностями правового статуса детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и к реализации их жилищных прав.
В статье достаточно обоснованно показано, что в настоящее время на уровне субъектов Российской Федерации принимаются нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок предоставления жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей и лицам из их числа. В то же время, региональные нормативно-правовые акты нередко противоречат федеральному законодательству, устанавливая не предусмотренные законодательством условия, требования и ограничения.
Статью можно рекомендовать к публикации, поскольку в ней обстоятельно исследованы проблемы, касающиеся объема полномочий прокуроров по обращению в суды с исками о внеочередном обеспечении жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, автором сформулированы соответствующие рекомендации.
Полномочный представитель Правительства в ПарламентеГРСО-Алании к.ю.н., доцент \/
Заслуженный юрист республики \ С.А.Макиев
КАНЦЕЛЯЭДр^, / I ИЩ ГЛАВЫ РСО-АЛАНИЯ \*П |*\ И ПРАВИТЕЛЬСТВА О
