CC BY
205
УДК 327.7 Павел ШЛЫКОВ
ТУРЦИЯ И ЕС: ПОЛИТИКА АНКАРЫ НАКАНУНЕ МИГРАЦИОННОГО КРИЗИСА
Аннотация. В статье анализируется историческая динамика взаимоотношений Турции и ЕЭС/ЕС, факторы стагнации переговорного процесса Анкары и Брюсселя, а также характер модернизации - демократизации - европеизации страны. Замораживание переговоров о вступлении Турции в ЕС способствовало ревизии повестки дня её евроинтеграции и европеизации. Ослабление роли ЕС как драйвера перемен привело к существенному перевесу эндогенных процессов в сложном балансе внешних и внутренних факторов общественной трансформации Турции, а также сегментации модернизационных реформ. При этом отношения с ЕС остаются критически важными для Анкары, несмотря на осложнения политического диалога, снижение общественной поддержки "европейского проекта", антизападную риторику и поиск новых механизмов обеспечения суверенитета.
Ключевые слова: Турция, ЕС, демократизация, модернизация, европеизация, евроинте-грация, "политика обусловленности".
Растущая напряжённость в отношениях Турции с Западом, всё отчётливее проявляющаяся последнее десятилетие, резко контрастирует с тем, как развивался диалог Анкары и Брюсселя в начале 2000-х гг. Тогда официальное признание за Турцией статуса кандидата на членство в ЕС (Хельсинский саммит 1999 г.) дало мощнейший импульс демократическим преобразованиям внутри страны. Однако "золотой период" европеизации Турции оказался очень скоротечен и фактически завершился осенью 2005 г. с началом официальных переговоров с Брюсселем о вступлении в ЕС. Нисходящая динамика политического взаимодействия и рост разочарования друг в друге -таковы основные характеристики отношений Турции и ЕС со второй половины 2000-х гг. Чрезвычайно медленный - особенно в сравнении с опытом интеграции в ЕС стран Центральной Европы - процесс открытия "глав" для переговоров с Анкарой (на начало 2016 г. лишь 15 из 35 "глав" были "открыты" для переговоров, а "закрыть" удалось лишь один раздел по науке и исследованиям), и формальное замораживание переговорного процесса из-за "кипрского вопроса" в декабре 2006 г. сделало перспективы вступления Турции в ЕС чрезвычайно туманными. Стагнация евроинтеграции совпала с началом политической делиберализации внутри самой Турции. С каждыми новыми выборами режим Партии справедливости и развития (ПСР) последовательно наращивал
© Шлыков Павел Вячеславович - к.и.н., доцент кафедры истории стран Ближнего и Среднего Востока ИСАА МГУ имени М.В. Ломоносова. Адрес: 125009, г. Москва, ул. Моховая, д. 11, стр. 1. E-mail: shlykov@iaas.msu.ru DOI: http://dxdoi.org/10.15211/soveurope320165365
свою электоральную базу и всё меньше нуждался в "факторе ЕС" для мобилизации сторонников и противостояния с политическими оппонентами. Если 2002 г. - когда ПСР приходила к власти - обещания демократических свобод были чрезвычайно важны как гарантия политического выживания консервативно-исламистской ПСР перед угрозами со стороны светской кемалистской элиты, то в 2007 г. ПСР уже обладала достаточной социальной базой, чтобы развернуть репрессии против своих идеологических противников. Очередной выборный цикл 2011 г. ознаменовал новую волну дели-берализации- уголовное преследование политических активистов, нормативные ограничения на свободу слова и собраний, жестокое подавление протестных выступлений. Хронологически совпавшие с выборным марафоном 2015 г. массовые теракты, жертвами которых в основном стали гражданские активисты, и свертывание "мирного процесса" с Рабочей партией Курдистана (РПК) окончательно вернули Турцию во времена репрессивной политики начала 1980-х гг.
Ситуация внутри ЕС и по периметрам границ Турции тоже не способствовала взаимному сближению Анкары и Брюсселя: кризис еврозоны, разразившийся в 2008 г., приход к власти ультраправых политических партий в ряде стран ЕС, рост антитурецких настроений среди простых европейцев и евро-бюрократии, а главное - растущее миграционное давление, которое стали испытывать страны Южной Европы, оказавшиеся в непосредственной близости к Ближнему Востоку. События "арабской весны" ещё больше усилили обеспокоенность европейских политиков относительно Турции, развивающей особые отношения с исламистскими партиями и активно поддерживающей исламистскую оппозицию в гражданской войне в Сирии.
На этом фоне соглашение Турции с ЕС по беженцам, о котором было объявлено в ноябре 2015 г., должно было выглядеть важным исключением. Столкнувшись с миграционным кризисом и связанным с ним ростом внутриполитической напряженности, ЕС обратился к Турции с предложением о сотрудничестве в деле решения проблемы нелегальных мигрантов, значительная часть которых поступает в Европу через Турцию. Взамен за помощь Брюссель обещал размораживание переговорного процесса\ финансовую поддержку и либерализацию визового режима для турецких граждан. Однако едва ли соглашение, заключенное между Брюсселем и Анкарой 18 марта 2016 г. "о возвращении и обмене беженцами", сможет открыть Турции дорогу в Евросоюз. Ведь концептуально само соглашение подчеркивает отношение ЕС к Турции как "партнеру", а отнюдь не "потенциальному члену" европейского сообщества. Понимание природы процесса отчуждения Турции и Запада, в целом, и ЕС, в частности, требуют концептуальной ревизии устоявшихся подходов к анализу парадигмы отношений Анкары и Брюсселя.
Евроинтеграция Турции в историческом контексте
Впервые Турция постучалась в двери объединённой Европы летом 1959 г. Тогда инициатива Анкары объяснялась нежеланием оказаться в роли догоняющего по отношению к Греции, незадолго до этого также подавшей заявку на вступление в Европейское экономическое сообщество (ЕЭС).
Ревнивое соперничество с Грецией долго оставалось главным движущим мотивом стремления Турции в "объединённую Европу". Первый этап евроинтеграции завершился для Турции подписанием Анкарского договора об ассоциации с ЕЭС в 1963 г.
1 В декабре 2015 г. было снято вето Франции на открытие глав по экономике и монетарной политике в рамках соглашения ЕС-Турция по сирийским беженцам.
Заявку на вступление в ЕЭС в качестве полноправного члена Турция подала в 1987 г. при Тургуте Озале, пророчески сравнившего этот шаг с началом "длинного пути по узкой дороге". Без малого тридцать лет спустя этот путь так и остался не пройденным и сейчас кажется даже длиннее, чем это представлялось в конце 1980-х гг.
Конечно, за прошедшие пятьдесят с лишним лет изменились цели евроинтеграции Турции - изначально Анкара стремилась добиться вхождения в Европейский таможенный союз (ETC), что и было реализовано в 1995 г. Менялись и сами общеевропейские структуры: к середине 1990-х гг. ЕЭС уже несколько лет как было преобразовано в Европейский Союз (ЕС), место Римского договора (1957) занял Маастрихтский (1992). Простое пребывание в ETC без полноправного членства в ЕС уже не могло удовлетворить Турцию. Однако Турция долгое время не могла запустить полноценный переговорный процесс о членстве. Лишь в июне 1998 г. Европейский Совет принял решение о подготовке доклада по Турции - стацдартной процедуры для стран-кандидатов (на тот момент Турция официально ещё не обладала таким статусом). В это же время была принята "Европейская стратегия для Турции", которая предусматривала внедрение правовых стандартов Евросоюза и распространение условий ETC на секторы услуг и сельского хозяйства [EC, 2004a]. В октябре 1998 г. Еврокомиссия представила свой первый ежегодный доклад по Турции. Но эти шаги не изменили общего характера политики ЕС. В то время как в отношениях Евросоюза с государствами Центральной Европы, помимо оказания им финансовой поддержки, твёрдое обещание членства имело приоритет над предъявлением требований, в случае с Турцией доминировала практика постановки условий при отсутствии гарантий будущего членства.
Потепление в отношениях с Грецией в конце 1990-х гг. и смена правительства в Германии, где в 1998 г. победу на выборах одержали более благожелательно настроенные к Турции социал-демократы во главе с Герхардом Шрёдером - всё это способствовало закреплению за Турцией официального статуса страны-кандидата на саммите Европейского Совета в Хельсинки в декабре 1999 г. Причём в постановлении саммита подчёркивалось, что 'Турция является страной-кандидатом на присоединение к ЕС на основе тех же критериев, которые применяются в отношении других стран-кандидатов " [EC, 2004a]1. Этот момент был принципиально важен для Анкары: документ обещал не рассматривать вопрос членства Турции в "особом порядке", однако в реальности всё вышло по-другому.
Решения Хельсинкского саммита без преувеличения стали водоразделом новейшей истории Турции. Во-первых, обретение статуса страны-кандидата придало отношениям с Брюсселем более системный и динамичный характер, что выразилось не только в повышении интенсивности двухсторонних встреч, но и внимании Брюсселя к качеству турецкой демократии и вопросам соблюдения прав человека. Во-вторых, перспектива скорого, как тогда казалось, вхождения в ЕС способствовала резкому ускорению административно-политической и социально-экономической модернизации.
В ноябре 2000 г. Еврокомиссия подготовила для Турции "Документ о партнёрстве на время процесса вхождения", принятый 8 марта 2001 г. Это была своего рода "дорожная карта" присоединения Турции к ЕС, представлявшая собой подробный перечень необходимых для Турции преобразований. В ответ уже 19 марта 2001 г. правительство Бюлента Эджевита обнародовало "Общую стратегию Национальной программы" [AB Bakanligi, 2001], в рамках которой были подготовлены три пакета кон-
1 Саммит постановил, что "Турция, переживающая процесс модернизации на основе принятой европейской стратегии... подобно другим странам-кандидатам, будет пользоваться преимуществами подготовительной стратегии".
ституционных поправок - "Пакеты мер по гармонизации с ЕС" (первый был принят в октябре 2001 г., второй- в марте 2002 г., третий- в августе 2002 г.), а также проведена масштабная ревизия действующего Гражданского кодекса \
Осенью 2002 г. в Турции сменилась власть. По итогам парламентских выборов 3 ноября 2002 г. победу с внушительным результатом в 34,3% голосов одержала Партия справедливости и развития (ПСР) Р.Т. Эрдогана, получившая почти две трети мест в парламенте и впервые за десять лет сформировавшая однопартийное правительство. Первоначальные опасения европейских политиков по поводу геополитической переориентации Турции с приходом к власти "умеренных исламистов" на тот момент не оправдались. В своих выступлениях в качестве лидера правящей партии Эрдоган подчёркивал, что курс на вступление в ЕС является приоритетом для правительства [Hurriyet, 2002], и в последующем старался не отходить от этого принципа. Именно на первые годы правления ПСР пришёлся самый существенный прорыв в отношениях с ЕС.
Меньше чем за два месяца - с декабря 2002 г. по январь 2003 г. - ПСР провела через парламент четвёртый и пятый "Пакет мер по гармонизации с ЕС". Стремительность, с которой новый парламент и правительство включились в работу по продвижению проекта евроинтеграции, объяснялась, во-первых, желанием как можно скорее добиться от ЕС назначения точной даты переговоров о присоединении, во-вторых, стремлением максимально закрепить свои позиции в противостоянии с оппозицией в лице кемалистской элиты. Однако усилия Анкары не были вознаграждены, и на саммите в Копенгагене 12-13 декабря 2002 г. лидеры ЕС, поощрив Турцию за "энергичную реализацию реформ" [EC, 2004a], вновь отложили решение вопроса об объявлении даты начала переговоров.
"Европейская мечта" Турции стала более реальной лишь в 2004 г., когда председатель Европейской комиссии Романо Проди, выступая на очередной сессии Европарла-мента, заявил о готовности Турции к переговорам о вступлении, отметив, что на данный момент страна в достаточной степени отвечает политическим критериям ЕС [EC, 2004b]2. Депутаты Европарламента призвали руководство ЕС начать переговоры с Турцией о вступлении. Турции, в свою очередь, было рекомендовано продолжать политические реформы, укреплять законодательную власть за счёт ослабления политической роли Совета национальной безопасности и армии, признать Республику Кипр, улучшить отношения с Арменией и привести в соответствие с европейским законодательством правовое положение национальных и религиозных меньшинств, включая их право на информацию и получение образования на родном языке [Borko, 2005: 7]. В итоге на декабрьском саммите в Брюсселе (2004) Европейский Совет обозначил дату начала официальных переговоров с Турцией о вступлении - 3 октября 2005 г. и реко-мевдовал Еврокомиссии подготовить соответствующую "дорожную карту" - "Рамки для переговоров с Турцией" [Council of the EU, 2005]. Среди факторов, которые способствовали позитивному решению по Турции3, особое место занимает опубликованный в сентябре 2004 г. доклад независимой комиссии, возглавлявшейся бывшим президентом Финляндии МартиАхтисаари. Именно её выводы способствовали на тот момент пересмотру отношения к Турции среди лидеров ЕС.
1 В декабре 2001 г. ЕС принял первый рамочный документ, устанавливавший принципы выделения Турции финансовой помощи.
2 "Европейская комиссия считает, что Турция в достаточной степени отвечает политическим критериям, и рекомендует начать переговоры о приеме её в Европейский Союз".
3 В Европарламенте решение по Турции поддержали 407 депутатов, против высказалось 262.
В Турции решение открыть переговоры с ЕС встретили с большим воодушевлением. Но уже в ходе саммита развернулись жаркие дебаты между лидерами ЕС и турецкой делегацией по поводу условий начала переговоров. Резкую негативную реакцию Турции вызвали предварительные условия. Так, Анкара была вынуждена подписать протокол, адаптирующий Анкарский базовый договор об ассоциации с ЕЭС, заключённый ещё в 1963 г., с учётом вступления в ЕС десяти стран, включая Республику Кипр. Переговорщики ЕС трактовали это как первый шаг к формальному признанию Турцией Республики Кипр, но турецкая делегация во главе с премьером Эрдоганом с этим не соглашалась и, по оценке европейских политиков, вела себя агрессивно "словно торговец коврами" [Вогко, 2005: 5].
Приняв принципиальное решение о начале переговоров с Турцией, лидеры стран ЕС тем не менее очень осторожно оценивали их перспективы. В середине 2000-х гг. лишь около 53% населения ЕС поддерживали дальнейшее расширение Союза, причём против выступали прежде всего жители старых стран-членов (51-62% респондентов в Австрии, Германии, Люксембурге, Франции и Финляндии), за - граждане новых стран (63-78% в Венгрии, Латвии, Литве, Польше, Словакии, Словении, Чехии, Эстонии), сдержанное отношение к этому процессу демонстрировали в Бельгии, Великобритании, Ирландии, Нидерландах, Португалии (50-54% за) [Вогко, 2005: 6].
"Привилегированное партнёрство "?
Единство мнений в отношении Турции, продемонстрированное на Брюссельском саммите 2004 г., оказалось вынужденным и преходящим. По следам саммита лидеры Германии, Франции, Австрии и др. выступили с заявлениями, где дали свою интерпретацию достигнутых договоренностей. Выразилось это прежде всего в широком толковании "переговорных рамок", установленных для Турции как страны-кандидата. Хотя в документе было зафиксировано, что "целью переговоров является присоединение", в последующих выступлениях ряда европейских лидеров делался акцент на то, что "переговоры представляют собой неограниченный во времени процесс, исход которого не может быть заранее гарантирован" [ЕС, 2005]. Такая интерпретация означала, что итогом переговоров Анкары и Брюсселя может стать не только членство в ЕС, но и другие альтернативы. Так зазвучала тема "привилегированного партнёрства", или "особых отношений". Наиболее жёсткими сторонниками идеи "привилегированного партнёрства" показали себя канцлер Германии Ангела Меркель и президент Франции Николя Саркози. Однако ни один из сторонников этой формулы так и не смог раскрыть содержание "привилегированного партнёрства"1. Турецкие официальные лица не скрывали своей досады: "Само выражение "привилегированное партнёрство" является оскорбительным. Потому что его не существует" [EurActiv.com, 2009].
В восприятии Анкары поведение европейских лидеров оказалось в явном противоречии со всеми предшествующими решениями и обязательствами ЕС. К тому же ряд стран ЕС стал активно препятствовать переговорному процессу. С момента официального открытия переговоров в 2005 г. стороны смогли "закрыть" лишь раздел по науке и исследованиям, а "открыли" 15 из 35 разделов, которые должна выполнить Анкара, чтобы удовлетворять необходимым критериям для членства в ЕС. Заблокированные разделы переговоров включают три наиболее важные области совместных действий Турции и ЕС - внешние отношения, энергетику, политику в области безопасности и обороны. Таким образом, деятельность европейских полигиков во многом выхолости-
1 Как член НАТО, Турция уже интегрирована почти во все общеевропейские институты - от Европейского суда по правам человека и ОБСЕ до Европейской футбольной лиги.
ла решения Хельсинкского саммита 1999 г., провозгласившего применение к Турции '^гех же критериев, что и к другим странам-кандидатам". Для Анкары столь противоречивое поведение ЕС оказалось дезориентирующим. Особый психологический эффект имело осознание того факта, что европейцы предпочли государства бывшего Советского блока своему давнему союзнику по НАТО и не оценили всё более заметные достижения Турции в сфере экономики, развития политической системы и социального прогресса.
Внутри ЕС сформировались группы стран-сторонников и стран-противников членства Турции в Евросоюзе, и ещё одна группа неопределившихся. К сторонникам принадлежат Великобритания (где и лейбористы, и консерваторы выступают за приём Турции, полагая, что это государство станет мостом между ЕС и мусульманскими странами), средиземноморские государства - Италия, Португалия, Испания, а также Греция, нормализовавшая свои отношения с Турцией; за членство Турции выступают и новые страны ЕС. К противникам относятся Австрия (пожалуй, единственное государство в ЕС, решительно выступающее против принятия Турции, главным образом то историческим причинам), Франция и Германия (для которых вступление Турции означает изменение их позиций в Совете ЕС). Третью группу представляют страны, правительства которых разделены или не определились по этому вопросу, как например Дания [Shlykov, 2010].
В ЕС многие в той или иной степени поддерживали стремление Турции к полноправному членству по ряду объективных причин. Во-первых, на протяжении нескольких десятилетий Турция являлась ассоциированным членом ЕС и партнёром в рамках таких европейских и трансатлантических структур, как ETC, Совет Европы, НАТО и др. Во-вторых, она расположена на жизненно важных геостратегических перекрестках. В-третьих, ЕС широко сотрудничает с Турцией в вопросах торговли и миграции. В-четвёртых, в нынешних условиях резко возрастает значение Турции и её роль в решении энергетических проблем ЕС, поскольку она является ключевой страной-транзитёром.
Что сдерживает евроинтеграцию Турции?
Стагнация переговорного процесса с ЕС в 2005 г. и всё менее ясные перспективы членства в ЕС способствовали пересмотру повестки дальнейшей евроитеграции и европеизации. Как следствие, вместо строгого следования предписаниям Брюсселя и условной дорожной карты демократических преобразований для стран-кандидатов правительство ПСР пошло по пути сегментации реформ по степени приоритетности для национальных интересов. В результате преобразования продолжились в сфере расширения прав меньшинств, борьбы с коррупцией, регулирования военно-гражданских отношений [Noutcheva, 2012: 59-78]. Так, в 2008 г. вступил в силу новый закон о вакфах (фондах), где особое внимание уделялось вакфам этно-конфессиональных меньшинств, выделенных в особую категорию [Shlykov, 2011: 196200], а в 2009 г. своё вещание начал первый телеканал на курдском языке - TRT 6, ставший частью проекта по либерализации норм защиты интересов национальных меньшинств. В 2010 г. были приняты антикоррупционные законы, повышающие прозрачность деятельности государственных учреждений. А конституционная реформа 2010 г., одобренная на референдуме 12 сентября 2010 г., пере форматировала судебные правила, действующие в отношении военных, фактически передав их дела в юрисдикцию гражданских судов, и внесла ещё ряд поправок в действующий механизм военно-гражданских отношений. В результате процесс либерализации пусть и в ограниченном
формате продолжился, несмотря на сужение коридора возможностей для ЕС в модера-ции этих процессов в Турции.
Ослабление роли ЕС как драйвера перемен в общественно-политическом развитии Турции привело к тому, что в сложном балансе внешних и внутренних факторов общественной трансформации перевес всё больше стал смещаться в сторону эндогенных процессов, а динамика преобразований стала не только сегментированной, но и разнонаправленной: в ряде сфер реформы ускорились (это касалось мер по совершенствованию законодательства по защите прав меньшинств или регулированию положения беженцев и т. д.), в других- наоборот, наметился регресс [Aydin, 2013: 376-389]. Особенно рельефно это проявилось в сфере свободы слова и печати, а также защиты прав человека, что последние годы вызывает настороженность европейских чиновников, публикующих ежегодные отчёты о ходе и результатах реформ в Турции [EC, 2014: 5-19, 2013: 5-18, 2012: 7-34, 2011: 5-19].
С конца 2000-х гг. уровень влияния ЕС на внутриполитические процессы в Турции демонстрирует нисходящую траекторию. На первое место в условной иерархии негативных факторов этого процесса можно поставить позицию Брюсселя по отношению к Турции, которую можно охарактеризовать как политическое отчуждение, "усталость" ЕС от пятого самого масштабного в истории расширения 2004-2007 гг., а также спад в мировой экономике, начавшийся с кризиса в финансовом секторе США в 2007-2008 годах.
Здесь и вошедший в арсенал европейских политиков тезис о допустимых "пределах расширения " ЕС, ссылка на который фигурирует даже в принятых Еврокомиссией в 2005 г. "переговорных рамках" для Турции [EC, 2005: Paragraph 3]. Постоянный акцент на "не ограниченный по времени" переговорный процесс для стран-кандидатов и перспектива "перманентных законодательных дерогаций" и коррекции достигнутых договорённостей [EC, 2005: Paragraph 12] сделали крайне неясной перспективу вступления Турции в ЕС. Всё это закономерно привело к снижению непосредственного влияния Брюсселя на внутриполитическую повестку дня в Турции, утрате доверия к ЕС и его "политике обусловленности", а также скорректировало динамику административно-политических реформ в Турции.
Второй по значимости негативный фактор - "Кипрский вопрос", ставший одним из главных формальных препятствий на пути евроинтеграции Турции (даже несмотря на то, что его решение не фигурировало в перечне критериев для вступления Турции в ЕС). Подписанный в 2005 г. "Дополнительный протокол" к Анкарскому соглашению между Турцией и ЕЭС 1963 г., который предусматривал открытие морских портов и воздушного пространства для Греческого Кипра, на тот момент уже вошедшего в ЕС, так и не был ратифицирован турецким парламентом. Турция отказалась открывать свои морские порты для кораблей Республики Кипр, поскольку Брюссель не выполнил свои обещания по отношению к туркам-киприотам, поддержавшим "План Аннана" на референдуме 2004 г. [Economist, 2014]. В результате в декабре 2006 г. Еврокомиссия заморозила открытие восьми глав для переговоров с Анкарой, поставив условие, что ни одна из 35 "глав" не может быть предварительно закрыта до тех пор, пока "Дополнительный протокол" не будет ратифицирован и вступит в силу. И на сегодняшний день лишь одна из этих "глав", касающаяся "Науки и исследований", условно закрыта.
Однако было бы неправильным списывать снижение влияния ЕС как драйвера общественно-политической трансформации Турции исключительно на внешние обстоятельства. Одним из наиболее весомых внутренних факторов этого процесса можно считать вектор трансформации режима Эрдогана. Первые однопартийные правительства, ПСР (20О2-2ОО7), использовали европеизацию как нормативный политический
контекст для программы внутриполитических реформ и основу ревизии внешнеполитических стратегий [Kaliber, 2013: 62]. Последующие выборы 2007 и 2011 гг. показали рост электоральной поддержки ПСР, основанной на успехах экономического развития страны и укрепления её влияния как региональной державы. Электоральный успех способствовал росту уверенности в собственных силах и наращиванию авторитарных тенденций [Shlykov, 2012: 3-28]. Сама природа однопартийного правительства содействовала этому.
В 2000-е гг. Турция смогла добиться достаточно высоких показателей ежегодного экономического роста, что резко контрастировало с серьёзной экономической рецессией во многих странах ЕС после 2008 г. Как следствие правительство ПСР почувствовало в себе силы уйти от жёсткой привязки реформ к требованиям ЕС. В общественном сознании политическая элита последовательно старалась укрепить мысль о самоценности реформ: о том, что цель проводимых преобразований- отнюдь не вступление Турции в ЕС, а повышение уровня жизни граждан безотносительно перспектив вступления в объединённую Европу. Кроме того, во второй половине 2000-х гг. Турция стала наращивать своё влияние в регионе Ближнего и Среднего Востока. Возросшие амбиции регионального лидерства и уверенность в собственных экономических силах привели к тому, что прежнее обаяние и привлекательность ЕС ощутимо ослабли как в общественном мнении, так и среди политической элиты. И хотя правительство ПСР и лидеры правящей партии постоянно публично подчёркивали неизменность курса на вступление в ЕС, от прежнего энтузиазма мало что осталось. Как следствие общая динамика либерализации замедлилась [Ava, 2011:419], а реформы продолжились лишь в сферах, где это отвечало интересам правящей элиты.
Отдельно в длинном перечне факторов деградации ЕС как драйвера преобразований можно выделить нисходящий уровень поддержки самой идеи вступления в ЕС среди значительной части населения Турции. На контрасте с началом 2000-х гг., когда в Турции отмечалось наличие широкого общественного консенсуса по вопросу как вступления Турции в ЕС, так и необходимости масштабных административно-политических реформ [Kubicek, 2011: 923-925], к концу 2000-х гг. стихийно возникшая проевропейская коалиция дала трещины на фоне роста евроскептицизма [Shlykov, 2013: 74] - поддержка вхождения Турции в ЕС среди населения упала с более чем 75% в 2004 г. до 28% к концу 2014 г. - самый низкий показатель1 за всю историю наблюдений [Eurobarometer, 2014]. Однако, несмотря на скепсис в отношении Брюсселя и его политики, Европа как цивилизационно-культурная сущность и модель развития не просто сохранила своё значение, но гораздо интенсивнее стала использоваться в качестве референтной точки в оценках реформ, политического режима или стандартов повседневной и общественной жизни [Kaliber, 2013: 66].
Экономические факторы сохранения привлекательности ЕС для Турции
Несмотря на ощутимый кризис доверия в отношениях Анкары и Брюсселя, у ЕС остаются достаточно мощные рычаги воздействия на Турцию (прежде всего экономические). Умелое и ответственное использование этих рычагов позволило бы вновь сделать процесс евроинтеграции доминантой внешней и внутренней политики Турции. Для этого существуют по крайней мере два ключевых фактора. Во-первых, торгово-экономические отношения ЕС и Турции, точнее серьёзная зависимость турецкой экономики от ЕС. Во-вторых, переговоры США и ЕС о создании трансатлантической зо-
1 Опрос августа 2015 г. показал чуть более высокие показатели поддержки европейского проекта гражданами Турции - 33% [Daily Sabah, 2015].
ны свободной торговли - Трансатлантического торгового и инвестиционного партнёрства (ТТИП).
Турция подписала договор об ассоциации с ЕЭС ещё в 1963 г. Однако за этим событием не последовало ожидаемого многими тесного торгово-экономического сотрудничества между европейскими странами и Турцией. Процессы эти стали просматриваться лишь со второй половины 1990-х гг., когда Турция вступила в ETC (1995). Формально турецкие товары имели пропуск на европейские рынки задолго до вступления страны в ETC. Вслед за подписанием в ноябре 1970 г. общего дополнения к "Анкар-скому соглашению", Европа стала постепенно расширять корцдор для торгово-экономического сотрудничества с Турцией, постепенно снижая таможенные тарифы в 1970-е и 1980-е гг. Ко времени активных переговоров о вступлении в ETC, пришедшихся на начало 1990-хгг., оставалось лишь ограниченное число товаров, исключённых из льготного тарифного регулирования. И это далеко не случайно: с первых лет своего существования ЕЭС выступало в роли ключевого торгово-экономического партнёра Турции [ÜIgen, 2004: 2]. Вступление Турции в ETC сыграло существенную роль в углублении торгово-экономического сотрудничества и увеличении двустороннего товарооборота, наблюдаемого в последние два десятилетия.
Однако нельзя забывать, что эти процессы сопровождались очевидным разрушением устоявшихся торговых связей и переориентацией внутренней торговли: Турция не могла воспользоваться новыми возможностями по замещению дешёвого импорта из других стран дополнительным объёмом торговли с ЕС, поскольку таможенные барьеры с неевропейскими странами оставались по-прежнему на высоком уровне [Ülgen, 2004: 3-4]. При этом членство в ETC способствовало расширению экономических связей Турции с ЕС, а также усилило привязку турецкой экономики к ЕС как главному торговому партнёру.
На сегодняшний день в экономических отношениях Анкары и Брюсселя чётко просматривается серьёзная экономическая зависимость Турции от ЕС. Статистика двусторонней торговли и инвестиций весьма красноречива в этом отношении. ЕС - главный торгово-экономический партнёр Турции: более 32% всей внешней торговли приходится на страны ЕС, у России, занимающей второе место по объёмам торговли с Турцией, - менее четверти от товарооборота с ЕС [EC, 2015a]. Для Турции торгово-экономические отношения с ЕС по значению гораздо больше, чем сумма объёма двусторонней торговли с Россией, Китаем и США.
В экспортных и импортных операциях Турции ЕС занимает первое место. На страны Евросоюза приходится более 30% турецкого экспорта, что в шесть с лишним раз больше, чем у второго по объёмам экспорта партнёра - Ирака. С другой стороны, и для ЕС Турция - один из важнейших торгово-экономических партнёров. Однако значение Турции для ЕС отнюдь не эквивалентно значению экономики ЕС для Турции. Для ЕС Турция - пятый по объёмам товарооборота партнёр, лишь 4,5% европейского экспорта идёт в Турцию. По импорту показатели ещё меньше: в ряду ведущих импортёров Турция занимает седьмое место (2,7% общего объёма импорта). В целом по объёму экспортно-импортных операций у Турции шестое место (лишь 3,5% общего объёма) [EC, 2015b].
Таким образом, если для Турции ЕС - главный партнёр по объёму как экспорта, так и импорта, для ЕС Турция по этим показателям лишь на седьмом и пятом месте по значению. С другой стороны, доля ЕС во внешнеторговом обороте примерно в девять раз больше, чем доля Турции во внешнеторговом обороте стран ЕС. Более того, объём торгово-экономических операций между ЕС и Турцией имеет долговременную тенденцию поступательного развития (исключением стали лишь 2008 и 2009 гг., что можно отнести к последствиям долгового кризиса еврозоны).
Причём ЕС не только первоочередной торгово-экономический партнёр, но и отдельные страны Евросоюза также находятся в лидерах по экономическому сотрудничеству с Турцией. Достаточно сказать, что в десятке главных торгово-экономических партнёров Турции пять стран - члены ЕС (Германия, Великобритания, Италия, Франция и Испания) [TUiK, 2015]. Германия - абсолютный лидер по объёму торговли (Россия стабильно удерживает по этому показателю второе место, потеснив Германию лишь однажды - в 2008 г.).
Прямые иностранные инвестиции - ещё одна сфера, где позиции стран ЕС в Турции крайне сильны. По данным национальной статистической службы, страны ЕС - в лидерах по объёму прямых иностранных инвестиций в Турции. Так, в 2013 г. более 70% прямых иностранных инвестиций в Турцию пришло из стран ЕС. Правда, по этому показателю ЕС начала сдавать позиции по сравнению с предшествующими годами (пиковые значения приходятся на 2009 г., когда доля прямых инвестиций со стороны ЕС превышала 78%) [BYDTA, 2015]. Кроме США, занимающих первое место по объёму прямых инвестиций в турецкую экономику, большинство других стран из верхних строчек этого рейтинга - члены ЕС (это Австрия, Германия, Франция, Нидерланды, Великобритания) [Ekonomi Bakanligi, 2015b].
Примечательно, что страны ЕС также занимают первое место по количеству зарегистрированных иностранных компаний в Турции. Причём ранее, в 2000-е гг., европейцы владели ещё большим количеством компаний (около 50%): их доля снижалась последние пять-шесть лет вследствие мирового финансового кризиса и стремления Турции развивать торгово-экономические отношения со странами незападного мира. Тем не менее на сегодняшний день более 36% компаний с иностранным капиталом принадлежат бизнесменам из стран ЕС [Ekonomi Bakanligi, 2015a].
Все эти цифры показывают не столько взаимосвязи экономик Турции и стран ЕС, сколько высокую степень зависимости турецкой экономики от европейской. ЕС -главный экономический партнёр Турции, потерять которого в обозримой перспективе Анкара вряд ли себе может позволить. Соглашения о ТТИП лишь обостряют эту ситуацию: Турция как член ETC автоматически становится частью ТТИП, но не стороной переговоров.
* * *
Во взаимоотношениях Турции с ЕС можно выделить ряд факторов, определяющих их нынешний характер и динамику. Каждый из них формирует свой "проблемный ярус". Во-первых, это затянувшие переговоры о вступлении страны в ЕС. Во-вторых, растущая зависимость турецкой экономики от экономик стран Евросоюза. Несмотря на заявления о экономической взаимозависимости Турции и ведущих стран ЕС, экономика Турции существенно более зависима от европейской, чем наоборот. В-третьих, последствия от соглашения о зоне свободной торговли между ЕС и США - т.н. Трансатлантическом торгово-инвестиционном партнерстве (ТТИП). Наконец, разразившийся в 2015 г. европейский "миграционный кризис", который Турция как главная страна-транзитер беженцев из охваченных гражданской войной стран Ближнего и Среднего Востока стала использовать в качестве нового рычага политического давления на Брюссель.
Достаточно успешная в отношении новых членов в 1990-е гг. стратегия "политики предварительных условий" в случае с Турцией дала очевидные сбои. В отсутствии ясной перспективы обретения полноправного членства длинный список условий, которые перед Анкарой поставили европейские лидеры, стал вызывать растущее разочарование как в европейской "политике кондициональности", так и в самом ЕС. Последние
годы эта политика сильно дискредитировала себя в глазах большинства граждан Турции. Критическое падение уровня доверия к Брюсселю и разочарование в предлагаемой роли "вечного привратника у дверей ЕС", на первый взгляд, способствуют укреплению позиции Турции во взаимоотношениях с ЕС. Однако характер экономических отношений и зависимости турецкой экономики от европейской позволяет говорить о существенном расхождении риторики политических лидеров и реального положения дел.
Если исходить из официальных заявлений, Анкара продолжает формально следовать курсом на интеграцию с ЕС. ПСР не отказалась от "европейского проекта". Однако цель вступления в ЕС давно уже обрела для ПСР прагматический и "инструментальный" характер, оттеснив на задний план "эмоциональную" и цдеологическую составляющую. Долгое время она помогала правящему режиму частично преодолевать обвинения в профанации кемалистского проекта вестернизации и подрыве светского характера государства. Более того, в рамках административно-политических реформ, призванных приблизить вступление страны в ЕС, ПСР смогла расширить поле деятельности для своих сторонников и существенно ослабить оппонентов в лице кема-листской элиты и армии.
Неуступчивость Брюсселя и обострение внутриполитической обстановки заставили лидеров ПСР изменить риторику, сделать упор на тезис о "самоценности" реформ, изначально запущенных для соответствия Копенгагенским критериям, и необходимости их продолжения вне зависимости от последующего вступления Турции в ЕС ("переименуем Копенгагенские критерии в Анкарские... а Маастрихтские - в Стамбульские") [Шлыков, 2013]. Отчасти это раскрывает отношение ПСР к содержанию модернизации и вестернизации, которая разделяется на "институционально-технологическую" и "культурно-идеологическую" составляющие. Поэтому и тезис о "Новой Турции", который в своё время широко использовали кемалисты в 1920-е и 1930-е гг. (знаменитое "Путь новой Турции" Ататюрка), сегодня приобрёл практически противоположное значение. Он фиксирует отказ отряда "принципов кемализма" и всё рельефнее проявляющийся процесс "девестернизации" турецкого общества.
Другое важное следствие кризиса европейского проекта в Турции - увеличение порога восприимчивости к европейской дипломатии (угрозы со стороны Брюсселя вызывают больше раздражения, чем досады) и поиски альтернативных механизмов наращивания геополитического влияния. Одним из таких механизмом в 2015 г. стал "миграционный кризис" в Европе, вызванный неготовностью ЕС абсорбировать поток беженцев и нелегальных мигрантов из стран Ближнего Востока, Северной Африки и Южной Азии. Турция, объявившая в 2011 г. - на начальном этапе гражданской войны в Сирии - политику "открытых дверей" для всех вынужденных переселенцев, оказалась главной страной-транзитёром нелегальных мигрантов (из 1 млн мигрантов, прибывших в Европу в 2015 г., более 80% переправлялись по Эгейскому морю с территории Турции) [UNHCR, 2016]. Апеллируя к тому, что Турция больше других страдает от наплыва беженцев (более 2,5 млн), правительство А. Давутоглу смогло убедить Брюссель в необходимость "разделения бремени" "миграционного кризиса" [Time, 2015]. Взамен обязательств по ужесточению контроля над пограничными зонами и пресечению нелегального бизнеса по переправке мигрантов Турция потребовала от лидеров Евросоюза выделение специальных субсидий (первоначально 3 млрд евро), а также перезапуска переговорного процесса о вступлении в ЕС и введения безвизового режима для граждан Турции [WSJ, 2015]. Договорённости между Анкарой и Брюсселем, которые некоторые окрестили "сделкой Эрдогана и Меркель" - это не столько попытка переложить часть ответственности за миграционный кризис и поток беженцев на Турцию, сколько новые возможности Анкары как с точки зрения контроля над
внешними границами ЕС, так и демонстрации своего влияния в европейской политике. По сути, договорённости с ЕС сразу стали дополнительным рычагом давления на Запад, и требования увеличить размеры траншей на миграционные программы с 3 до 5 млрд, а в перспективе и 20 млрд евро [Yeni §afak, 2016] - яркое тому подтверждение.
Список литературы
БоркоЮ.А. (ред.) (2005), Европейский Союз: факты и комментарии. Вып. 39, декабрь 2004- февраль 2005. М.: Институт Европы РАН.
Шлыков П.В. (2011), Вакфы в Турции: трансформация традиционного института, Марджани, М.
Шлыков П.В. (2012), "Турцияпосле выборов 2011 г.: парадоксы политического развития", Вестник Московскогоуниверситета. Серия 13 "Востоковедение", №3. С. 3-28.
Шлыков В.И. (2010), "Турция на пути в Евросоюз: надежды и разочарования Анкары", Перспективы. Фонд исторической перспективы, режим доступа:
http://www.perspektivy.info/book/tuicija_na_puti_v_jevrosojuz_nadezhdy_i_razocharovanija_ankary_2010-06-21.htm (дата обращения: 30 окт. 2015).
Шлыков, П.В. (2013), "Куда идёт Турция? Метаморфозыпр озападного курсаразвития", Современная Европа, No 1, c. 58-75.
References
Avci, G. (2011), "The Justice and Development Party and the EU: Political Pragmatism in a Changing Environment", South European Society and Politics, vol. 16, no. 3, pp. 409-421.
AB Bakanligi (2001), "2001 YiliUlusal Program", available at: http://www.abgs.gov.tr/indexphp?p=58&l=1 (Accessed 30 October 2015).
Aydm, U.,Kiri§9i, K. (2013), "With or without the EU: Europeanisatim of Asylum and Competition Policies in Turkey", South European Society and Politics, vol. 18, no. 3, pp. 375-395.
BYDTA (2015), "Turkiye'de Dogrudan Yabanci Yatirim", available at: http://www.invest.gov.tr/tr-TR/investmentguide/investorsguide/Pages/FDIinTurkey.aspx (Accessed 30 October 2015)
Borko Ju.A. (red.) (2005), Evropejskij Sojuz: fakty i kommentarii. Vyp. 39, dekabr' 2004 - fevral' 2005. M.: Institut Evropy RAN.
Council of the EU (2005), "Brussels European Council 16/17 December 2004. Presidency Conclusions", available at: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pIessdata/en/ec/83201.pdf (Accessed 30 October 2015)
Daily Sabah (2015), "Turkish People Indecisive over EU Membership, Survey Reveals", DailySabah, 3 Aug.
Economist (2014), "Intractable -or Insoluble? Hopes of Settling the Cyprus Problem are Starting to Look Unrealistic", The Economist, 29 Nov., pp. 48-49.
Ekonomi Bakanligi (2015a), "Turkiye'de Faaliy ette Bulunan Yabanci Sermayeli Firmalar Listesi", available at: http://www.ekonomi.gov.tr/portal (Accessed 30 October 2015).
Ekonomi Bakanligi (2015b), "Uluslararasi Dogrudan Yatirim istatistikleri", available at: http://www.ekonomi.gov.tr/portal/ (Accessed 30 October 2015).
EurActiv (2009), "Turkey's Chief Negotiator: 'Privileged Partnership' is an Insult", EurActiv.com, 08 Oct.
EC (2004a), "2004 Regular Report on Turkey's Progress towards Accession", available at: http://ec.europa.eu/enlargement/ (Accessed 30 October 2015).
EC (2004b), "Address Given by Romano Prodi", European Commission. Press Releases Database, available at: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-04-440_en.htm (Accessed 30 October 2015).
EC (2005), "Turkey Negotiating Framework - October 2005", available at: http://ec.europa.eu/enlargement/ (Accessed 30 October 2015).
EC (2011), "2011 Progress report for Turkey", available at: http://ec.europa.eu/enlargement/(Accessed 30 October 2015).
EC (2012), "2012 Progress report for Turkey", available at: http://ec.europa.eu/enlargement/(Accessed 30 October 2015).
EC (2013), "2013 Progress report for Turkey", available at: http://ec.europa.eu/enlargement/ (Accessed 30 October 2015).
EC (2014), "2014 Progress report for Turkey", available at: http://ec.europa.eu/enlargement/(Accessed 30 October 2015).
EC (2015a), "European Union, Trade in goods with Turkey", available at: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113456.pdf (Accessed 30 October 2015).
EC (2015b), "Client and Supplier Countries of the EU28 in Merchandise Trade", available at: http ://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_122530.pdf (Accessed 30 October 2015).
Eurobarometer (2014), "Standard Eurobarometer 82. Autumn 2014", available at: http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb82/eb82_first_en.pdf (Accessed 30 October 2015).
Hurriyet (2002), "Erdogan 'Acil Eylem Plani'm A9ikladi", Hurriyet, 16 Kasim.
Kaliber, A. (2013), "Contextual and Contested: Reassessing Europeanization in the Case of Turkey ", International Relations, vol. 27, no. 1, pp. 52-73.
Kubicek, P. (2011), "Political Conditionally and Europ ean Union's Cultivation of Democracy in Turkey ", Democratization, vol. 18, no. 4, pp. 910-931.
Noutcheva, G., Aydin-Duzgit, S. (2012), "Lost in Europeanisation: The Western Balkans and Turkey", West European Politics, vol. 35, no. 1, pp. 59-78.
Shlykov, P.V. (2013), "Where is Turkey Heading for? (Metamorphoses of pro-Western Course of Development)", Contemporary Europe, no. 1, pp. 58-75.
Shlykov P.V. (2012), "Turcijaposle vyborov 2011 g.: paradoksy politicheskogo razvitija", Vest-nikMos-kovskogo universiteta. Serija 13 "Vostokovedenie", №3. S. 3-28.
Shlykov, P.V. (2011), Vakfi v Turtsii: Transformatsiya Traditsionnogo Instituta [Waqfs in Turkey: Transformation of the Traditional Institution], Mardjani, Moscow, Russia.
Shlykov V.I. (2010), "Turcija na puti v Evrosojuz: nadezhdy i razocharovanija Ankaiy", Perspek-tivy. Fond is-toricheskoj perspektivy, rezhim dostupa:
http://www.per3pektivy.info/book/turcija_na_puti_v_jevrosojuz_nadezhdy_i_razocharovanija_ankary_2010-06-21.htm (data obrashhenija: 30 okt. 2015).
Time (2015), "Why the E.U. Is Offering Turkey Billions to Deal With Refugees", Time, 19 Oct.
TUIK (2015), "Ulkelere Gore Yillik Ihracat", available at: http://www.tuik.gov.tr/PreIstatistikTablo.do?istab_id=1545 (Accessed 30 October 2015).
Ulgen, S., Zahariadis, Y. (2004), "The Future ofTurkish-EU Trade Relations Deepening vs Widening", EU-Turkey Working Papers, no. 5, available at: http://aei.pitt.edu/6761/1Z1147_05.pdf (Accessed 30 October 2015).
UNHCR (2016), "Refugees/Migrants Emergency Response - Mediterranean", The UN Refugee Agency, available at: (Accessed 15 January 2016)
WSJ (2015), "EuropeanUnion Reaches Deal With Turkey on Migration", The Wall Street Journal, 29 Nov.
Yeni §afak (2016), "Davutoglu: Turkey Will Keep Its Doors Open to Everyone Fleeing Oppression", Yeni §afak, 4 Feb.
Turkey and the EU: the Ankara's Policy on the eve of the immigration crisis
Author. S hlykov, P.V. Associate Professor of the Middle East History Department, Institute of Asianand African Studies, Lomonosov Moscow State University. Address: 11-1, Mohovaya str., Moscow, Russia, 125009. Email: shlykov@iaas.msu.ru
Abstract. The paper focuses on the historical dynamics of Turkey-EEC/EU relations, explores factors of stagnation of negotiations process between Ankara and Brussels, and the dynamics of Turkish modernization - democratization - Europeanization. The stagnation of negotiations on Turkey's membership in the EU has led to the revision ofEuropeanization and European integration agenda in Turkey. Since the EU's role as a modernization driver has become weaker the endogenous processes in Turkey' s socio-political transformation has gained momentum. M odernization reforms have stalled. However the relations with Europe remain crucially imp ortant for Turkey despite complications in political dialogue, lower public support for "European project", rising anti-Western rhetoric and search for alternative mechanisms for enhancing national sovereignty.
Key words: Turkey, EU, democratization, modernization, Europeanization, politics of conditionally.
DOI: http://dxdoi.org/10.15211/soveurope320165365
