CC BY
36Цивилизованный лоббизм: основные элементы правоотношения
Татьяна Сырунина
Автор статьи рассматривает отношения, возникающие в процессе лоббистской деятельности, с точки зрения их структуры. В статье последовательно анализируются основные элементы правоотношений: субъекты, объект лоббизма, а также права и обязанности участников лоббистской деятельности. Используя опыт зарубежных государств в области правового регулирования лоббизма, автор подчеркивает необходимость более глубокого осмысления лоббизма как правового явления, а соответственно, создания эффективных механизмов воздействия бизнеса на принятие властных решений в России.
На современном этапе развития демократии во многих странах лоббизм является неотъемлемой частью правовой и политической систем и рассматривается, прежде всего, как правовое явление. Постепенно растет число государств, в которых отношения по лоббированию интересов частных лиц и компаний в органах государственной власти урегулированы на законодательном уровне, а также приняты детально регламентирующие эту деятельность правовые нормы, вводящие лоббизм в цивилизованное, правовое русло, и разработаны легальные определения таких понятий, как «лоббизм», «лоббистская деятельность», «лоббист» и др. В Великобритании, например, определение лоббизма сформулировано предельно просто и обобщенно: это «внешние группы интересов или индивиды, пытающиеся оказать влияние на государственную политику»1. В других странах в правовых актах закреплены более сложные и детальные определения лоббистской деятельности, конкретизирующие ее формы и объекты. Например, в США лоббистская деятельность определяется через понятие «лоббистский контакт» (lobbying contact), содержание которого подробно описывается в Законе о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act), причем отдельно перечисляются 19 видов контактов, которые не входят в это понятие2.
В России же на данный момент термины «лоббизм», «лоббистская деятельность», «лоббистская организация» нигде на законодательном уровне не встречаются и отношения, возникающие при оказании влияния бизнеса на власть, находятся практически в правовом вакууме, хотя фрагментарное регулирование отдельных форм лоббистской деятельности все-таки существует. Нигилистское отношение к этому явлению во многом обусловлено тем, что в России долгое время (особенно в советский период) лоббизм считался исключительно западным, буржуазным явлением. И хотя лоббизм в России до сих пор официально не признан и не урегулирован, отрицать фактически существующую и широко распространенную в обществе практику продвижения частных интересов бизнеса в органах власти становится невозможно и бессмысленно. Дебаты, которые ведутся в научной юридической среде, законопроекты, предусматривающие регламентацию лоббистской деятельности, которые периодически рассматриваются в федеральном и региональных парла-
ментах, свидетельствуют об интересе к этому явлению и о его фактическом признании.
Что же такое «лоббизм» и почему его нужно считать, прежде всего, правовым явлением? В обобщенном виде можно сказать, что лоббизм представляет собой систему отношений по реализации интересов граждан и организаций путем доведения этих интересов до органов власти и должностных лиц и их отстаивания различными способами. Правовая природа данного явления вытекает из положений Конституции Российской Федерации. Согласно статье 3 Конституции, источником власти в государстве является народ. Народ делегирует эту власть представительным, исполнительным и иным органам власти. Именно поэтому взаимодействие народа и представителей власти, информирование депутатов и чиновников об интересах граждан и их объединений, влияние народа на принятие властных решений являются необходимыми условиями существования демократического государства. Власть должна учитывать интересы не только частных лиц, но и интересы бизнеса, поскольку через занятие предпринимательской и иной экономической деятельностью граждане реализуют свои способности (конституционное право, защищаемое статьей 34 Конституции РФ), а значит, эти интересы должны доводиться до власти и ею защищаться. Посредством свободной конкуренции интересов представители власти получают информацию об интересах народа и возможность принимать политические решения в соответствии с этими интересами. При условии добросовестной конкуренции на рынке интересов посредством различных форм и методов лоббирования могут быть достигнуты основные цели лоббистской деятельности, а именно:
1) властное решение будет принято в соответствии с интересами той группы, которая смогла отстоять и доказать объективную необходимость и полезность такого решения как для этой группы, так и для общества в целом;
2) депутаты и чиновники будут располагать информацией об интересах различных компаний и смогут принять властное решение, владея наиболее полной информацией;
3) частные лица и компании смогут участвовать в принятии властных решений, а следовательно, в управлении
делами государства (конституционное право граждан, гарантируемое статьей 32 Конституции РФ).
Таким образом, сущность лоббизма как правового явления состоит в том, что с помощью профессиональных посредников (лоббистов) клиенты (обычно в этом качестве выступают крупные компании) имеют возможность проинформировать властные субъекты о своих интересах и участвовать в процессе принятия властных решений.
Лоббистская деятельность как правоотношение
При рассмотрении лоббизма как правового явления есть основания утверждать, что в процессе лоббистской деятельности субъекты вступают друг с другом в определенные отношения — правоотношения. Отношения складываются между субъектами лоббистской деятельности (клиент — лоббист — властный субъект) по поводу объекта правоотношений (отстаиваемый интерес) и состоят в совокупности их взаимных прав и обязанностей.
Мы будем рассматривать лоббизм как абстрактное явление, как модель правоотношений без привязки к конкретным правовым нормам какого-либо государства. Тем не менее необходимо выделить ряд основополагающих принципов, на которых должны основывать свою деятельность субъекты рассматриваемых правоотношений в любой правовой системе. Остановимся на самых важных из них.
Открытость и прозрачность контактов властных субъектов с лоббистами. Для того чтобы лоббистская деятельность осуществлялась легально, цивилизованно, необходимо, чтобы лоббисты могли отстаивать интересы своих клиентов перед чиновниками и парламентариями открыто, чтобы не допускались личные, скрытые контакты лоббистов с представителями власти, иначе это приведет к распространению «теневого» лоббизма и коррупции. К сожалению, проконтролировать чиновников не всегда удается, и данный принцип соблюдается только в том случае, когда в государстве высок уровень этической культуры парламентариев и чиновников и незначителен уровень коррупции, когда высока степень ответственности государственных служащих и велико их уважение к закону. Именно поэтому данный принцип успешно реализуется в Великобритании, где этические нормы (включенные, например, в Кодекс поведения членов парламента) играют важнейшую роль в регулировании поведения властных субъектов.
Недопустимость конфликта интересов в деятельности властных субъектов. Этот принцип тесно связан с предыдущим и состоит в том, что парламентарии и чиновники не должны принимать или способствовать принятию таких властных решений, в которых они имеют какую-либо личную заинтересованность. Например, в парламенте Великобритании во избежание конфликта интересов при принятии решений действует развитая система декларирования финансовых интересов членов парламента, ведется реестр интересов3. Этот принцип должен соблюдаться для того, чтобы властные решения принимались, исходя из объективных потребностей об-
щества и хозяйствующих субъектов, а не из личных интересов чиновников, чтобы лоббизм не подменялся подкупом и покупкой голосов.
Свободная конкуренция интересов. Данный принцип обеспечивает любому частному субъекту возможность с помощью лоббиста заявить о своем интересе и отстаивать этот интерес в органах власти. Естественно, в ситуации свободной конкуренции интересы крупного бизнеса будут превалировать над интересами мелких компаний. Здесь можно провести параллель с ситуацией на рынке товаров и услуг, регулируемой антимонопольным законодательством: государство не вторгается в нормальные рыночные отношения; согласно российскому антимонопольному законодательству, оно не запрещает компании занимать доминирующее положение на рынке, но пресекает недобросовестную конкуренцию и следит за тем, чтобы наиболее крупные субъекты рынка не злоупотребляли своей рыночной властью. По аналогии государство не должно вмешиваться в свободную конкуренцию интересов и устанавливать на нее ограничения или запрет (в сфере лоббистской деятельности), но в то же время обязано следить за тем, чтобы не применялись незаконные способы влияния на власть (такие, как подкуп, угрозы и др.).
Эти принципы, на наш взгляд, являются основополагающими для регулирования и осуществления лоббистской деятельности. Можно выделить и другие принципы (например: законность; свободный доступ к информации как о самих лоббистах, так и об отстаиваемых ими интересах; подотчетность лоббистов и т. д.), однако все они являются производными из первых трех. Важно, что принципы лоббистской деятельности находятся на границе права и этики, и поэтому только правовых механизмов недостаточно для обеспечения их соблюдения, многое зависит от общего уровня правовой культуры в обществе.
Субъекты лоббистской деятельности
Правоотношения, складывающиеся в процессе лоббирования интересов, в абсолютном большинстве случаев предполагают трехстороннее взаимодействие: клиент — профессиональный лоббист — лицо (или лица), наделенное (наделенные) властными полномочиями по принятию интересующего клиента решения. Каждый субъект имеет свой правовой статус и свой интерес в принятии того или иного решения.
Клиенты. В качестве клиентов обычно выступают крупные коммерческие организации, которым принятие продвигаемого властного решения сулит большую прибыль. В большинстве стран, где отношения по лоббированию интересов урегулированы на уровне закона, гражданам не запрещено нанимать лоббистов для продвижения своих интересов4 (поскольку это нарушало бы их права и свободы), однако на практике, поскольку лоббистская деятельность является весьма дорогостоящей, ее клиентами являются в основном крупные фирмы. О высоких затратах компаний на продвижение своих интересов свидетельствуют данные, опубликованные иссле-
довательским центром «Center for Responsive Politics»: в 2006 году расходы на лоббистскую деятельность в США составили $2,45 млрд. Отраслями, потратившими наибольшие суммы на лоббизм, стали фармацевтическая отрасль — $165 млн, страховая отрасль — $129 млн и электроэнергетическая отрасль — $103 млн5. Из приведенных данных можно сделать два важных вывода. Во-первых, крупные компании, готовые расходовать огромные средства на услуги лоббистов, будут вытеснять с рынка лоббистских услуг мелкие фирмы и особенно частных лиц, неспособных нести такие большие издержки на отстаивание своих интересов. Во-вторых, если компании не скупятся выделять столь значительные суммы на лоббистскую деятельность, то, очевидно, они получают большую выгоду от успешной работы лоббистов. А значит, отстаивание интересов с помощью посредника-лоббиста, действительно, эффективно.
Лоббисты. В XVIII—XIX веках лоббистами называли людей, использовавших практику покупки голосов конгрессменов в коридорах власти в США6. Лоббистами в XIX веке также называли просителей, приходивших в государственные учреждения. Поскольку в залы заседаний эти люди не допускались, они собирались в холлах и приемных, то есть в кулуарах (в переводе с английского языка lobby означает «кулуары»)7. Сейчас лоббистом является посредник между бизнесом и властью, основная задача которого — продвижение интереса клиента в органе власти и с помощью различных технологий лоббирования достижение принятия нужного клиенту решения. За это лоббист получает от клиента вознаграждение.
Лоббистами могут быть в одних странах физические или юридические лица (например, в Польше), в других — только физические лица (например, в Канаде) или только юридические лица (например, в ФРГ). В разных государствах различаются также и подходы к определению понятия «лоббист». Например, в США лоббистом является физическое лицо, которое за финансовую или иную компенсацию нанимается клиентом для оказания услуг, включающих более чем один лоббистский контакт, за исключением лиц, для которых занятие лоббистской деятельностью составляет менее 20 % их занятости по предоставлению услуг клиенту за период, равный 6 месяцам8.
Если в законодательстве США установлен формальный критерий для признания лица лоббистом (не менее 20 % занятости за 6 месяцев), то в Канаде, например, этот критерий является оценочным (для лоббиста организации оказание соответствующих услуг должно составлять значительную часть его обязанностей9). В Канаде также выделяются три типа лоббистов: лоббисты-консультанты (consultant-lobbyists), корпоративные лоббисты (in-house lobbyists (corporate)) и лоббистские организации (in-house lobbyists (organizations))10, для которых предусмотрены различные правила регистрации и отчетности.
В ряде стран к лоббистам причисляются также парламентарии и чиновники органов исполнительной власти, продвигающие свои интересы (например, в Мексике
деятельность министра внутренних дел, представляющего исполнительную власть перед Конгрессом, с целью оказания влияния на законодательство считается лоббистской деятельностью11).
На наш взгляд, подобная оценка безосновательна и недопустима, поскольку искажает сущность лоббистской деятельности, в процессе которой оказывается воздействие на власть в интересах граждан (их объединений), а не государственных органов и должностных лиц. Ошибочным, с нашей точки зрения, является распространенное в России мнение о том, что, например, отстаивание позиции правительства в парламенте или выдвижение депутатом в порядке законодательной инициативы законопроекта и его поддержка являются лоббизмом. Деятельность, связанная с реализацией возложенных на государственные органы и должностные лица полномочий, не должна отождествляться с лоббизмом. Можно привести в пример американский подход к этому вопросу, который, по нашему мнению, отражает сущность лоббизма. В США занятие лоббистской деятельностью — один из видов бизнеса. Соответственно, лоббисты действуют в своих интересах или в интересах клиентов и пытаются убедить власть принимать те решения, которые принесут им и/ или их клиентам выгоду, и отклонять заведомо нежеланные для них решения. Лоббист — это посредник между бизнесом и властью, получающий вознаграждение за свою работу и имеющий поэтому свой личный интерес в продвижении того или иного закона12.
Если согласиться с этой точкой зрения, то депутат или чиновник не могут быть лоббистами, поскольку их интересы не должны быть обусловлены финансовой заинтересованностью, они наделены властными полномочиями и именно к ним обращается лоббист с выгодным для клиента предложением. К сожалению, среди российских депутатов и чиновников распространено иное понимание лоббизма. Например, депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В. Г. Драга-нов в интервью, опубликованном в книге П. А. Толстых «Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации», заметил: «Таким образом, политический деятель и есть лоббист. <...> Для меня неприемлем лоббизм, который отражает узкокорпоративные интересы. Лоббизм депутата должен осуществляться через объективное отстаивание интересов, в которых будут представлены интересы всех слоев российского общества»13. Из данного интервью можно сделать вывод о недостаточном понимании сущности лоббизма даже на уровне высшей государственной власти в России.
Поскольку для государства легитимация лоббистской деятельности связана с риском роста уровня коррупции и теневых контактов чиновников с представителями бизнес-сообщества, деятельность лоббиста обычно является объектом пристального государственного контроля. В большинстве стран, где законодательно регламентирована лоббистская деятельность, значительное внимание в соответствующих нормативных актах уделяется порядку отчетности лоббистов и организации контроля над их дея-
тельностью. В США, например, согласно Закону о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act), лоббисты обязаны каждые полгода представлять детальный отчет о своей деятельности в Государственный архив (The Office of Public Records)14. Данная обязанность обусловлена необходимостью обеспечения принципа открытости и прозрачности контактов чиновников с лоббистами. Однако ее исполнение требует затрат времени и усилий как со стороны лоббистов — на составление отчетов, что сказывается на стоимости их услуг, так и со стороны контрольного органа — на проверку этих отчетов. Тем не менее во многих странах существует тенденция (на наш взгляд, не всегда оправданная) к введению все более тщательного контроля над деятельностью лоббистов. Таким способом пытаются снизить уровень коррупции и вывести лоббизм «из тени». Однако этого можно добиться и иными способами, например: проведением более качественного мониторинга за поведением государственных служащих, введением практики декларирования интересов депутатов и чиновников, поскольку такой контроль может быть менее затратным и более эффективным.
Итак, лоббистом является лицо, нанимаемое клиентом за вознаграждение, которое на основании договора (например, трудового договора или договора об оказании услуг), используя различные технологии лоббирования, добивается от представителя власти принятия нужного клиенту решения.
Властный субъект. Третьим субъектом, вступающим в анализируемые правоотношения, является представитель органа власти, обладающий полномочием по принятию интересующего клиента решения либо по оказанию авторитетного влияния на его принятие. Лоббизм предполагает оказание влияния на представителей как законодательной, так и исполнительной ветвей власти, однако ни в коем случае не судебной. Природа судебной власти такова, что при разрешении спора между тяжущимися сторонами, обладающими противоположными интересами, она не должна подвергаться никакому влиянию, а должна опираться лишь на Конституцию и закон.
Для представителей бизнес-сообщества, как правило, наибольшую выгоду приносят решения, принимаемые органами исполнительной власти и их должностными лицами, поскольку распоряжение бюджетными средствами, распределение государственных заказов, выдача различного рода разрешений, лицензий находятся именно в их компетенции. Поэтому более привлекательными для лоббистов являются контакты с чиновниками органов исполнительной власти, хотя принятие в парламенте нужного компании закона также может сулить ей значительную выгоду. Тем не менее в некоторых странах лоббистская деятельность определяется как оказание влияния только на правотворческий процесс15. На наш взгляд, такое регулирование неоправданно сужает сферу лоббистской деятельности.
Парламентарии и чиновники заинтересованы в том, чтобы поддерживать предложения, отстаиваемые лоббистами, поскольку это позволяет им заручиться поддержкой влиятельных избирателей, найти источник финанси-
рования избирательной кампании, получить определенную популярность среди населения. Поэтому известный экономист Ф. Хайек писал, что «всемогущее демократическое правительство именно вследствие неограниченности своей власти становится игрушкой в руках организованных интересов, ибо должно угождать им, чтобы обеспечить себе большинство»16.
Таким образом, лоббистская деятельность выгодна всем трем сторонам возникающих отношений: компания может добиться принятия выгодного ей решения, депутаты и чиновники — поддержки среди населения, а лоббисты — высоких гонораров. При этом, если отстаивание интересов осуществляется открыто и цивилизованно, а властные субъекты действуют добросовестно, то принимаемые решения соответствуют также общественным интересам и приносят общественную выгоду.
Возникает закономерный вопрос: почему именно такую форму доведения интересов бизнеса до органов власти, как лоббизм, выбирают компании? В чем преимущество трехсторонней структуры отношений, когда бизнес и власть взаимодействуют не напрямую, а через посредника-лоббиста? Ответ можно дать следующий. Лоббизм — это бизнес, и лоббисты стремятся стать профессионалами своего дела, поскольку от этого зависит размер их гонорара. Следовательно, компании выгоднее нанять профессионала, который, владея технологиями лоббирования, имея налаженные контакты, сможет с меньшими издержками добиться принятия интересующего ее решения, чем самой заниматься этим вопросом.
Для России, однако, данные рассуждения не вполне применимы, поскольку в отсутствие правового регулирования, реально действующих этических стандартов поведения представителей органов власти и бизнеса цивилизованный лоббизм здесь пока не сформировался. Лоббистская деятельность в российском обществе рассматривается, скорее, как криминальное явление, профессионализм лоббистов подменяется личными связями и использованием заранее налаженных контактов. Поэтому свободной конкуренции интересов в настоящее время не существует, а побеждают в основном узкокорпоративные, надуманные и даже противозаконные интересы.
Изменить существующую ситуацию могли бы разработка нормативной базы, регулирующей отношения по отстаиванию интересов, повышение уровня правовой культуры и профессионализма участников соответствующих отношений, изучение и использование зарубежного опыта.
Объект лоббистской деятельности
Важным элементом правоотношений, возникающих в процессе осуществления лоббистской деятельности, является объект лоббирования. Исходя из понимания объекта правоотношения как тех материальных и нематериальных благ, действий и их результатов, по поводу которых правоотношение складывается между разнообразными субъектами17, и предложенного нами определения лоббистской деятельности, можно установить, что объек-
том правоотношений является отстаиваемый интерес. Лоббируемый интерес может быть облачен в самые разнообразные формы: законопроект, экспертное заключение, заявка на участие в конкурсе на заключение контракта на поставку товаров, работ или услуг для государственных нужд, обращение, устное выступление на заседании рабочей группы или какого-либо консультационного органа и т. п. От формы выражения интереса как необходимого клиенту результата, итога лоббистской деятельности зависят технологии лоббирования, которые выберет лоббист для продвижения этого интереса.
В тех странах, где лоббизм законодательно урегулирован, как правило, определяются допустимые формы лоббистской деятельности, посредством которых профессиональные лоббисты могут проводить в органах власти интересы своих клиентов. Среди легальных форм лоббизма можно выделить такие, как разработка и продвижение законопроектов, написание писем, обращений, организация различного рода круглых столов, конференций, рабочих встреч, инициирование рассмотрения различных вопросов на заседаниях комитетов, комиссий, советов и прочих органов. Законодатель запрещает ведение частных, скрытых переговоров с представителями органов власти, предложение взятки и прочие нелегальные способы продвижения интересов клиента, относя их уже не к сфере цивилизованного лоббирования, а к области «теневого» и (или) противозаконного лоббизма и коррупции.
Несмотря на то что в России лоббизм официально не признан, неверно было бы утверждать, что отсутствуют каналы, по которым бизнес легитимным путем может оказывать влияние на власть.
Например, Постановлением Правительства РФ от 2 июня 2004 года № 263 утверждено Положение о Совете по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве Российской Федерации, который является постояннодействующим органом, образованным для обеспечения практического взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, предпринимательского сообщества и научной общественности в целях повышения конкурентоспособности и развития предпринимательства в Российской Федерации18. Кроме того, в состав рабочих групп при Совете входят представители как федеральных органов исполнительной власти, так и предпринимательского сообщества. То есть через этот Совет бизнес имеет возможность донести свои интересы до представителей власти, а власть — выработать с учетом этих интересов согласованное решение по какому-либо вопросу в данной сфере.
Еще один путь, по которому российский бизнес может проводить свои интересы в органах власти, — саморегулируемые организации. В некоторых областях деятельности, урегулированных федеральными законами, предусмотрено создание саморегулируемых организаций как некоммерческих организаций, одной из функций которых является представление интересов своих членов в отношениях с органами государственной власти и органами местного самоуправления19. Развив систему саморегули-
руемых организаций в России, можно было бы создать эффективный канал лоббирования интересов.
Есть и другие примеры легального продвижения интересов в органах государственной власти (например, посредством подачи обращений в органы власти, путем участия представителей бизнеса в рабочих группах, экспертных советах и других консультационных органах при органах власти). И хотя в отношении этих способов термин «лоббизм» в российском законодательстве не применяется, они, по сути, представляют собой допустимые формы лоббирования интересов, регламентированные в таком качестве в законодательстве зарубежных стран.
Однако не всегда лоббист достигает желаемого клиенту результата, то есть реализации определенного интереса в конкретном властном решении. Несмотря на это, рассматриваемые нами правоотношения все равно имеют место благодаря наличию всех основных элементов: субъектов, объекта лоббистской деятельности, а также прав и обязанностей субъектов.
Даже тогда, когда властное решение принимается без учета интереса клиента, хотя лоббист со своей стороны сделал все возможное (в рамках закона) для того, чтобы этот интерес был представлен и отражен в решении, мы можем и должны говорить о наличии правоотношений в сфере лоббистской деятельности. В ситуации свободной конкуренции интересов властные решения принимаются в соответствии с наиболее эффективными и важными для общества предложениями; при этом государственный служащий обладает значительным объемом информации об интересах народа. Задача лоббиста состоит в том, чтобы в наиболее выгодном свете донести до органа власти и представить интерес клиента, обеспечить чиновника информацией о существующем интересе. В таком случае цели лоббизма как правового явления, о которых говорилось выше, будут достигнуты. А значит, правоотношения в сфере лоббистской деятельности будут возникать независимо от того, удастся лоббисту добиться принятия нужного клиенту решения или нет.
Права и обязанности
субъектов лоббистской деятельности
Содержание любого правоотношения составляют права и обязанности его субъектов. В некоторых странах права и обязанности субъектов лоббистской деятельности прямо закреплены в нормативных актах о лоббизме. В законодательстве других государств либо такая регламентация отсутствует, либо урегулированы лишь отдельные права и обязанности клиентов, лоббистов и представителей органов власти, а остальные можно вывести из основных принципов лоббистской деятельности. Поскольку отношения, возникающие в процессе лоббистской деятельности, зачастую невозможно ограничить формальными рамками закона, некоторые страны идут по пути принятия кодексов поведения как для лоббистов (например, в Канаде), так и для государственных служащих (например, в Великобритании или Чехии). Хотя кодексы содержат этические нормы поведения, соблюдение которых сложно
проконтролировать, и их нарушение не влечет за собой применения санкций юридического характера, тем не менее, подкрепленные высоким авторитетом статуса государственного служащего (парламентария или чиновника), а также растущей популярностью и престижностью профессии лоббиста, они являются эффективно действующими актами.
Клиент и лоббист, вступая в трудовые или гражданско-правовые отношения друг с другом, приобретают права и обязанности, предусмотренные трудовым или гражданским законодательством, а также договором — трудовым или гражданско-правовым — между ними. Чиновники и парламентарии при контактах с лоббистами руководствуются общими нормами поведения государственных служащих. Однако законодательством многих государств предусмотрены дополнительные права и обязанности лоббистов или государственных служащих.
В качестве примера рассмотрим канадский и британский опыт правового регулирования статуса лоббиста и поведения государственного служащего.
В Канаде действует Закон о регистрации лоббистов (Lobbyists Registration Act) 1988 года, в котором предусмотрены основные требования к лоббистской деятельности, порядок осуществления контроля над их соблюдением, а также ответственность лоббистов за невыполнение данных требований20. Также в Канаде разработан и принят Кодекс поведения лоббистов (Lobbyists' Code of Conduct)21, в котором закреплены этические стандарты поведения лоббистов. Канадский закон не содержит специальных статей, определяющих права и обязанности лоббистов, а регламентирует лишь отдельные их обязанности. Так, чтобы начать лоббистскую деятельность, лицо должно зарегистрироваться в установленном законом порядке, причем для разных категорий лоббистов (лоббистов-консультантов, корпоративных лоббистов и лоббистских организаций) имеются свои требования и процедуры регистрации. Кроме того, в соответствии с изменениями, внесенными в 2003 году в Закон о регистрации лоббистов, лоббисты обязаны представлять отчет о своих контактах каждые полгода. В случае неисполнения или несвоевременного исполнения установленных обязанностей закон предусматривает ответственность лоббистов в виде штрафа.
Кодекс поведения лоббистов закрепляет дополнительные обязанности: в ходе контактов с государственными служащими лоббист должен раскрывать информацию о том, кто является его клиентом, а также о причинах установления контакта; при этом лоббист обязан предоставлять достоверные и точные сведения, но не разглашать полученную им конфиденциальную информацию и не использовать инсайдерскую информацию в своих интересах во вред клиенту; лоббист также не может одновременно представлять конфликтующие или конкурирующие интересы, если он не получил на то разрешение от лиц, чьи интересы затрагиваются; и наконец, он не должен использовать недопустимые технологии лоббирования (improper influence), ставящие государственного служащего в ситуацию конфликта интересов. Таким образом, пове-
дение лоббистов должно быть честным, открытым и профессиональным.
Права лоббистов в канадском законе четко не прописаны, соответственно, лоббисты свободны в своих действиях до тех пор, пока это не приведет к нарушению предписаний закона и Кодекса поведения лоббистов. В соответствии с принципом открытости государственной службы лоббист имеет доступ к контактам с чиновниками и парламентариями, он самостоятельно (или в соответствии с пожеланиями клиента) определяет наиболее эффективную форму, которую будет использовать для продвижения интереса.
Процедура лоббирования интересов в Канаде, как и в других странах, законодательно не регламентирована, и лоббист, используя предоставленные другими законами возможности, отстаивает интересы своего клиента в органах государственной власти. При этом деятельность лоббиста является объектом пристального контроля: соответствующие полномочия в Канаде предоставлены регистратору (registrar), а согласно пока не вступившим в силу изменениям, внесенным в Закон о регистрации лоббистов, они будут переданы Уполномоченному по лоббизму (Commissioner of lobbying22). Такую модель правового регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления лоббистской деятельности (когда объектом контроля является поведение лоббиста и в законе детально прописываются основные обязанности лоббиста), мы назовем моделью прямого регулирования.
Однако существует и другая модель — косвенного регулирования, в которой объектом контроля является поведение государственных служащих, а не лоббистов, и, следовательно, в нормативных актах прописываются обязанности представителей органов власти при взаимодействии с лоббистами. Эта модель применяется в Великобритании, где нет отдельного закона о лоббизме, но действуют нормативные акты, регулирующие поведение и финансовые интересы членов парламента, а также устанавливающие правила взаимодействия государственных служащих и групп интересов.
Важную роль в регулировании отношений между государственными органами и лоббистами, определении прав и обязанностей парламентариев играет Комитет по стандартам публичной сферы Великобритании, который выпускает доклады по отдельным вопросам этики публичной политики и с помощью своих рекомендаций наполняет основные принципы деятельности государственных служащих конкретным содержанием, то есть правами и обязанностями. В своем Первом докладе в 1995 году Комитет высказал отношение к лоббизму, которое выражает суть описываемой модели: «Лоббировать, то есть отстаивать свои интересы, воздействуя на Парламент и министров, — право каждого. Задача же государственных институтов — разработать такой механизм управления, при котором депутаты реагировали бы должным образом на обращения профессиональных лоббистов, но чтобы в то же время всегда учитывались общественные интересы и интересы избирателей, которых представляют члены Парламента. Наш подход к проблеме лоббирования, сле-
довательно, основывается на улучшении регулирования того, что происходит в Парламенте»23. Это значит, что на парламентариев налагаются обязанности и ограничения, в первую очередь этического характера, исполнение и соблюдение которых тщательно контролируется. При этом лоббистам предоставлена максимальная свобода действий, их даже не обязывают регистрироваться, в отличие от канадских лоббистов. В такой ситуации лоббисты самостоятельно устанавливают правила своей деятельности, следят за их исполнением, объединяются в группы — словом, их права и обязанности определяются, прежде всего, путем саморегулирования.
Для того чтобы чиновники не злоупотребляли своей властью в ходе контактов с лоббистами и соблюдали этические стандарты поведения, чтобы лоббизм был цивилизованным, в Великобритании введена система декларирования финансовых интересов членов парламента, принят Кодекс поведения членов парламента, ведется реестр интересов. Причем контроль над поведением членов парламента осуществляется не только для отслеживания их контактов с лоббистами, но и для пресечения конфликтов интересов в парламенте, а также в налоговых целях, поэтому он является эффективным и не слишком затратным. Эта модель успешно реализуется, поскольку в Великобритании высок уровень этической культуры парламентариев и чиновников и незначителен уровень коррупции, высока степень ответственности государственных служащих, велико их уважение к закону и сильно действие обычаев и традиций в поведении представителей органов власти. Для государственных служащих обязанность вести себя честно, объективно и профессионально не является абстрактной декларацией, а наполнена конкретным содержанием, поэтому ее исполнение можно проконтролировать. В других условиях модель косвенного регулирования вряд ли была бы эффективна.
В заключение отметим, что для России опыт зарубежных государств в области законодательного регулирования лоббизма, а также научной разработки проблемы является очень полезным. Большинство стран пришло к осознанию того, что лоббизм с необходимостью существует в демократическом государстве и оказывает в целом позитивное воздействие на принятие властных решений. Теоретическое осмысление структуры правоотношений, возникающих в сфере лоббистской деятельности, может стать первым шагом на пути к глубокому научному анализу лоббизма как правового явления, а на практике — к предоставлению бизнесу эффективных возможностей для оказания влияния на принятие властных решений.
Татьяна Сырунина — студентка факультета права Государственного университета - Высшей школы экономики.
1 Governance Arrangements to Ensure Transparency in Lobbying: A Comparative Overview (http://www.olis.oecd.org/olis/2006doc. nsf/809a2d78518a8277c125685d005300b2/7c4c82f8fe5bfa4fc 1257100002ff7da/$FILE/JTO0197349.DOC). Перевод мой. -Т. С.
2 Lobbying Disclosure Act of the USA, Public Law 104-65-Dec. 19, 1995 109 Stat. 691. Section III (http://www.senate.gov/pagelayout/ legislative/g_three_sections_with_teasers/lobbyingdisc.htm).
3 См.: Этика публичной политики: Из опыта работы Комитета по стандартам публичной сферы Великобритании. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Институт права и публичной политики,
2005. С. 10-17.
4 Например, в Законе о раскрытии лоббистской деятельности США 1995 года (Lobbying Disclosure Act, Section III) дано определение клиента как «любого физического или юридического лица, которое нанимает другое лицо за денежное или иное вознаграждение для осуществления лоббистской деятельности от имени этого физического или юридического лица».
5 Информация размещена на сайте (http://www.lobbying.ru/ index.php?article_id=1240&link_id=10).
6 См.: Любимов А. П. История лоббизма в России. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. С. 11.
7 См.: Там же.
8 См.: Lobbying Disclosure Act of the USA of 1995, Section III.
9 См.: Lobbyists Registration Act of Canada of 1988. Subsection 7, para. 1 (b).
10 См.: Lobbyists Registration Act of Canada of 1988.
11 См.: Governance Arrangements to Ensure Transparency in Lobbying: A Comparative Overview.
12 См.: Любимов А.П. Указ. соч. С. 13.
13 Толстых П. А. Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. М.: Канон+,
2006. С. 207.
14 См.: Любимов А.П. Указ. соч. С. 60.
15 См.: Закон Республики Польша от 7 июля 2005 года «О лоббистской деятельности в правотворческом процессе».
16 Цит. по: Нуреев Р.М. Курс микроэкономики: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. М.: НОРМА, 2002. С. 458.
17 В данной статье мы опустим существующие в юридической литературе дискуссии по поводу определения понятия «объект правоотношения» и его соотношения с понятием «предмет правоотношения» и будем считать эти понятия в сущности равнозначными.
18 Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 23. Ст. 2316.
19 См., например, статьи 22 , 221, 222 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (ред. от 5 февраля 2007 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3813.
20 Полную версию канадского Закона о регистрации лоббистов на английском языке см.: http://laws.justice.gc.ca/en/L-12.4/.
21 Канадский Кодекс поведения лоббистов на английском языке см.: http://www.orl-bdl.gc.ca/epic/site/lobbyist-lobbyiste.nsf/ en/nx00019e.html#code.
22 Изменения в Закон о регистрации лоббистов внесены Законом о федеральном контроле (Federal Accountability Act, 2006, c. 9) и вступят в силу в день, который должен быть определен решением Генерал-губернатора Канады (см.: http://laws. justice.gc.ca/en/showdoc/cs/F-5.5//20071102/en?command= home&caller=SI&search_type=all&officialchapter=2006,%20 c. %209&day=2&month=11&year=2007&search_domain=c s&showall=L&statuteyear=all&lengthannual=50&length=50).
23 Этика публичной политики: Из опыта работы Комитета по стандартам публичной сферы Великобритании. С. 68.
