CC BY
49
А.Е. САВЧЕНКО
Циклы дальневосточной политики Центра: к поиску порождающих факторов
Рассматриваются долгосрочные процессы и устойчивые тенденции в дальневосточной политике России и основные факторы, влияющие на неё. Показано, что эти факторы формируют пространство возможностей и ограничений для развития Дальнего Востока.
Ключевые слова: региональная политика, циклы, проекты, государство, Дальний Восток.
В настоящее время дальневосточная политика России отличается беспрецедентной активностью и масштабом как по объему вложенных средств, так и по разнообразию реализуемых в регионе проектов. За 2002-2012 гг. инвестиции в Дальневосточный федеральный округ (ДФО) увеличились в 13,3 раза и составили более триллиона рублей1. Только в подготовку г. Владивостока к саммиту АТЭС было вложено 679,3 млрд р. за четыре года2. При этом основные деньги, вкладываемые в регион, — государственные, прямо или опосредованно3.
САВЧЕНКО Анатолий Евгеньевич — кандидат исторических наук, научный сотрудник Института истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН, г. Владивосток,
1 [Электронный ресурс]. URL: http://expert.ru/expert/2012/27/mertvyij-vostok/
2 Официальный сайт счётной палаты Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.ach. gov.ru/ru/news/04072012/
3 [Электронный ресурс]. URL: http://expert.ru/expert/2012/27/mertvyij-vostok/
Активная дальневосточная политика традиционно оценивается неоднозначно. Министр по развитию Дальнего Востока В.И. Ишаев видит в ней открывающиеся возможности для страны: «Россия должна развиваться как минимум темпами шесть-восемь процентов в год. Где можно взять такие темпы? Да здесь, в АТР. Тогда в эту сторону и было повернуто строительство дорог, трубопроводов, портов» [1]. Но это точка зрения государственного управленца-дальневосточника. Некоторые столичные эксперты видят в такой политике расточительство ресурсов — «серьезную проблему для развития страны, причем не только пространственного», утверждая, что «в Центре не осознают (или отказываются осознать) масштаб и долговременность происходящих сдвигов, равно как и их последствий — экономических и геополитических. В действительности для решения этих проблем требуется стратегия свертывания активного экономического пространства» [3, с. 31]. Следуя этой позиции, регион надо не развивать, а наоборот, «сворачивать» здесь деятельность, попутно обеспечивая возможности для переезда дальневосточников на запад страны.
На самом деле противоречия в отношении разных политических лидеров к дальневосточной политике государства возникли очень давно, и в начале XX в. они периодически повторяются почти без изменений.
Так, автор современного влиятельного журнала «Эксперт», выступает против внедрения грандиозных проектов, оценивая строительство моста на о. Русский и Дальневосточного федерального университета как «фантастические по объему и нецелесообразности инвестиции» [5]. На что можно повторить слова, произнесенные 31 мая 1908 г. на заседании Государственного совета: «В таких местностях, как Сибирь (которая в то время подразумевала и Дальний Восток. — прим. А.Е. Савченко), дороги должны строиться, так сказать, в кредит, они должны строиться для будущего, потому что настоящего пока ещё нет» [7, с. 457]. А знаменитый государственный деятель С.Ю. Витте пытался убедить Госсовет в том, что России «до поры до времени, гораздо выгоднее оставить Амурский край в том положении, в каком он находится — полудиком, малонаселенном, нежели поднять искусственно экономически чрезвычайное кровообращение в этом крае» [там же, 456]. А в декабре 2009 г. политик В.Л. Иноземцев обращается к читателям со страниц газеты «Известия» с вопросом: «...а зачем сегодня развивать этот регион? Чтобы произвести и продать за рубеж еще больше ресурсов? .Зачем облегчать наполнение бюджета сырьевой рентой, демотивирующей развитие промышленности?» [2].
И разве не современна дискуссия, развернувшаяся в Государственной Думе 28 апреля 1909 г.? Докладчик по вопросу об административном переустройстве Приморской области и о-ва Сахалин, депутат Д.Н. Чихачёв призывал: «.нам нужна правительственная программа, планомерность и постепенность решения дальневосточных проблем.» [7, с. 504]. В ответ на это депутат А.А. Федотов обосновывал нецелесообразность устремления потока денежных средств на «дальневосточные окраины» в то время, когда нужно создавать
могущественное и богатое «ядро» государства. Фактически — это тот же вопрос о необходимости сжатия активного экономического пространства. Кстати, депутат Д.Н. Чихачёв призывал усилить местную администрацию на Дальнем Востоке таким образом, чтобы она была способной преодолевать межведомственные противоречия [там же].
Далее смотрим: 2012 г. — глава Министерства по развитию Дальнего Востока (именно той структуры, которая призвана преодолевать эти противоречия) В.И. Ишаев говорит о необходимости государственного видения перспективы Дальнего Востока, о важности мегапроектов и специальных стимулов по его развитию [1].
Вышеприведенные исторические параллели своей схожестью побуждают задуматься о некоей константе развития Дальнего Востока, которая воспроизводит ключевые проблемы дальневосточной политики. Эта политика, как и роль самого Дальнего Востока в ее формировании и реализации, определялись несколькими факторами, которые по силе и долговременности своего воздействия могут быть отнесены к разряду фундаментальных.
Во-первых, на Дальнем Востоке всегда проживало слишком мало населения, чтобы регион был способен оказывать социально-политическое давление на Центр4. Уровень общенародной поддержки власти и экономическая ситуация в стране в наименьшей степени определяются тем, какую дальневосточную политику проводит высшее руководство. По этой причине Дальним Востоком можно было пренебречь в пользу других задач, что не раз случалось в ХХ в.5
Во-вторых, малый социальный вес региона компенсируется большим, и при этом исторически возрастающим, геополитическим и природно-ресурс-ным значением для страны в целом. По этой причине перед государством неизменно стоит задача не только удержания проживающего здесь населения, но и обеспечения миграционного прироста. Даже в те периоды, когда высшее руководство страны не признавало важности специфической «дальневосточной» политики, отсутствие прироста и начало убыли населения, опасное отставание в демографическом и экономическом развитии региона по сравнению с соседней Китайской Народной Республикой вызывало по меньшей мере досадное чувство нереализованного потенциала территории.
Это «напряжение» между малым значением «здесь и сейчас» и большим потенциалом в «перспективе», порождало цикличность дальневосточной политики — от забвения до усиленной государственной опеки и форсированного развития. С XIX по ХХ в. насчитывается пять «пиков» дальневосточной политики, продолжительностью от 3 до 15 лет, за которыми следовал глубокий спад [7, с. 522]. Как правило, рост интереса к этой территории был вызван или имперскими устремлениями в Азиатско-Тихоокеанский регион, или же
4 В настоящее время, как и большую часть рассматриваемого периода, оно составляло около 5% от общероссийской численности.
5 Самый яркий пример — создание буферной Дальневосточной республики в апреле 1920 г.
опасением потерять Дальний Восток. Существует также и экономическая модель «концептуальных циклов» дальневосточной политики. По А.П. Минакиру, за период с конца XIX в. и по настоящее время смена концепций развития региона происходила в рамках трех блоков (А, В, С), с примерной периодичностью в 10-20 лет [4].
Блок «А» — освоение региона под полным контролем Центра и исключительно на основе централизованных ресурсов (концепции блока «А» соответствуют периодам: 1) с конца XIX в. до поражения в Русско-японской войне; 2) конец 1920-х-середина 1940-х годов; 3) конец 1960-х-середина 1980-х годов; 4) с начала 2000-х годов по настоящее время).
В пределах блока «В» — именно Центр есть главный локомотив развития Дальнего Востока, но с элементами экономической децентрализации (соответствует периодам: 1) 1906-1918 гг.; 2) середина 1940-х-конец 1960-х годов; 3) вторая половина 1980-х-начало 1990-х годов).
Эта в целом преемственная дальневосточная политика и её поступательное развитие дважды прерывались концептуальным циклом «С», в рамках которого Центр фактически самоустранялся как от выработки целей регионального развития, так и от обеспечения ресурсами (с конца 1918 г. до 1920-х годов и с начала 1990 до 2000-х годов) [4].
В историческом контексте нельзя не заметить совпадения циклов с внутренними и внешними факторами функционирования государства.
Дальневосточная политика Центра проводилась в рамках блока «А» в тех случаях, когда государство, во-первых, решало задачи модернизации и/или геополитического усиления, а во-вторых, имело ресурсы, чтобы эти задачи решить; в рамках блока «Б» — когда задачи геополитического усиления отходили на задний план, и в рамках блока «С» — в тех случаях, когда государство испытывало системный кризис и не было способно проводить какую-либо осмысленную политику.
Таким образом, исторический опыт позволяет выделить следующие основные факторы дальневосточной политики: геополитическая ситуация, ресурсная обеспеченность и управленческий потенциал государства.
Геополитическая ситуация может выступать как положительным, так и отрицательным фактором для развития региона. Россия имеет два мощных фланга стратегической обороны на Западе и на Востоке. Если создается сильное напряжение на обеих из них, то Дальний Восток рассматривается Москвой как «бремя/резерв»: регион насыщается войсками, его ресурсы усиленно эксплуатируются в интересах Центра, в то время как социально-экономическое развитие самого региона отодвигается далеко на задний план. Такая стратегия доминировала во второй половине ХХ в. в период конфронтации СССР как со странами блока НАТО, так и с Китаем.
В то же время стабильная геополитическая ситуация на обоих флангах, также имеет отрицательное значение, стимулируя отношение к региону как к «бремени». Пример такой политики мы могли наблюдать все 1990-е годы: страна
выбрала прозападную ориентацию и Дальний Восток, в отсутствии явной угрозы его потерять, отошел на периферию внимания центральной власти.
Наиболее благоприятные условия для того, чтобы при планировании развития регионов учитывалась экономическая перспективность Дальнего Востока, складываются при умеренно-напряженной геополитической ситуации на обоих флангах, когда явно осознаются угрозы, но в то же время открыты пути для международного экономического сотрудничества. При таких условиях, чтобы сохранить суверенитет России на Дальнем Востоке, этот регион требуется «развивать», а не «защищать». Именно такая ситуация сложилась в короткие периоды конца 1960-х, затем — конца 1980-х годов и наблюдается в настоящее время.
Следующим определяющим фактором развития региона выступает ресурсная обеспеченность государства. Дальний Восток поглощает ресурсы страны при любой из выделенных нами стратегий. Даже в стратегии «резерв», в силу слабой освоенности территории и эффектов больших расстояний, требуются гигантские материальные затраты для введения в хозяйственный оборот ресурсов региона. Наиболее затратной является стратегия, нацеленная на раскрытие перспективного потенциала Дальнего Востока (для краткости назовем эту стратегию — «перспектива»), так как помимо расходов на оборону, хозяйственную деятельность, она еще подразумевает значительные траты на политические, социальные, научные и культурные проекты, не гарантирующие быстрого эффекта.
С точки зрения критерия ресурсной обеспеченности государства вполне объяснимы как масштабное освоение региона в 1970-е годы (развитие зоны Байкало-Амурской магистрали), когда страна еще имела средства на мега-проекты, но уже ощущался дефицит ресурсов (стратегия «бремя/резерв»), так и провал попыток модернизации Дальнего Востока конца 1980 и 1990-х годов, когда ресурсов государства перестало хватать даже на текущие расходы (стратегия «бремя»).
Современная попытка модернизации предпринимается в сравнительно комфортных условиях высоких нефтяных цен и имеет шанс на успех. В совпадении с благоприятной геополитической ситуацией и приемлемой ресурсной обеспеченностью государства становится реальным сочетание стратегий «резерв-перспектива». О том, что развитие Дальнего Востока пошло по такому пути, свидетельствуют проекты, реализуемые в Приморском крае и Амурской области: строительство современных судостроительных заводов, космодрома «Восточный» и, в особенности, подготовка г. Владивостока к саммиту АТЭС 2012 г., вызвавшая масштабное и разнообразное инфраструктурное строительство.
Вышеобозначенные факторы позволяют сегодня с оптимизмом смотреть в будущее, но есть и третий, способный нейтрализовать позитивное действие. Речь идет об управленческом потенциале государства, который определяется как способность власти взаимодействовать с ключевыми группами общества и измеряется полнотой реализации принятых решений [9]. Неспособность
органов управления мобилизовать общество на достижение заявленных целей — одна из важнейших причин провала программы модернизации региона конца 1980-х годов — наиболее близкой к сегодняшним проектам по заявленным целям [8].
Неэффективность принимаемых решений и вложенных средств — основные следствия низкого управленческого потенциала государства в России. Во многом именно этим объясняется нежелание власти вкладывать доходы от сверхвысоких цен на нефть в инвестиционные проекты, так как нет гарантии, что будет получен ожидаемый результат. Для Дальнего Востока это означает политику Центра по сценарию «бремя/резерв» — когда централизованные средства будут вкладываться лишь в обеспечение минимальных стандартов существования или же в гарантированно окупаемые (прежде всего сырьевые) проекты. Но стратегия «перспектива» может обернуться негативным опытом и отбить желание у Центра браться за амбициозные проекты в этой части России.
Реализация стратегии «перспектива» предполагает не только совпадение умеренно-напряженной геополитической ситуации с высокой ресурсной обеспеченностью государства, но и требует повышения эффективности государственного управления. Дальний Восток может стать локомотивом модернизации страны при условии, что само государство обретёт способность не только принимать, но и успешно реализовывать стратегические решения. И судя по всему, российское руководство прекрасно понимает, что Дальний Восток сейчас выступает своеобразным полигоном, на котором отрабатываются практики эффективного управления. Об этом, в частности, свидетельствует выступление президента РФ В.В. Путина на Совете Безопасности 20 декабря 2006 г., в ходе которого о программе развития Дальнего Востока было сказано следующее: «Думаю, что опыт подготовки и реализации такого, по сути «пилотного», проекта можно позднее использовать и при планировании программ для развития других территорий страны» [6].
О том, что Дальний Восток находится в центре долгосрочного внимания государства, свидетельствует и повестка дня недавно прошедшего саммита АТЭС во Владивостоке, где из четырёх приоритетных задач как минимум две имели отношение к региону, а именно:
— формирование надежных транспортно-логистических цепочек;
— интенсивное взаимодействие для обеспечения инновационного роста6.
На деловом саммите АТЭС из восьми тем секционных заседаний пять
имели отношение к Дальнему Востоку: 1) «экономическая интеграция: преимущества и побочные эффекты»; 2) «устойчивая энергетика: экономические перспективы»; 3) «инфраструктура как основа устойчивого роста»; 4) «перспективность удалённых регионов»; 5) «человеческие ресурсы как основа развития»7.
6 [Электронный ресурс]. URL: http://rus.apec2012.ru/docs/about/priorities.html
7 [Электронный ресурс]. URL: http://www.asi.ru/announces/2077/
Таким образом, активизация дальневосточной политики в настоящее время обусловлена объективными факторами, сочетание которых открывает для региона благоприятные перспективы. В то же время, историческая цикличность дальневосточной политики позволяет предположить, что за этим подъемом весьма вероятен спад. В связи с этим перед Дальним Востоком стоит задача — воспользоваться благоприятными условиями и максимально нарастить потенциал для способности к саморазвитию. Кроме того, реализуемые в настоящее время на Дальнем Востоке проекты, дают основания предположить, что перед регионом открывается возможность преодоления рассмотренной нами цикличности. Мощная инфраструктура для экспорта углеводородов, Дальневосточный федеральный университет, космодром «Восточный» — все эти проекты могут стать долговременными факторами высокой значимости Дальнего Востока вне зависимости от изменчивой геополитической и экономической ситуации.
Список литературы
1. Интервью В.И. Ишаева журналу «Эксперт» // Эксперт. 2012. № 35. (817) [Электронный ресурс]. URL: http://expert.ru/expert/2012/35/v-moskve-dolzhnyi-ponyat-chto-myi-nichego-ne-prosim
2. Китайский марш // Известия. 2009. 22 декабря [Электронный ресурс]. URL: http://izvestia.ru/news/356770
3. Липман М. Россия — 2020: сценарии развития / М. Липман, Н. Петров // Рабочие материалы. 2012. № 1 [Электронный ресурс]. URL: http:// carnegieendowment.org/files/WP1-2012_2020_Rus.pdf
4. Минакир П.А. О концепции долгосрочного развития экономики макрорегиона: Дальний Восток // Пространственная экономика. 2012. № 1. С. 7-28.
5. Попов А. Мертвый Восток / А. Попов, С. Чернышов // Эксперт. 2012. № 27 (810) [Электронный ресурс]. URL: http://expert.ru/expert/2012/27/mertvyij-vostok/
6. Путин В.В. Вступительное слово на заседании Совета Безопасности. 20 декабря 2006 года. Москва. Кремль [Электронный ресурс]. URL: http://ar-chive.kremlin.ru/appears/2006/12/20/1548_type63374tupe63378tupe82634_11564 8.shtml
7. Ремнев А.В. Россия Дальнего Востока. Имперская география власти XIX-начала XX веков: монография. Омск: Изд-во Омского гос. ун-та, 2004. 552 с.
8. Савченко А.Е. Политический аспект провала стратегии развития Дальнего Востока в 1987-1991 гг. (на примере Приморского и Хабаровского краёв) // Вестинк ДВО РАН. 2009. № 5 (147). С. 125-131.
9. Тилли Ч. Демократия. М.: Ин-т общественного проектирования, 2007. 263 с.
