CC BY
224
Туровский Р. Ф. Политическая регионалистика. Учебник. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2006; Туровский Р. Ф. Центр и регионы: проблема политических отношений. Монография. Изд. 2-е. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2007
Если бы жанр рецензии предполагал название или эпиграф, то точнее выражения, чем «"Бифштекс" федерализма, или центр и регионы России: нарушенный баланс», было бы не придумать.
В связи с тем, что мне приходится сейчас читать студентам-политологам курс политической регионалистики, рецензируемые книги стали у меня практически настольными. Учебник Р. Туровского по политической регионалистике сейчас, безусловно, лучший из российских пособий по этому курсу. Автор данного отзыва без всяких сомнений рекомендует его своим студентам в качестве базового. Сомнения связаны, скорее, с тем, сможет ли среднестатистический студент в течение учебного года, пока изучает полити -ческую регионалистику, воспользоваться всем богатством содержания, представленного в объемистом труде Туровского. «Политическая регионалистика» состоит из восьми обширных глав. Первоначально подробно рассматривается теория и методология политической регионалистики, мировой опыт территориально-государсвенного строительства и моделирования государства как территориально-политической системы. Остальные пять глав учебника посвящены России — от практик исторического развития российской системы «центр-регионы» изложение проходит через региональную структуру и региональную политику в отношениях «центр-регионы» в современной России, до рассмотрения проблем региональной и местной власти и изменения расстановки политических сил в российских регионах до середины текущего десятилетия.
Несомненным достоинством учебника является то, что его вполне можно рассматривать и как очень полезный справочник по теории, истории и фактографии регионального развития в России и в мире. Эрудиция автора позволила собрать ему под одной обложкой огромный материал по этим проблемам. Есть в
учебнике и полезные приложения: статистические таблицы, касающиеся российских регионов и округов, а также несколько полезных карт. Такое обилие фактического материала, трудолюбиво собранного, умело расположенного и толково проанализированного, вызывает при чтении по отношению к автору чувство, похожее на восхищение, и радость оттого, что есть у нас все-таки авторы, которые могут готовить такие труды.
В этом почти восьмисотстраничном томе не обошлось и без накладок. Так, в описании политической ситуации в регионах Северо-Западного федерального округа мы не обнаружили среди субъектов, входящих в него, республик Коми и Карелии (Туровский, 2006, с. 696) и, соответственно, описания политической динамики этих регионов. Понятно, что эксперт уровня Ростислава Туровского попросту не может позволить себе допускать подобных ошибок. Тем досаднее технические накладки, возникшие при подготовке данного издания к печати. Остается надеяться, что эти просчеты будут исправлены в следующем издании учебника, которое, несомненно, понадобится.
Подробно разбирать изложенный автором материал в небольшой рецензии попросту невозможно. А без подробного анализа мы не считаем для себя возможным полемизировать с многочисленными отдельными положениями, высказанными автором учебника. Попробуем поступить проще, дать, так сказать, интегральную оценку, ориентируясь на свои субъективные данные — впечатления, вкус, опыт, исходную позицию по отношению к тому, что такое политическая регионалистика. По сравнению с выпущенным в конце 1990-х годов учебником «Политическая география» во введении Р. Ф. Туровский уточняет и развивает понятие предмета политической регионалисти-
ки, понимая под ним «пространственное изменение политических явлений» (Туровский, 2006, с. 21). С этим вполне можно согласиться и принять уже, как следствие, дальнейшее содержание книги. Оно вполне правомерно, автор рассчитывает на чтение его учебника студентами специальности «политология» и «география». И все же нам представляется, что в «Политической регионалисти-ке» у Туровского больший упор делается на второе слово — это, скорее, учебник регионалистики (элементов региональной науки, политической географии и т. д.) для политологов. Но мы отдаем себе отчет в том, что такое восприятие учебника Туровского субъективно. Вполне возможно, что если бы на месте рецензента-политолога был квалифицированный географ, он бы написал, что это полезное изложение положений политической науки для географов и регионалистов.
Саморефлексия рецензента позволяет предположить, что в силу своих профессиональных занятий нам был бы ближе другой аспект политической регионалистики, о котором Туровский пишет: «Политическую регионалистику можно рассматривать как часть сравнительной политологии, отличие которой состоит в уровне сравнительных исследований» (Туровский, 2006, с. 25). Во избежание путаницы «регионы» рассматриваются как часть государственной территории, в которых протекает политический процесс субнационального уровня. Автор рецензии делает больший упор именно на эту «сравнительно политологическую» составляющую, нежели на определение границ, топономики, морфологии и т. д. Но возможно, что такие вот труды, написанные на стыке различных научных дисциплин, — это хорошее средство от крена если не в «профессиональный кретинизм», то в цеховую замкнутость.
Учебник Р. Ф. Туровского — это важное подспорье для всех, кто читает курс «политической регионалистики» в вузах. Если продолжать делиться своим субъективным опытом, то наряду с учебником Р. Туровского автор данного текста при
подготовке лекционного курса опирался на более ранний вариант «Политической регионалистики» А. Баранова и А. Вартумяна (авторский отзыв на этот курс см.: Ковалев, 2005). Эти книги неплохо дополняют друг друга, хотя текст позднее вышедшего учебника Р. Туровского выглядит более полным и содержит новые данные.
Наряду с учебником Р. Ф. Туровского интересно рассмотреть и его монографию «Центр и регионы: проблемы политических отношений». Данная монография — важная веха в российских региональных политических исследованиях. Закономерно, что она стала основой блестяще защищенной докторской диссертации по политологии. Стоит рассматривать федерации не только с точки зрения юридической, правовой, но и исходя из содержания реальной политики в регионах, в субъектах федерации. Книга Р. Туровского в значительной степени восполняет анализ российской политики, взятой в пространственном измерении. Разумеется, политическая ситуация в РФ не может быть понята вне компаративистики. Здесь автор рассматриваемой монографии использует выборку из 105 территориально неоднородных государств, опыт которых может быть в некоторой степени уроком для теории и практики по проблемам отношений между Центом и регионами в России.
Первая глава монографии «Структура политического пространства и территориально политические системы» посвящена методологическим вопросам. Проблемы территории и политики рассматриваются автором с использованием системного подхода. Автор выделяет иерархию территориально-политических систем, деля их на уровни: глобальный, национальный, субнациональный и локальный (Туровский, 2007, с. 42). Это может вызвать закономерные вопросы о наличии дополнительных субуровней. К какому «этажу» относятся, скажем, Европейский Союз или федеральные округа в России?
270 _
ПОЯИМЭКС- 2008. Том 4. № 2
Сам процесс глокализации меняет привычную, «классическую» иерархию; политическая власть и другие ресурсы перетекают с одного уровня на другой, формируя подуровни и субсистемы. Впрочем, сложность этой проблемы автором осознается вполне. Кроме того, обычное административно-территориальное деление далеко не всегда ведет к политической регионализации, единицы АТД являются политическими лишь потенциально. Р. Туровский предпринимает удачную попытку классификации субнациональных регионов по принципу политической субъектности: от формально-административных до политических (см.: Там же, с. 47-48) — важное замечание для тех, кто хочет анализировать политические отношения там, где их фактически нет.
Читая книгу, мы обратили внимание на фигурирующее понимание Г. Нильсоном национального государства (см. примечание: Там же, с. 57). Порог в 60% для доминирующей группы населения есть важная мера для определения этнической и пр. однородности. Сокращение этой доли, скажем, до половины, есть важная количественная предпосылка для распада государственного единства. Не этот ли «переход количества в качество» имел место в случаях краха нашей страны в начале и конце ХХ в.? В империи Романовых доля великороссов в начале столетия снизилась почти до половины, а в Советском Союзе по переписи 1989 г. доля русских едва превысила половину — 50,8% (Там же, с. 217). При всей условности приведенных цифр (смешанные браки и пр.) учет этих пороговых значений представляется крайне актуальным!
Во второй главе «Баланс отношений между центом и регионами» рассматриваются различные виды таких балансов. «Важный вывод из концепции баланса угроз состоит в том, что для баланса значима активная сила, а не просто равенство потенциалов» (Там же, с. 61), — утверждает автор, и мы с ним полностью в этом согласны. Рассмотрение балансов продолжается в третьей главе «Централизованный контроль и самоуправление в регионах», где обсуждаются границы и возможности политического самоуправ-
ления на субнациональном уровне, рассматриваются виды санкций со стороны центральной власти, если это самоуправление заходит слишком далеко, а также баланс военной власти.
Красноречиво (для рефлектирующего читателя) выглядит перечисление стран, где баланс отношений сильно смещен в сторону центра: Турция, Иран, Афганистан, Египет, Алжир, Ангола, Замбия, Кот-дИвуар, Мадагаскар, Мали, Мозамбик, Нигер, Руанда, Сенегал, Того, Уганда, Чад, Эритрея, Чили, Гватемала, Гайана, Китай (Там же, с. 108-109) — в такую вот компанию попала при путинском правлении Российская Федерация! Правда, вместе с Украиной и Казахстаном, не говоря уже о более «диких» режимах в странах СНГ!
Глава четвертая «Регионы и общенациональная власть: институты регионального участия» продолжает исследование взаимодействия с центром уже с точки зрения регионов. Здесь обсуждаются проблемы регионально бикамерализма (преимущественно в федерациях, но не только в них), различных схем представительства регионов в однопалатных парламентах, а также в структурах исполнительной власти.
Бикамерализм сам по себе не обязательно связан с федерализмом, а в случаях федеративных государств явно недостаточен. «Немаловажным является, — подчеркивает Р. Туровский, — способ легитимации региональной палаты. Ярче всего региональное участие выражено в том случае, если проводятся прямые выборы членов региональной палаты» (Там же, с. 136). Напомним, что в РФ такие выборы проводились лишь единожды — в 1993 г.
Название пятой главы «Распределение идеологической и экономической власти между центром и регионами» говорит само за себя. Здесь наше внимание привлекла классификация властных отношений между общенациональным и первым субнациональным уровнями, предложенная У. Райкером (Там же, с. 195), она для этих целей выглядит наиболее полной. _ 271
Большой проблемой является возможность самостоятельного местного самоуправления. Увы, практически везде в мире большинство муниципальных образований относится к числу дотационных и оказывается в зависимости от вышестоящего уровня (Там же, с. 213). В России многие территории получают 70-90% своих доходов за счет внешней помощи, что, по мнению автора монографии, превращает местное самоуправление в фикцию (Там же, с. 308). Но ведь далеко не везде в мире органы МСУ так бесправны, как в отечественном случае; важно понимать социальную и культурную важность местного самоуправления для цивилизованного развития страны. Между тем действенность, а то и просто реальность местного самоуправления и выживание локальной политики находится в России под большим вопросом1. Впрочем, то же самое можно сказать о выживании публичной, конкурентной политики в регионах.
Шестая глава «Отношение центр — регионы в России», с нашей точки зрения, представляет наибольший интерес. После рассмотрения условий и факторов российской модели федерализма представлена периодизация основных этапов эволюции баланса политико-административной власти в РФ. С точки зрения автора, основные этапы вехи этой эволюции следующие: 1) 1991-1995 гг. (по нашему мнению, год принятия Конституции 1993 г. надо было бы все же выделить!); 2) Второй этап — 1996-1999 гг., когда от модели асимметричного баланса пытались отойти, была сделана попытка реализовать на российской почве модель американского федерализма с выборными губернаторами (но при этом сенаторы в верхнюю палату уже не выбирались, а занимали места в Совете Федерации по должности — все-таки аналогия с США
1 Этой проблеме посвящен тематический выпуск журнала ИНИОН «Политическая наука» «Локальная политика в России». Редакторы и составители выпуска Л. Верченов, В. Ковалев, П. Панов (готовится к печати) (см.: Политическая наука, 2008). 272 _
при этих обстоятельствах довольна условна). Не стремление развивать федеративные отношения, а устремления Ельцина к сохранению своей власти заставили Москву пойти на эти уступки, сопровождаемые криками об угрозе дезинтеграции. Но, как только власть пришла в себя и сосредоточилась, пришло время урезать возможности регионов в политических и иных сферах; 3) 2000-2004 гг. — это период, когда изменилась формула комплектования верхней палаты Федерального собрания РФ и власть губернаторов всячески урезывалась, а потом и вовсе был провозглашен отказ от выборности глав субъектов федерации; 4) с 2005 г. начинается новый, нынешний этап централизованного баланса в РФ. По нашему мнению, его можно обозначить как административную гиперцентрализацию.
В этой же главе анализируются роль судебной власти и силовых структур в процесс российской рецентрализации, остающиеся возможности регионального участия (стремительно сократившиеся!) и баланс идеологической и экономической власти в теперешней РФ. Правда, не вполне можно согласиться с тем, что «исследование баланса идеологической власти в современной России предполагает выявление как идеологизированного, так и скрытого регионализма, их распространение в стране в целом и разнообразие их форм» (Там же, с. 280). На наш взгляд, не региональные сюжеты в программах партий и кандидатов определяют этот баланс, а концентрация культурного капитала, для которого в России также характерна гиперцентрализация. Регионы ни по отдельности, ни в совокупности не могут составить культурную (в том числе и идейную, политико-идеологическую) конкуренцию столице, слишком велика ее символическая «гравитация»; этот дисбаланс окрашивает российскую культурную карту в чрезвычайно контрастные тона, и, возможно, служит важной причиной политической слабости провинции.
Последняя, седьмая глава «Моделирование политических отношений «центр-регионы» посвящена рассмотрению выделяемых автором моделей. Р. Ф. Туровский рассматривает следующие модели: американскую федеративную, конфедеративную, парламентского федерализма, этнического федерализма, азиатскую модель ограниченного федерализма, локализованной демократии, централизованного государства, гиперцентрализованного государства, традиционалистскую, идеократическую и асимметричные модели.
Потом автор вновь возвращается к отечественной практике, определяя ее как российскую модель ограниченного федерализма, и рассматривает варианты ее дальнейшей эволюции. Видимо, инерционному сценарию в ближайшем будущем в России ничего не может быть противопоставлено, но проблемы этнических периферий и в будущем будут создавать угрозу территориальной целостности РФ. При этом в заключении автор характеризует сложившуюся в России модель как «гибкую», но «данная гибкость является обратной стороной ее несовершенства и аморфности, несовпадения с мировыми аналогами. Главными проблемными узлами при этом остаются местное самоуправление и социально экономические диспропорции, а критическим фактором — вероятность социально-экономического и политического кризиса» (Там же, с. 358; курсив мой. — В. К.).
В заключении резюмируется содержание монографии, подводятся итоги проведенного исследования. Приложения классифицируют в табличной форме материалы о предпосылках отношений «центр-регионы» в территориально неоднородных государствах, представлена классификация гражданских культур в государствах этого типа. Об огромной работе автора свидетельствует библиография, занимающая в книге 22 страницы. По нашему мнению, замысел рассмотреть отношения между центром и регионами в различных типах государств Р. Ф. Туровскому вполне удался.
Теперь о самом главном, на наш взгляд. Книги Ростислава Туровского подводят
важный итог развития российского федерализма в течение примерно полутора десятилетий. Сам автор рассматриваемых трудов прекрасно понимает, что новые веяния в российской политике 2000-х годов существенным образом меняют баланс отношений между центром и регионами (субъектами Российской Федерации). Это связано прежде всего с изменением статуса губернаторов, их превращением в президентских «назначенцев», зависимых от центральной власти. Р. Туровский по сути считает, что практика назначения и, особенно, замены губернаторов усилила централизацию даже по сравнению с формальными нормами нового законодательства. Она ярко продемонстрировала усиление таких тенденций в российской политике, как элитарность, непубличность, слабость законодательной власти по сравнению с исполнительной и власти региональной по сравнению с федеральной.
Как соотносятся перспективы развития федерализма в России с рядом тенденций 2000-х годов во внутренней политике, которые трудно признать демократическими? Вопрос этот вызывает немало трудностей как практического, так и теоретического плана. Нельзя на волне «суверенной демократии» в нынешней РФ просто отмахнуться от утверждения, что «подлинный федерализм невозможен вне демократии» (Фарукшин, 2003, с. 79). Но, опираясь на чисто юридические позиции, можно увидеть федерации, которые отличаются явно недемократическим устройством. Ввиду этого для исследователей федерализма, в том числе, отечественного, следует иметь в виду, по крайней мере, два важных обстоятельства.
Во-первых, это многомерная многозначность трактовок федерализма не только в рамках различных теорий федерализма, но и среди представителей различных научных дисциплин. Недаром, например, авторы одного из интересных отечественных курсов по политической регионалистике начинают том, посвященный федерализму, с _ 273
важного утверждения: «В отечественной научной традиции долго господствовало правовое понимание федерализма как одной из форм государственного устройства, к тому же редукционистски связанной с межэтническими отношениями. Но научные термины обретают качественно различающиеся смыслы в конституционном праве и политической науке... Каждая из этих традиций по-своему права в трактовке федерализма» (Баранов, Вар-тумян, 2004, вып. 2, с. 7).
Во-вторых, если мы исходим не только из буквы закона, когда в конституциях более двадцати государств мира зафиксировано федеративное устройство, но стремимся выявить особенности политического режима в связи с формой государственного устройства, то «федерализм» предстает в роли некоего идеального типа, модели для исследования — и не всегда эффективной. Об этом же пишет Ростислав Туровский: «Важнейшей исследовательской операцией является моделирование баланса политических отношений между центром и регионами. Традиционное деление стран на федерации и унитарные государства стало недостаточно содержательным, не может иллюстрировать и объяснить все многообразие отношений «центр-регионы». Об этом свидетельствуют многочисленные примеры централизованных федераций и децентрализованных унитарных государств». (Туровский, 2007, с. 346). В свете этих замечаний становится вполне понятным актуальность именно политологического подхода к содержанию федеративных отношений, к раскрытию ряда аспектов политического наполнения отношений «центр-регионы» в нашей стране и их генезису в постсоветский период.
Итак, федерализм и демократия в политическом развитии тесно переплетены, но характер этой связи весьма сложный и неоднозначный. Многое здесь зависит как от культурно-исторических условий развития той или иной страны, так и от конкретной политической ситуации. В современной Российской Федерации она такова, что положения Конституции, по-
священные и демократии, и федерализму последовательно выхолащиваются. Для исследователей в области российской политической регионалистики это создает новую сложную ситуацию. «Региональная политика» в РФ, конечно, есть, а вот политики в целом ряде ее регионов уже не осталась. Она, если можно так выразиться, в «анабиозе».
Как пишет Оксана Гаман-Голутвина в примечаниях к своей книге, «следует учитывать существенные различия между административным и политическим управлением. Согласно одному из сущностных определений политика есть уже система взаимодействия различных субъектов по поводу распределения власти. Исходя из этого, мы не можем определять в качестве политической такую систему управления, в рамках которой существует монополия государства на власть и отсутствуют отличные от государства субъекты и центры власти, а значит, и отношения по поводу распределения власти. Для исторической России была характерна монополия государства в качестве субъекта управления, поэтому эту систему управления можно назвать политической лишь условно, ибо, по сути, она представляет собой систему управления административного, так как осуществляется в отсутствии конкурирующих центров и субъектов власти» (Гаман-Голутвина, 2006, с. 25). «Рождением» политики О. В. Гаман-Голутвина (кстати, рецензент обеих рассматриваемых книг Р.Туровского) считает год выборов в первую дореволюционную Думу. Тогда сколько-нибудь конкурентная и различимая от государственной монополии «политика» прожила десяток лет. После долгого перерыва, вновь родившись на исходе «перестройки» политика, проводимая относительно независимыми от власти субъектами, продержалась примерно вдвое дольше, но опять сдохла, не выдержав прессинга со стороны «партии власти».
274 _
ПОЛИТЭКС. 2008. Том 4. № 2
Сейчас ситуация возвращается к традиционной для России подмене политики администрированием.
В ситуации, когда назначенные губернаторы выполняют «план» по голосам для Путина и «Единой России», а в государственные, да и в негосударственные учреждения уходят телефонограммы с распоряжением проконтролировать «свободное волеизъявление» сотрудников в пользу, разумеется, той же «Единой России», — стоит ли делать вид, что политика в регионах еще осталась? То есть региональная политика как комплекс мероприятий центральной власти по отношению к регионам, несомненно, уничтожена быть не может, поскольку существует в государствах любого типа, а вот региональная политика, связанная с публичным разделением власти, исчезает в субъектах РФ со скоростью сокращения площади шагреневой кожи. Таким образом, существование предмета политической регионалистики, которой посвящен учебник Туровского, ставится в России под вопрос.
В этой связи, можно утверждать, что довольно спорное для ряда критиков даже в ситуации 1990-х годов понятие «региональный политический режим» постепенно теряет смысл применительно к российским регионам. Нет, оно остается как материал для хронополитических сравнений. Однажды мы на примере хорошо известного нам субъекта РФ показали, что политический режим в нем эволюционировал не по шкале «демократия -гибридность - авторитарная ситуация» и т. д., а превратился в 2000-е годы в режим административный. Это произошло под влиянием политико-административных новаций федерального центра на протяжении 2000-х годов2.
В этой связи нам представляется весьма полезным использование для анализа федеративных отношений в РФ разделение регионов на «политические»
2 Этой проблеме посвящен тематический выпуск журнала ИНИОН «Политическая наука» «Губернаторы в России: От выборов к назначениям». Редакторы и составители выпуска Л. Н. Верченов и В. А. Ковалев (см.: Ковалев, 2007).
и «административные». Этим уже плодотворно пользуется Р. Ф. Туровский. Правда, шкала, которую он рассматривает в своей монографии, включает: «административные (формальные) регионы, гомогенные политические регионы, гетерогенные политические регионы и полурегионы» (Туровский, 2007, с. 47-48). Нас, повторим, больше интересует влияние на отечественный федерализм эволюции региональных политических режимов. Поэтому в данном случае мы абстрагировались бы от столь подробного деления и сосредоточились бы на дихотомии «регион как "искусственный" политико-
административный конструкт и как политическая реальность» (Там же, с. 48) .
Политическая реальность нынешней РФ не дана нам в ощущение, или, если перефразировать анекдот о советском дефиците, «дана не нам в ощущении». Особенно ярко это проявляется в трудностях анализа совершенно непрозрачной, а ряде случаев и до абсурдности непонятной процедуре наделения губернаторскими полномочиями в субъектах Российской Федерации, начиная с 2005 г. Почему это?! Ответ на данный вопрос иногда настолько затруднен для политологов, которые не являются «кремленологами», что можно говорить если и не о «смерти», то о затухании «политической регионали-стики». Кстати, напомним, что еще совсем недавно одна из вариаций «крем-ленологии» — западная советология — пришла к своему бесславному концу, не сумев предсказать ни «перестройку», ни краха социализма, ни последующих траекторий постсоветского и постсоциалистического пространства — ничего. В аналогичном положении при нынешних порядках оказывается и региональная политология в России. Содержательный анализ и прогноз, по независящим от исследователя причинам, подчас становятся просто невозможными. Это касается во многом региональной, муниципальной, федеративной, административной и пр. политики в Российской Федерации. Возмож-_ 275
но, и пронесет, а возможно, и нет. А если выстроенный режим административной «вертикали» и «суверенной демократии» начнет в один прекрасный день разрушаться, то «куды бечь?», чтобы не «придавило»? Сколько-нибудь удовлетворительного ответа анализ и федеральной, и региональной политики в РФ сейчас, по нашему мнению, предложить не в состоянии. Нынешний «застой», как и ситуация 1970-1980-х гг. обернется самыми непредсказуемыми последствиями.
Да, федерализм и демократия в политическом развитии тесно переплетены, но характер этой связи весьма сложный и неоднозначный. Многое здесь зависит как от культурно-исторических условий развития той или иной страны, так и от конкретной политической ситуации. Например, в случае с Советским Союзом курс на демократизацию и попытка провести на практике формально закрепленные в Конституции федеративные начала привели к распаду СССР. Тенденции распада стали угрожать и ряд у государств так называемого СНГ — бывшим советским республикам. Инерция распада сказывалась и на Российской Федерации почти все прошлое десятилетие и вызвала весьма заметную децентрализацию, как экономическую, так и политическую. Относительно первого обстоятельства следует заметить, что экономическая децентрализация соответствовала характеру так называемой экономической реформы и целям тех игроков, которые активно участвовали в разделе собственности, региональным элитам — в первую очередь. Этот фактор чрезвычайно важен и многое объясняет, но рассмотрение этой проблемы «вынесено за скобки» данной статьи. Что касается политической децентрализации, в которой некоторые увидели торжество федерализма, то следует подчеркнуть, что она происходила в 1990-е годы в условиях слабого государства, когда центральное правительство было не в состоянии контролировать то, что происходило на территории страны. В этих обстоятельствах «российский федерализм»
подчас выступал как ширма беззакония и в вопросах раздела/передела собственности, и в отношениях Центра и регионов, где формальные институты дополнялись и подменялись практиками неформального сговора. Таким образом, нельзя однозначно позитивно оценивать историю федерализма в РФ в ельцинское десятилетие. Децентрализация 1990-х годов представляла собой серьезный вызов и угрозу потери управляемости в огромной стране, хотя нельзя считать это только уникальной российской проблемой, скорее эта общая (типичная) трудность для политического менеджмента. Фрэнсис Фукуя-ма по схожей проблеме утверждает: «Федерализм представляет собой . проблему. Делегирование полномочий на уровни штата и местных органов почти неизбежно означает более сильное расхождение в деятельности властных структур. Часто расхождение желательно, например, когда штаты занимаются экспериментальной реформой политики, соревнуясь друг с другом. Однако в других случаях это означает, что некоторые подчиненные элементы могут опуститься ниже минимального порога приемлемости» (Фукуяма, 2006, с. 124-125). Увы, руководители регионов в ельцинской России в большей степени демонстрировала как раз такое неприемлемое поведение, систематически нарушая законы Российской Федерации. Недаром первые шаги В. Путина на посту президента России были связаны как раз с устранением этого перекоса. Но маятник слишком резко и далеко пошел в другую сторону. Административная «вертикаль» стала слишком жесткой. И эти оценки носят не только нормативный характер — критики заметного свертывания федералистских и демократических начал российской государственности.
Велики функциональные издержки путинского курса: авторитарная власть становится менее гибкой в вопросах реагирования на возникающие кризис-
276 _
ПОЛИТЭКС. 2008. Том 4. № 2
ные явления, а выхолащивание федерализма может оказаться губительным для такой большой и многообразной страны, как Российская Федерация. Если вернуться к вопросу о связи федерализма и демократии, то в постсоветской России она выглядит следующим образом: неудача процесса демократической консолидации, неукорененность в отечественной политике демократических принципов предопределили и то обстоятельство, что федерализм, как и в советские времена, становится во многом номинальным. Особенно негативное влияние, на наш взгляд, на возможности развития демократии и федерализма оказала отмена выборов глав исполнительной власти субъектов РФ населением региона, за которым последовало стремительное лишение регионом политических возможностей.
Вследствие осуществляемых в путинский период мероприятий усиливается разрыв власти с интересами избирателей, граждан. Понятно, что назначенные губернаторы больше ориентированы на запросы московской бюрократии, нежели на следование пожеланиям граждан в субъектах федерации. Зависимость глав исполнительной власти регионов от их населения уменьшилась, а от вышестоящих чиновников увеличилась. Структура этих зависимостей непонятна и непрозрачна даже для экспертов. Концентрация власти и ответственности у федеральной исполнительной власти для такой сложной, разнообразной и огромной страны, как Россия, становится просто опасной. Такая концентрация выглядит внушительно в спокойные и относительно благополучные времена (к коим, с определенной натяжкой, можно отнести последние годы путинского правления). Но выхолащивание политического содержания и самостоятельного значения политических институтов дорого обойдется в случае осложнения ситуации, когда людей, способных принимать ответственные решения в политике, не окажется именно в то время, когда это будет особенно необходимым — в период кризиса.
Веберовский термин «псевдоконституционализм» (еще о реформах 1905 г. в
царской России) наилучшим образом характеризует политико-правовое состояние, как сто лет назад, так и сегодня. Только в отличие от Российской империи к этому в РФ добавляется проблема «федеративных отношений». Признанный теоретик федерализма Д. Элейзер (Элазар) объединяет федерализм и демократию на основании договорного принципа в противес другим принципам создания политических сообществ: завоеванию и «органическому» развитию к олигархической пирамиде власти (см.: Элейзер, 1995, с. 110111). По сути, демократические и федеративные механизмы — это разновидность социальных пактов, общественный договор, который заключается между властью и населением, Центром и регионами, и призванный действовать как в благоприятные, так и в тяжелые времена.
Нынешняя модель «централизованного баланса» в РФ таких возможностей не предоставляет и предоставить не может. Какова же судьба современного российского федерализма в ситуации, когда основная часть субъектов федерации представляет собой простые административные регионы, не являющиеся политическими регионами с развитыми собственными интересами? Эта ситуация значительно облегчила современный процесс централизации и поставила под вопрос будущее федерализма в России.
Но все же отрицать его значение полностью мы не беремся. То, что современный политический режим выхолостил из Конституции РФ ее демократическое и федеративное содержание, — это очевидно. Но ведь и советский федерализм тоже в основном был номинальным. Кстати, все «социалистические федерации» в СССР, СФРЮ и ЧССР после краха «реального социализма» приказали долго жить. Но этот, некогда номинальный, принцип федерализма сыграл при их распаде огромную политическую роль, по крайней мере, в вопросе границ и дальнейшего возникновения новых независимых государств, появление которого лишь в _ 277
чехословацком случае прошло бескровно. А как будет после постсоветского случая в РФ, после того, как в очередной раз сломается отечественная властная «вертикаль», обнаружив свою политическую недееспособность и управленческую малоэффективность? И какую роль в этом будет играть определенный в Конституции принцип федеративного государства, который политически не прижился в России в 1990 - начале 2000-х годов?
Понятно, что федерация, состоящая из 80 с лишним субъектов, большинство из которых безнадежно дотационны и не имеют шансов стать «политическими регионами», нежизнеспособна, а стремиться реанимировать ее бессмысленно! Федеративные или псевдофедеративные отношения в РФ вызвали такие противоречия и дисбалансы, что центральная власть политически с ними не справилась, а попросту заморозила административно-бюрократическим путем. Далее возможны два основных варианта. Либо гниение и потом быстрый распад, либо возрождение на новой основе.
Так вышло, что впервые «Центр и регионы» я читал в отпуске, на юге, параллельно с книжками куда более легкого жанра. Так и наложилось... На любопытную ассоциацию натолкнула автора рецензии попутное чтение трэше-вого романа А. Адамсона «Эскимо с Хоккайдо». Там главный герой, знаменитый журналист Билли Чака расследует в Японии аферу с криогенным замораживанием людей, которым в будущем обещают избавление от болезней и решение проблем, которые сегодня решить не в состоянии (это совсем как в нынешней российской политике — заморозили проблему и отложили ее на неопределенный срок). Так вот, герой говорит энтузиастам идеи замораживания (в политическом смысле невольно вспоминаешь совет Константина Леонтьева «подморозить Россию») следующее: «По моему, вся идея сводится к тому, чтобы засунуть в холодильник бифштекс и рассчитывать, что обратно выйдет живая корова» (Адамсон, 2005, с. 348). У
нас примерно то же самое. Реальные политические противоречия (в том числе проблемы, накопившиеся по линии «центр-регионы») бюрократически заморожены, а власть ожидает, что они со временем решатся сами собой. Катастрофический опыт распада СССР показывает — не решатся. При неблагоприятном стечении обстоятельств с Российской Федерацией может произойти то же самое, что и с Советским Союзом, потенциал которого был значительно больше, что не помешало «нерушимому» СССР быстро развалиться. Да и опыт краха величайшей из империй — Российской — чему-нибудь да должен научить. Совет консервативного мыслителя ее «подморозить» — это большая ошибка. Нерешаемые проблемы превратились в неразрешимые и, сложившись вместе, произвели страшный взрыв под государственностью Российской империи. Накопил свою критическую массу и Советский Союз. Так что нынешняя практика «замораживания» противоречий в РФ и оправдание таких действий — это уже не ошибка, а преднамеренное действие жуликов от политики и от политологии. После замораживания практики федеративных отношений из куска деклараций и формальных норм, касающихся федеративных отношений, полноценное федеративное государство не воссоздашь. Да и что воссоздавать?
По нашему убеждению, неудачный опыт федерализма в РФ образца 1990-х годов связан с тем, что и сам федерализм, и демократические правила игры центральные и региональные элиты воспринимали не как серьезные основания государственного строительства, а ситуативно, как то, что может принести сиюминутную политическую выгоду, — не более. При таком отношении в дальнейшем рассчитывать на что-то большее, чем «бифштекс федерализма», в будущем не приходится. «Замороженный» федерализм можно оживлять, лишь используя демократические методы.
278 _
ПОЛИТЭКС. 2008. Том 4. № 2
Уже в недалеком будущем новый расклад политических сил и неопределенность могут привести к необходимости внесения поправок в Конституцию РФ, которая, наряду с удалением монархического начала «суперпрезидентства», давно нуждается в более детальном прописывании принципов федерализма и разграничения полномочий Центра регионов и местного самоуправления. Сейчас крайне желательно восстановить нарушенный баланс властей и по вертикали, и по горизонтали.
Желательно, в частности, особенно после введения чисто пропорциональной системы по выборам в Государственную Думу ФС РФ, ввести и другую новацию в практику российского бикамерализма — вернуться к системе выборов сенаторов населением субъектов федерации, то есть Совет Федерации нужно формировать по пропорциональной системе, ибо «на практике в последние годы принцип
фактического регионального представительства в Совете Федерации подменен принципом "найма" регионами столичных лоббистов, эффективность которого невелика» (Туровский, 2007, с. 328).
Возвращение к практике выборов укрепляет страну, делает ее систему более жизнеспособной и гибкой и обеспечивает страховку от распада в случае того или иного катаклизма (социального, экономического, экологического и т. д.). Если постепенно двигаться в этом направлении, то Россия, может быть, получит шанс обрести в перспективе баланс жизнеспособного федерализма.
На такие вот размышления натолкнуло автора, в частности, чтение книг Ростислава. Туровского. Если прочитанное зовет к размышлениям — что может быть полезнее?
В. А. Ковалёв
Литература
Адамсон А. Эскимо с Хоккайдо. М.: Эксмо, 2005.
Баранов А. В., Вартумян А. А. Политическая регионалистика. Курс лекций. Вып. 2. М., 2004.
Гаман-Голутвина О. В. Политические элиты России. Вехи исторической эволюции. М.: РОССПЭН. 2006.
Ковалев В. А. Регионы и политика. Рецензия: Баранов А. В., Вартумян А. А. Политическая регионалистика. Курс лекций. Вып. 1-5. М.: Изд-во Российского государственного социального университета; Кубанского государственного университета; Армавирского института социального образования, 2003-2005) // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. СПб, 2005. Вып. 3.
Ковалев В. А. Республика Коми: от поставторитарного синдрома к административному режиму // Политическая наука: Сб. науч. тр. / РАН. ИНИОН. Центр социальных науч.-информ. исслед. Отд. полит. науки, Рос. ассоц. полит. науки. М.: ИНИОН. 2007. № 2.
Политической наука. М.: ИНИОН РАН. 2008. № 3.
Фарукшин М. Х. Сравнительный федерализм. Казань: КазГУ, 2003.
Фукуяма Ф. Сильное государство. Управление и мировой порядок в XXI веке. М., 2006.
Элейзер Д. Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5.
Гончаров В. Э. Современное политическое консультирование: Монография. СПб.: ИВЭСЭП, Знание, 2007. - 220 с.
Монография В. Э. Гончарова посвящена анализу современного этапа политического консультирования. Следует отметить, что среди многочисленных изданий, посвященных этой проблеме и вышедших в отечественных издательствах за последние годы, превалируют работы
мемуарного или учебного характера. Работ, претендующих на уровень монографии, не очень много. Можно назвать книги таких авторов, как А. Ю. Горчева, Ф. Н. Ильясов, С. Ф. Лисовский и В. А. Естафьев (см.: Горчева, 2003; Ильясов,
_ 279
ПОЛИТЭКС. 2008. Том 4. № 2
