CC BY
161ТЕМА НОМЕРА ЮРИСПРУДЕНЦИЯ И ЦИФРОВОЕ РАЗВИТИЕ
ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО, БЛОКЧЕЙН-СИСТЕМЫ И ПРАВОВОЕ РАЗВИТИЕ В КОНТЕКСТЕ ЦИФРОВИЗАЦИИ
УДК 342; 34:004; 349.6 DOI: 10.31249/rgpravo/2022. 03.01
КОДАНЕВА С.И.1 ЦИФРОВОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО: ГОСУДАРСТВО КАК ПЛАТФОРМА. (Статья).
Аннотация. Под влиянием стремительно развивающихся цифровых технологий сегодня происходят масштабные трансформации не только в технологической, но и в социальной сферах. Это ставит перед государством серьезные вызовы, адекватно ответить на которые позволит только цифровая трансформация государственного управления. Однако реализация концепции превращения государства в цифровую платформу сталкивается сегодня с рядом препятствий и рисков, которые необходимо учитывать.
Ключевые слова: цифровое правительство; электронное правительство; электронные услуги; цифровые сервисы; цифровые платформы.
KODANEVA S.I. Digital government: the state as a platform. (Article)
Abstract. Under the influence of rapidly developing digital technologies, large-scale transformations are taking place today not only in the technological, but also in the social spheres. This poses serious challenges to the state, which will be adequately answered only by the
1 Коданева Светлана Игоревна, ведущий научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН РАН, канд. юрид. наук.
8
digital transformation of public administration. However, the implementation of the concept of turning the state into a digital platform today faces a number of obstacles and risks that need to be taken into account.
Keywords, digital government; electronic government; electronic services; digital services; digital platforms.
Для цитирования: Коданева С.И. Цифровое правительство: Государство как платформа. (Статья) // Социальные и гуманитарные науки: Отечественная и зарубежная литература : ИАЖ. Сер. 4: Государство и право. - 2022. - № 3. - С. 8-20. DOI: 10.31249/rgpravo/2022.03.01
Цифровые технологии развиваются стремительно в последние десятилетия, и результаты этого развития все сильнее выходят за рамки сугубо технологической области, оказывая все большее воздействие на социум. Появляются новые цифровые отрасли экономики, меняются бизнес-модели, потребительские привычки, поведенческие паттерны, общение все больше перемещается в виртуальное пространство. Естественно, что все эти изменения не могут не затрагивать государство, которое должно не только реагировать на новые общественные отношения путем их нормативной регламентации, но и корректировать свои собственные административные процессы, перестраивать модели взаимодействия с обществом и бизнесом.
Как отмечает А.С. Беденкова, «сама категория состоятельности государства в XXI в. подразумевает создание собственных технологических платформ и собственной модели цифровизации, учитывающей особенности развития страны. Политические лидеры и специалисты в области цифровых технологий говорят о том, что лидирующие позиции в цифровой гонке будут являться гарантом политической стабильности и экономического развития. От уровня освоения новых технологий в государстве напрямую зависит и положение на международной арене»1.
Примечательно, что в юридической литературе до сих пор не сложилось единого понимания сути цифровизации и, соответственно, ее определения. Одни авторы понимают под цифровиза-цией «процесс внедрения информационно-коммуникационных и
1 Беденкова А.С. Трансформация политической системы и цифровые технологии в современной России // Nauka.me. - 2021. - № 3 - C. 39-44. - URL: https://nauka.me/S241328880018117-2-1 (дата обращения: 11.04.2022).
цифровых технологий в деятельность граждан, организаций и органов государственной власти, результатом которого является принципиальное изменение в практике получения, обработки и обмена информацией»1.
Согласно другим определениям, «цифровизация - это использование цифровых технологий для оптимизации бизнес-процессов, повышения производительности труда и улучшения взаимодействия с клиентами. Благодаря цифровизации производственные процессы становятся упорядоченными и четкими»2.
Существуют и сторонники более широкого подхода к феномену цифровизации. Так, М.С. Васильев, Я.Р. Игнатовский полагают, что «цифровизация на современном этапе ее развития представляет собой сложный, многомерный и разнонаправленный макросоциальный процесс кардинальной социокультурной и психологической трансформации общественных отношений, структур и процессов, включая политическое пространство, на основе интенсивного развития и распространения информационных (главным образом новых цифровых) технологий»3.
Следует отметить, что помимо понятия «цифровизации» в последнее время в научной литературе все чаще стало использоваться понятие «цифровая трансформация», под которой понимается «процесс, связанный с разработкой и внедрением цифровых технологий в бизнес-процесс социально-экономических систем всех уровней»4. Применительно к государственному управлению
1 Кабытов П.П., Стародубова О.Е. Влияние цифровизации на реализацию полномочий органов исполнительной власти // Журнал российского права. -2020. - № 11. - С. 113-126.
2 Крот Д.И. Направления развития цифровых сервисов для бизнеса в Республике Беларусь // Социальные новации и социальные науки : [электронный журнал]. - 2022. - № 1. - С. 26-38. - DOI: 10.31249/snsn/2022.01.02
3 Васильев М.С., Игнатовский Я.Р. Цифровизация современной публичной политики: специфика и социальные риски // Известия ТулГУ. Гуманитарные науки. - 2021. - № 1. - С. 15-26. - URL: https://cyberleninka.ru/article/n/tsifrovizatsiya-sovremennoy-publichnoy-politiki-spetsifika-i-sotsialnye-riski (дата обращения: 11.04.2022).
4 Шафиева Э.Т., Гедугошев Р.Р. Сущность, содержание и роль цифровой трансформации в развитии социально-экономических систем // Индустриальная экономика. - 2021. - № 4. - С. 165-169. - URL: https://cyberleninka.rU/article/n/sus chnost-soderzhanie-i-rol-tsifrovoy-transformatsii-v-razvitii-sotsialno-ekonomicheskih-sistem (дата обращения: 11.04.2022).
«цифровая трансформация заключается главным образом во внедрении новых информационных технологий во все компоненты системы государственного управления для качественно нового уровня выработки государственной политики и нормотворчества, планирования, анализа и оценки результатов деятельности. В отличие от бизнеса, в сфере государственного управления приоритетом являются интересы граждан при минимизации затрат ресурсов на выполнение функций и оказание государственных услуг. Именно это является показателем эффективности государственного управления»1.
В последнее время концепция цифровой трансформации, которая изначально появилась в сфере бизнеса, стала использоваться и в государственном управлении, что ознаменовало переход от концепции электронного правительства (e-government) к концепции цифрового правительства (d-govemment). Это обусловлено стремительным развитием так называемых цифровых, или сквозных, технологий (аналитика больших данных, искусственный интеллект, интернет вещей, облачные вычисления и т.д.), которые становятся более доступными для использования и находят все новые сферы применения, включая государственное управление.
Как полагают эксперты Gartner, «цифровое правительство -это правительство, создаваемое и действующее так, чтобы при оптимизации, трансформации и формировании государственных услуг, при принятии важных решений государственного или муниципального уровня использовались преимущества цифровых данных, позволяющих лучше ориентироваться в потоке событий
окружающего мира, делать этот мир более понятным, более про-
2
зрачным и предсказуемым» .
Таким образом, цифровое правительство имеет несколько ключевых особенностей, которые отличают его от электронного правительства:
1) электронное правительство заключается в осуществлении государственных услуг и межведомственного взаимодействия в
1 Балашов А.Н. Цифровая трансформация государственной политики в России // Вестник ОрелГИЭТ. - 2020. - № 3 (53). - С. 140-143. - URL: http://dx. doi.org/10.36683/2076-5347-2020-3-53-140-143 (дата обращения: 11.04.2022).
2 Цифровое правительство // TAdviser. - 2020. - 18.09. - URL: https://www. tadviser.ru/a/549522 (дата обращения: 11.04.2022).
электронном виде. При этом административные процедуры в целом не меняются: гражданин должен обратиться с заявлением в соответствующий орган власти (он может это сделать через сайт нужного ему органа, через МФЦ или через портал госуслуг). То есть переход к цифровому правительству предполагает изменение существующих процедур взаимодействия гражданина с органом власти. Так, в соответствии с паспортом федерального проекта «Цифровое государственное управление» планируется осуществить полный переход к электронному взаимодействию граждан и организаций с государством, для чего будут реализованы реестровая модель, экстерриториальность и механизм проактивности при предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронной форме
2) цифровое правительство отличает от электронного то, что ключевое значение в принятии как управленческих (например, о предоставлении государственной услуги), так и политических (например, о содержании государственной программы или о внесении изменений в нормативные правовые акты) решений будут играть данные, собираемые в режиме реального времени (с помощью датчиков, сенсоров, камер, анализа Интернета и социальных сетей и т.д.) и анализируемые алгоритмами обработки больших данных, а также искусственного интеллекта. Это позволит максимально автоматизировать работу государственных органов, повысит качество принимаемых ими решений.
Как отмечает В.А. Яковлев-Чернышев, подобная цифровая трансформация государственного управления позволит решить целый комплекс современных проблем: уменьшить число госслужащих и сократить расходы на содержание государственного аппарата; снизить нагрузку на государственные органы; минимизировать коррупциогенные факторы; обеспечить более точное
1 См.: Паспорт федерального проекта «Цифровое государственное управление» (утв. президиумом Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности (протокол от 28 мая 2019 г. № 9)) (Приложение № 7 к протоколу президиума Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности от 28 мая 2019 г. № 9). - URL: https://study.garant.ru/#/document/72302270/parag raph/1:0 (дата обращения: 11.04.2022).
выявление проблемных сфер жизни общества, что позволит достичь совершенно нового уровня стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации; оптимизировать деятельность контрольно-надзорных структур, в том числе за счет существенного расширения применения риск-ориентированного подхода; исключить возможность искажения статистических и иных отчетных данных, характеризующих деятельность государственных органов1;
3) структура цифрового правительства намного шире, чем электронного, поскольку оно включает в себя не только органы власти, но и негосударственные организации, коммерческий сектор, граждан и их объединения, которые получают доступ к данным на основе взаимодействия с государством либо предоставляют свои услуги посредством государственных платформ.
Фактически это означает переход к платформенной (сетевой) модели государственного управления. В современном мире платформы стали революционной бизнес-моделью, нарушив считавшиеся традиционными и непреложными законы экономики и трансформировав сознание людей, для которых совершенно естественным стало получать все необходимое, начиная от заказа такси или пиццы и заканчивая кредитом в банке, с помощью своего телефона, «в один клик». Платформы, соединяя поставщиков и потребителей информации и услуг, формируя различные сетевые взаимодействия, создают потенциал для новых государственных цифровых сервисов. Более того, платформы формируют новые сообщества, которые начинают влиять на политику государства. Как совершенно верно подметил А.П. Кочетков, сегодня социальные сети и цифровые средства коммуникации государства и общества становятся площадкой представительства интересов не «молчаливого большинства», а «кричащего меньшинства», интересы и политические предпочтения которого могут не только не совпадать, но и противоречить интересам большинства: «Это поднимает серьезную проблему формирования элитной цифровой демократии, в которой элита будет иметь особый характер. Ее высокий статус
1 См.: Яковлев-Чернышев В.А. Цифровизация государственного управления в Российской Федерации: преимущества и риски // NB : Административное право и практика администрирования. - 2021. - № 2. - С. 42-51. - URL: https:// nbpublish.com/library_read_article.php?id=36011 (дата обращения: 11.04.2022).
станет определяться не прежними критериями - достатком, образованностью, близостью к власти, а доступом к технологиям и наличием опыта пользования ими. Само выделение определенной группы интернет-пользователей, более других готовых к участию в политической жизни, станет проблемой для реальной демократии. Эта нетократическая элита выходит из-под контроля граждан, так как ей никто не делегирует полномочия управлять на основе признаваемых в обществе процедур. Поэтому возникает вопрос: такой ли демократичной вообще будет digital democracy, базирующаяся на волеизъявлении и деятельности самых активных ин-тернет-пользователей?»1.
Таким образом, в процессе цифровой трансформации государственного управления крайне важно учитывать проблему цифрового неравенства, чтобы не допустить формирования этого нового класса цифровых элит, которые свободно владеют современными цифровыми технологиями и в силу этого смогут воспользоваться всеми преимуществами цифрового правительства - платформы.
Вместе с тем государственные цифровые платформы могут стать инфраструктурой, которую будут использовать другие участники цифровой экосистемы для разработки различных приложений общего пользования.
В России концептуальные подходы к формированию государства-платформы впервые были обозначены в докладах, подготовленных сотрудниками РАНХиГС2 и НИУ ВШЭ3. Согласно предложенной в них концепции государство-платформа должна
1 См.: Концепция цифрового правительства как политический проект для России: перспективы реализации в условиях вызовов и рисков цифровизации общества : экспертный круглый стол на факультете политологии МГУ // Власть. -2021. - № 01. - С. 317-331.
См.: Маслов Д.В., Дмитриев М.Э., Айвазян З.С. Отдельные аспекты трансформации государственного управления: процессы и качество. - Москва : Центр стратегических разработок, 2018. - 58 с. - URL: https://cpur.ru/research_pdf/ Certain_Aspects_of_Public_Administration_Transformation.pdf (дата обращения 11.04.2022).
3 См.: Государство как платформа. (Кибер)государство для цифровой экономики цифровая трансформация / М. Петров, В. Буров, М. Шклярук, А. Шаров. -Москва : Центр стратегических разработок, 2018. - 53 с. - URL: https://www. csr.ru/upload/iblock/313/3132b2de9ccefDdb1eecd56071b98f5f.pdf (дата обращения 11.04.2022).
базироваться на сквозной межведомственной цифровизации процессов и создании комплексной организационно-технической инфраструктуры как для предоставления госуслуг, так и для обеспечения деятельности системы государственного управления. Концепция государства-платформы подразумевает переход на проактивное и комплексное оказание госуслуг в цифровом виде на базе платформенных облачных решений и реестровой модели данных; обеспечение онлайн-идентификации граждан и юридической значимости совершаемых ими действий в цифровой среде; электронное взаимодействие бизнеса с потребителями и компаний между собой; переход на преимущественное заключение договоров в электронном виде, цифровое оказание финансовых услуг и сервисов; цифровизацию исполнительного производства, документооборота на базе сервиса «Госпочта» и т.д. Все это должно происходить на единой платформе1.
Соответственно, данная концепция уже начала реализовы-ваться на базе Портала государственных услуг, посредством которого сегодня можно получить доступ не только к государственным услугам, но и к услугам банков (например, подать заявку на «кредитные каникулы»), а также возможность заключать гражданско-правовые договоры, предоставлять банкам доступ к своей персональной информации (например, информации об уровне доходов) для получения кредита и т.д. Таким образом могут формироваться государственно-частные цифровые экосистемы, которые создают много функциональных возможностей для коммерческих компаний, позволяют эффективнее обмениваться информацией между партнерами, а также способствуют внедрению инноваций в государственном секторе за счет не только повторного использования данных, но и повышения качества работы путем использования платформ частного сектора. При этом роль государства заключа-
1 См.: Садовская Т.Д. Актуальные вопросы создания государственной цифровой платформы для оказания мер социальной поддержки населению // Проблемы создания цифровой экосистемы : правовые и экономические аспекты : монография / МГУ им. М.В. Ломоносова, Ун-т имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Моск. отд. Ассоциации юристов России, Международный союз юристов и экономистов (Франция) ; Е.Н. Абрамова, А.П. Алексеенко, С.Н. Белова [и др.] ; под общ. ред. В.А. Вайнапа, М.А. Егоровой. - Москва : Юстицинформ, 2021. -С. 130-147.
ется не только в привлечении частного сектора на свои платформы, но и в стимулировании бизнес-сообщества к созданию своих сервисов, прежде всего с помощью предположения новых концепций государственного регулирования в соответствующих сферах1.
Наконец, развитие государственных платформ может повысить вовлеченность населения в решение различных вопросов жизни местных сообществ за счет расширения краудсорсинга, краудфандинга, моделей совместного потребления, которые уже стали привычными для большинства людей в силу широкого использования подобных частных платформ (таких как Яндекс.Так-си, сервисы бронирования жилья, платформы по привлечению микроинвестиций, (Planeta.ru и Boomstarter) и т.д.).
Такой платформенный подход к государственному управлению, как представляется, позволит решить сразу две проблемы: во-первых, перевести политическую риторику «кричащего меньшинства» в практическую плоскость решения насущных проблем жизнедеятельности конкретной местной общины. Во-вторых, повысить вовлеченность обычных граждан в решение этих проблем за счет использования модели консьюмеризма, которая в последние годы получила широкое распространение и признание в общественном сознании.
Однако необходимо учитывать, что цифровая трансформация, как и любая другая трансформация, подразумевающая кардинальную перестройку существующей системы, сталкивается с множеством факторов, препятствующих ее реализации. Обозначим некоторые из них.
1. Прежде всего, следует учитывать «человеческий фактор». Государственные органы инерционны по своей сути, государственные служащие зачастую не имеют необходимых технологических навыков, поэтому воспринимают любые нововведения «в штыки». Кроме того, как было отмечено выше, цифровая трансформация государственного управления означает сокращение штата государственных служащих, устранение коррупциогенных факторов. Соответственно, государственный аппарат даже будет препятствовать цифровой трансформации. В.И. Меденников замечает: «Если предприятие повышает кадровый потенциал своего
1См.: Стырин Е.М., Дмитриева Н.Е. Государственные цифровые платформы : формирование и развитие. - Москва : Изд. дом ВШЭ, 2021. - 192 с.
16
управленческого звена без использования цифровой трансформации, то прибыль растет на 9%, а при одновременном повышении кадрового потенциала и использовании цифровой трансформации -на 26%. При попытке же внедрения цифровой трансформации без инвестиций в кадровый актив происходит снижение прибыли на 11%. Игнорирование при внедрении цифровой трансформации кадрового менеджмента вообще ведет к снижению прибыли предприятия по сравнению с конкурентами на 24%»1. Очевидно, что аналогичную закономерность можно проследить и в государственном управлении, только речь будет идти не о прибыли, а о качестве оказания государственных услуг и выполнения государственных функций. Поэтому принципиально важно уделять особое внимание именно кадровому потенциалу государственной службы, повышая цифровую и правовую грамотность государственных служащих.
2. В качестве препятствия для цифровой трансформации государственного управления можно выделить отставание правового регулирования от технологического развития. Так, В.А. Яковлев-Чернышев отмечает: «Анализ действующих нормативных актов показывает, что в них присутствуют явные пробелы, связанные с отсутствием базовой терминологии, в том плане, что она должна быть не в одном или нескольких, а во всех юридических документах, для того чтобы не возникало каких-либо ограничений, коллизий и антиномий в законодательстве»2.
Кроме того, можно отметить разноуровневость правового регулирования цифровой трансформации государственного управления (например, Стратегия развития информационного общества утверждена Указом Президента РФ; постановлением Правительства РФ регламентируется система управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федера-
1 Меденников В.И. Социально-экономические последствия внедрения единой цифровой платформы управления в сельское хозяйство России // Социальные новации и социальные науки : [электронный журнал]. - 2022. - № 1. -С. 101-113. - DOI: 10.31249/snsn/2022.01.08
2 Яковлев-Чернышев В.А. Цифровизация государственного управления в Российской Федерации : преимущества и риски // NB : Административное право и практика администрирования. - 2021. - № 2. - С. 42-51. - URL: https://nbpub lish. com/library_read_article.php?id=36011 (дата обращения 11.04.2022).
ции», а паспорт этой национальной программы утвержден протоколом президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам). Очевидно, что юридическая сила этих документов ниже, чем федеральных законов, и, например, в случае, если заложенные в них ключевые показатели или объемы финансирования не найдут отражения в бюджете Российской Федерации и законодательстве, они и не будут исполнены.
3. Как отмечают эксперты, государственное финансирование проектов по цифровизации страны в целом и по внедрению технологий цифрового правительства в частности - недостаточно; для перехода к новой модели необходимо создать как высокотехнологичную инфраструктуру, так и подготовить пул высококвалифицированных специалистов в сфере цифровых технологий1.
4. В качестве сдерживающего фактора формирования платформенной модели цифрового правительства можно назвать опасения части общества относительно возможности формирования новых моделей «цифрового тоталитаризма» и «цифрового контроля» государства за своими гражданами, значительно усилившиеся в период пандемии;
5. Наконец, как представляется, ключевой проблемой реализации модели цифрового правительства в России на сегодня является высокий уровень цифрового неравенства, причем как среди населения, так и между регионами страны. Соответственно, пока не удалось активно вовлечь граждан в процесс принятия решений на интерактивных платформах, усилить запрос на инновационные проекты со стороны гражданского общества и бизнеса. И если, например, в Москве уже много лет функционируют такие проекты как «Активный гражданин» (с 2008 г.) и «Наш город» (с 2011 г.), пользующиеся большой популярностью у москвичей (так, на портале «Наш город» зарегистрированы 1,8 млн человек, которые
1 См.: Концепция цифрового правительства как политический проект для России : перспективы реализации в условиях вызовов и рисков цифровизации общества : экспертный круглый стол на факультете политологии МГУ // Власть. -2021. - № 1. - С. 317-331.
ежедневно помогают решать около 3 тыс. проблем)1, то в других регионах подобные сервисы или отсутствуют, или слабо развиты2.
Помимо этого, И.А. Василенко обращает внимание на неравномерность экономического и демографического развития регионов в масштабах страны: «Разный уровень цифровизации на местах значительно затрудняет переход к новой модели цифрового правительства, повышает политические риски. Сегодня весьма остро встала проблема открытости региональной власти к диалогу с общественностью. И пока мы не решим эту проблему, мы не дадим цифровому правительству в нашей стране эффективно работать»3.
Помимо указанных барьеров для перехода от электронного правительства к цифровому необходимо обратить особое внимание на связанные с этим риски, наглядно проявившиеся в условиях санкционного давления на Россию. На сегодняшний день Российская Федерация имеет довольно серьезную технологическую зависимость от стран Запада, чем последние стали пользоваться в последнее время. Это ставит перед нашим государством крайне важную проблему сохранения своего цифрового суверенитета: «При внешнем внесении искажений (либо, в экстремальном случае, полном разрушении) национальных массивов больших данных государство рискует погрузиться в полный хаос, связанный с невозможностью сколь-либо эффективного управления в интересах самого государства и общества»4. Для достижения цифрового суверенитета необходимо решить целый комплекс задач, начиная от формирования собственной технологической базы, особенно для объектов критической информационной инфраструктуры, и заканчивая задачей обеспечения кибербезопасности. Последнее особенно важно, если учесть, что государство-платформа аккумулирует огромное количество персональных данных граждан.
1 См.: Москва наш город. Портал Мэра Москвы Собянина С.С. - URL: https://gorod.mos.ru/ (дата обращения: 12.05.2022).
2 См.: Концепция цифрового правительства как политический проект для России: перспективы реализации в условиях вызовов и рисков цифровизации общества : экспертный круглый стол на факультете политологии МГУ // Власть. -2021. - № 1. - С. 317-331.
3 Там же. - С. 317-331.
4 Там же.
Таким образом, подводя итог, следует отметить, что в мире в последние годы происходит масштабная цифровая трансформация, которая разрушает старые и формирует принципиально новые общественные отношения как в частной, так и в государственной сферах. У общества сегодня есть серьезный запрос на повышение качества государственного управления, особенно в тех областях, где государство взаимодействует с гражданами, обществом и бизнесом, - при оказании государственных услуг и осуществлении контрольно-надзорной деятельности. Менее заметна для граждан, но не менее важна сфера выработки и реализации политических и управленческих решений. Цифровая трансформация государственного управления, превращающая государство в единую цифровую платформу, позволит удовлетворить этот запрос. Однако реализация соответствующих реформ должна осуществлять поступательно, с учетом возможных рисков и негативных эффектов, о которых было сказано выше.
