CC BY
229
ПРАВО \ЪтУ=
Г.А. ПРОКОПОВИЧ
доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории права и конституционного права Юридического института Московского государственного университета путей сообщения
E - mail: galina-prokopovich@yandex.ru Тел. (495) 684 28 85
ЦИВИЛИЗОВАННЫЙ ЛОББИЗМ: ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО УСТАНОВЛЕНИЯ В РОССИИ
В статье исследуются понятия «лоббизм», «коррупция», «монополизм» в их сходстве, различии и взаимопроникновении, а также делается попытка дать оценку возможности установления цивилизованного лоббизма в России.
Ключевые слова: лоббирование, коррупция, монополизм, власть, конституционные ценности.
Полагаю, что моим читателям в общих чертах известны такие понятия, как «лоббизм», «коррупция», «монополизм». Мысль написать данную статью зародилась ещё на встрече с доктором юридических наук, профессором, заслуженным деятелем науки Российской Федерации Суреном Адибековичем Авакьяном, принявшим участие в работе Круглого стола «Проблемы конституционного права России: современность и перспективы», организованного компанией «Консультант Плюс». Выслушав мнение знаменитого учёного, я задалась вопросом: а правильно ли мы оцениваем указанные явления современной российской действительности?
Итак, начнём с лоббизма.
Лоббизм (от англ. «кулуары») - термин, обозначающий разветвлённую систему контор и агентств монополий или организованных групп при законодательных органах, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и чиновников с целью принятия решений (определённых законопроектов, получения правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций [1].
Легального определения лоббизма в законодательстве Российской Федерации нет.
К характерным чертам лоббизма относятся следующие.
Во-первых, лоббистская деятельность ведётся в определённых интересах. Во-вторых, лоббисты выполняют функцию посредничества между гражданами, организациями и государственными органами (законодательными и исполнительными органами власти).
Весьма важна функция лоббизма как индикатора наиболее острых и противоречивых социальноэкономических и политических процессов в обществе. Лоббисты своей деятельностью обраща-
© Г.А. Прокопович
ют внимание представителей власти на наиболее актуальные и остро стоящие проблемы. Именно лоббизм позволяет обратить внимание на эти проблемы и расширить информационную и организационную базу принимаемых решений.
Само по себе лоббирование на современном этапе развития российской государственности может нести позитивный смысл, поскольку в любом обществе возможны противоречия интересов различных индивидуумов, социальных групп, организаций. Да и в целом цивилизованный лоббизм должен выполнять функцию усиления самоорганизации гражданского общества. В этом смысле «лоббизм позволяет меньшинству напомнить о себе, о своих задачах, интересах, правах» [5]. Следовательно, лоббизм создаёт возможности для обеспечения интересов меньшинства и выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма.
Однако не всегда лоббирование носит позитивный характер. В условиях активного становления частного права, процесс лоббирования нормативных правовых актов усиливается, особенно это заметно при формировании отраслевого законодательства. Чаще всего это связано с тем, что лидеры и активные участники преступных сообществ оказывают негативное влияние на жизненно важные отрасли экономики и финансово-банковские структуры, создают значительные теневые капиталы, вторгаются в деятельность государственных властных структур, лоббируя свои интересы в законодательных, исполнительных и управленческих структурах, обеспечивая принятие выгодных для себя решений.
Актуальной задачей до сих пор остаются проблемы перевода анонимного (теневого) лоббиз-
379^"Гі
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
ма в оптимальный институт лоббирования. И это достаточно важно, учитывая тот факт, что «значение лоббизма как демократического института законотворчества, по сути, означает постоянную легализованную корректировку законодательной деятельности в соответствии с динамикой и структурой интересов гражданского общества. В результате в поле зрения законодателей должны попадать не все частные или групповые интересы, а только те из них, которые обрели общественную значи-мость»[3, с. 109].
Отсутствие цивилизованной лоббистской деятельности, на наш взгляд, обусловлено практически полным отсутствием опыта парламентской деятельности у наших законодателей, а также существующей практикой правительственного лоббизма, за которым стоят определённые группы давления на принятие парламентом Российской Федерации того или иного закона. Отсутствие законодательной базы для лоббистской деятельности объясняется самим конституционным устройством российской политической системы, при которой исполнительная власть занимает более выгодные и решающие позиции, нежели представительная. Это приводит к тому, что различные группы давления могут лоббировать принятие тех или иных государственных решений только через систему исполнительной власти, тем самым способствуя усилению её и без того сильной позиции.
Всё сказанное только укрепляет нас в мысли о создании цивилизованного лоббирования, что позволит предпринимательским структурам, профессиональным союзам, некоммерческим организациям строить свои взаимоотношения с властью на гласной основе. Также, по мнению Е.Б. Тихомирова, законодательно отрегулированное правовое поле лоббизма обеспечит цивилизованное продвижение не только их интересов. В значительной степени оно будет содействовать продвижению в структуры власти интересов отдельных граждан и их объединений по общественным интересам [7].
Но может возникнуть следующая проблема. Она состоит в том, что часто не делается различия между понятиями «цивилизованный лоббизм» и «коррупция». Вместе с тем, с позиции государственного управления, различие между ними заключается в наличии при лоббировании жёсткой, установленной законом процедуры принятия решений, обеспечивающей свободное участие в ней заинтересованных сторон на конкурсной основе. В этом случае круг сторон, занятых в подготовке решения, расширяется до необходимого количества, что позволяет в полной мере учесть существующие в обществе интересы и позиции. Коррупция,
наоборот, не только резко сужает количество лиц, участвующих в выработке решения, но и определяет их набор случайным образом, что обусловливает несоответствие значительной части принимаемых решений общественным устремлениям.
Сторонники различных теорий коррупции дают свои версии её возникновения [6]. Но в рамках настоящего исследования мы остановимся на версии американского учёного С. Рауз-Аккермана, который подразделяет коррупцию на политическую, связанную с процессом принятия закона, и административную, обусловленную их применением. Источником политической коррупции, распространившейся в среде выборных органов, является поддержка законов в парламенте. Коррупционное поведение законодателей объясняется временной природой их политических мандатов. Автор предлагает ряд политико-экономических моделей, в которых на основе экономического расчёта анализируется стратегия политических деятелей, стремящихся максимизировать количество подаваемых за них голосов. Рациональность политики состоит в том, чтобы просчитать различные соотношения расходования своих коррупционных доходов на личные и политические цели. Учёный отмечает, что для предотвращения коррупции должна применяться система адекватных наказаний: наказание для фирмы должно соотноситься с размером её прибыли, а для бюрократов - с размером полученной взятки. По его мнению, эффективность антикоррупционной политики определяется не только тяжестью санкций, но и структурой рынка фирм, организованными формами администрации, а также точностью распоряжений правительств [8].
В целом, термин «коррупция», также как и «лоббизм», несёт в себе отрицательный смысл. Однако не у всех учёных отношение к коррупции негативное. Среди выгод от коррупции чаще всего называются: а) фактор экономического роста; б) фактор политического развития.
Следующим звеном в цепочке «лоббизм»-«коррупция» является монополизм.
Среди всего множества типов монополизма наименее изученным остаётся институциональный, который выражается в доминировании определённых социально-экономических интересов посредством контроля за самими «правилами игры», по которым осуществляются взаимодействия. Среди форм институционального монополизма нас более всего интересует политическая.
Политический монополизм формируется в ин-статутах власти [4, с. 64-70]. Соответственно, его субъектами выступают органы законодательной, исполнительной, судебной власти. Политический
ПРАВО
монополизм проявляется и в институтах самоуправления, определяющих локальные отношения власть - подчинение и существующих на уровне конкретной местности или конкретных социальных групп.
Сплочённая в единую вертикаль система законодательной, исполнительной и судебной властей образует базу для «узкокорпоративного» бизнеса. Указанная система укрепляется местным самоуправлением, монополией на традиционные СМИ и демонстрирует неизбежное управленческое бессилие и абсолютную безответственность за результаты деятельности. Способность прийти во власть (то, что в политически более развитом английском языке именуется politics) никак не подкрепляется способностью не только к разумному, но даже и подчас к минимально осмысленному управлению страной (обозначаемому в английском языке словом policy)]!]. Последствия такого политического монополизма всегда плачевны.
Проследив всю цепочку «лоббизм-коррупция-монополизм», вывод можно сделать следующий.
Все три рассмотренных явления - взаимовлияе-мые. И если в бизнесе их ещё можно обособить, то в политике - это нереально: степень её монополи-зированности всегда будет являться признаком вовлечённости и в лоббизм, и в коррупцию. Выходом из сложившейся ситуации могло бы стать принятие новой Конституции Российской Федерации, в ко -торой стала бы возможна актуализация и институционализация её ценностей. При этом необходимо провести замену существующих социальных привычек и институтов, включая политический монополизм и преемственность власти. Безусловно, это потребует постепенного и неуклонного кадрового обновления всего бюрократического корпуса, наличия и привлечения людей, способных принимать сложные и адекватные публично-властные решения в свободно развивающемся обществе.
Библиографический список
1. ВолженкинБ.В. Служебные преступления. СПб.: Питер, 2005. 367c.
2. Габрелян Э. В. Конституция и модернизация. Российская юстиция. 2010. № 4. С. 48-49.
3. Котов А.К. Конституционализм в Казахстане: опыт становления и эффективность механизма власти. Алматы, 2000. 300 с.
4. Лебедев В.А., Киреев В.В. Суверенная демократия: проблемы партийного строительства в России XXI века. Челябинск, 2009. 1б2с.
5. ПименовН.А. Лоббизм: проблемы и пути решения. «Государственная власть и местное самоуправление», 2011, № 10. С. 6-10.
6. Прокопович Г.А. Теория и история российской коррупции. Юридическая мысль. 2003. № б. С. 63-70.
7. Тихомирова Е.Б. Лоббизм как специфическая форма коммуникаций с общественностью. Вестник Московского университета. Социология и политология. 2002. № 3. С. 15-19.
8. Rose-Ackerman S. Corruption: A study in political economy. XII, Acad. press. N.Y., 1978. P. 235 245.
G.A.PROKOPOVICH CIVILIZED LOBBYING: POSSIBILITIES OF ITS ESTABLISHMENT IN RUSSIA
The article investigates the concept of “lobbying”, “corruption”, “monopoly” in their similarities, differences and mutual penetration, as well as an attempt to assess the possibility of establishing a civilized lobbying in Russia.
Key words: lobbying, corruption, monopoly, power, and constitutional values.
