CC BY
27
ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО
DOI 10.24412/2227-7315-2022-3-108-112
УДК 347.45.47
О.М. Родионова
ЦИФРОВИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВЫХ ПУБЛИЧНЫХ ЗАКУПОК: ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Введение: внедрение практики устойчивых закупок признается ключевым стратегическим компонентом глобальных усилий по достижению более устойчивых моделей производства и потребления. В условиях цифровизации всех общественных отношений устойчивые публичные закупки не могут оставаться в традиционном формате. В свою очередь правовое регулирование цифровизации устойчивых публичных закупок требует научного осмысления. Цель: выработать предложения по оптимизации правового регулирования процесса закупок в России, обеспеченного цифровыми средствами. Методологическая основа: диалектический и логический, сравнительно-правовой методы исследования. Результаты: проанализирован уровень правового регулирования устойчивых публичных закупок в России и определены его перспективы. Выводы: представляется значимым введение требований об устойчивых закупках в российское законодательство и сохранение частноправового регулирования части отношений, скалывающихся в указанной сфере.
Ключевые слова: устойчивые закупки, публичные закупки, цифровизация публичных закупок, правовое регулирование, государственно-частное партнерство.
О.М. Rodionova
DIGITALIZATION OF SUSTAINABLE PUBLIC PROCUREMENT:
PROSPECTS FOR LEGAL REGULATION
Background: the introduction of sustainable procurement practices is recognized as a key strategic component of global efforts to achieve more sustainable production and consumption patterns. In the context of the digitalization of all public relations, sustainable public procurement cannot remain in the traditional format. In turn, the legal regulation of digitalization of sustainable public procurement requires scientific understanding. Objective: to develop proposals for optimizing the legal regulation of the procurement process in Russia, provided with digital means. Methodology: dialectical and logical, comparative legal research methods. Results: the level of legal regulation of sustainable public procurement in Russia is analyzed and its prospects are determined.
© Родионова Ольга Михайловна, 2022
Доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского права (Саратовская государственная юридическая академия), профессор кафедры гражданского права (Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина); e-mail: omrodionova2014@yandex.ru © Rodionova Olga Mikhailovna, 2022
Doctor of Law, Professor, Department Civil Law (Saratov State Law Academy), Professor, Department of Civil 108 Law (Moscow State Law University named after O.E. Kutafin)
Conclusions: it seems significant to introduce requirements for sustainable procurement into Russian legislation and to preserve the private-legal regulation of part of the relations developing in this area.
Key-words: sustainable procurement, public procurement, digitalization of public procurement, legal regulation, public-private partnership.
Под устойчивым развитием (англ. sustainable development) большинством понимается «...процесс экономических и социальных изменений, при котором природные ресурсы, направление инвестиций, ориентация научно-технического развития, развитие личности и институциональные изменения согласованы друг с другом и укрепляют нынешний и будущий потенциал для удовлетворения человеческих потребностей и устремлений»1. При этом «.внедрение практики устойчивых закупок признается ключевым стратегическим компонентом глобальных усилий по достижению более устойчивых моделей производства и потребления» [1].
В сентябре 2015 г. в ООН была утверждена программа в области устойчивого развития «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года». Документ содержит положения (п. 12.7), в которых определяется необходимость поощрения «.практики государственных закупок в соответствии с национальной политикой и приоритетами»2.
В 2019 г. Центр по упрощению процедур торговли и электронным деловым операциям Организации Объединенных Наций (СЕФАКТ ООН), в сотрудничестве с Комитетом ЕЭК ООН по инновациям, конкурентоспособности и государственно-частному партнерству (далее — Разработчики), разработал Рекомендацию № 43 по политике устойчивых закупок, в которых раскрыты минимальные общие критерии устойчивости процессов закупок для отбора поставщиков из числа микро-, малых и средних предприятий3.
В этих предложениях устойчивые закупки определены как «.процесс, посредством которого государственные органы и частные корпорации стремятся к достижению надлежащего равновесия между финансовыми, экологическими и социальными вопросами при закупке товаров, услуг или работ на всех этапах цикла преобразования цены с учетом их стоимости на протяжении всего срока службы товаров и изделий. К этим вопросам относятся, например, соблюдение основных норм охраны труда и техники безопасности в производственном процессе, а также показатели энергоэффективности и инновационные характеристики закупаемой продукции» (п. 2). При этом разумно отмечено, что «демонстрация соблюдения требований устойчивого развития может создать дополнительную административную нагрузку для участников трансграничной торговли, особенно для поставщиков из числа микро-, малых и средних предприятий (далее — ММСП), участвующих в международных тендерах, когда от них требуется доказать соблюдение конкретных экологических и социальных норм, правил и стандартов» (п. 3).
1 Устойчивое развитие. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/ycTC®4Moe_pa3Bffme (дата обращения: 02.02.2022).
2 URL: http://www.scpclearinghouse.org/resource/2017'global'review'sustainable'public'proc urement (дата обращения:
3 URL: https://unece.org/fileadmin/DAM/cefact/cf_plenary/2019_plenary/ECE_TRADE_C_ CEFACT_2019_07R.pdf (дата обращения: 02.02.2022). 109
Представляется, что проблема избыточной административной нагрузки может быть актуальна только для стран со слабо развитым процессом цифровизации, поскольку при существующем уровне развития соответствующих технологий удаленное предоставление доказательств соблюдения требований устойчивого развития и их цифровой анализ возможны уже сегодня. Сбор данных об организациях или физических лицах, их анализ и обобщение приняли достаточно серьезные масштабы.
Очевидно, настоящей проблемой здесь выступает вопрос о целесообразности, указанных требований к потенциальным контрагентам государственных и муниципальных заказчиков с учетом того, что они уже содержатся в действующем законодательстве, причем в гораздо более конкретной форме. В п. 35 Рекомендации № 43 определено, что «...для достижения в процессе оценки поставщиков измеримых количественных результатов соответствующие показатели должны совмещать экологические и социальные факторы с сопутствующими расходами, которые отделы закупок могут учитывать при оценке предложений поставщиков». К ним относятся (среди прочих факторов) так называемые эксплуатационные, административные и косвенные расходы, использование бывших в употреблении деталей или изделий, возможность их вторичной переработки, стоимость мероприятий по ликвидации, установление минимальных экологических или социальных стандартов для товаров, создание стимулов для соответствия им, закрепление в договорах экологических и социальных обязательств, таких как: возврат упаковки; использование сертифицированных переработчиков электронных отходов; прозрачность и недопущение принудительного труда1. Кроме того, важно чтобы показатели, которые могут варьировать в зависимости от сектора промышленности и масштабов компании, просто были (п. 37).
Представляется, что определение требований о соответствии устойчивым закупкам в рамках частного права обосновано, поскольку их реализация невозможна без закрепления соответствующей правовой формы. Наличие указанных соответствий выступает в качестве юридических фактов, порождающих специфическую правосубъектность у потенциальных поставщиков, подрядчиков, исполнителей государственных и муниципальных контрактов. Содержание такой правосубъектности целиком связано со способностью к заключению, расторжению и изменению государственных и муниципальных контрактов и выглядит очень узкой. Однако ее наличие является принципиальным, поскольку позволяет их отличать от всех иных организаций и физических лиц, не обладающих способностью вступать в закупочные отношения, являющиеся привлекательными, прежде всего, с экономической, но возможно, и иной значимой позиции.
Разумеется, приобретение указанного статуса не означает того, что его обладатель будет соответственно целям устойчивого развития исполнять обязанности из государственных и муниципальных контрактов. Поэтому необходим индивидуализированный контроль со стороны заказчика именно в таком направлении. Кроме того, имеются проблемы в формировании объекта конкретных закупочных отношений и предметов государственных и муниципальных контрактов. Пер-сонализация всех этапов удовлетворения государственных и муниципальных нужд влечет риски злоупотребления должностными лицами своих полномочий.
1 См.: Рекомендация № 43 11 d. URL: http://www.responsiblemineralsinitiative.org/conflict-110 minerals-reporting-template (дата обращения: 02.02.2022).
Выход, который предлагается разработчиками, состоит в создании проектов государственно-частных партнерств (далее — ГЧП).
ГЧП определяется как государственный заказ, поскольку указано, что «принципы, на которых построены традиционные государственные закупки, применимы и к закупкам по контрактам в рамках ГЧП». К ним относятся проведение тендера и необходимость обеспечения прозрачности и недопущения дискриминации на протяжении всего процесса. ГЧП создают так называемую «ситуацию партнерства», когда «.участники со стороны государственного сектора и частного предприятия должны осуществлять реальное сотрудничество в течение длительного периода времени и корректировать оказываемые услуги, финансовые условия и другие договорные обязательства и деятельность в рамках проекта» (п. 21).
Соответственно, соединение возможностей частного и государственных закупок как представляется Разработчикам позволит стимулировать потенциальных исполнителей государственного заказа к соответствию требований устойчивого развития. Со стороны государства необходим лишь более детальный анализ удовлетворенности государственной и муниципальной нужд. Представляется, что эту проблему могут решить скорее лица, которые будут отвечать за разработку программ для ЭВМ и создание баз данных.
Остается проблема повышения издержек для ведения бизнеса в соответствии с требованиями устойчивых закупок. Нейтрализация указанных издержек может быть, очевидно, произведена за счет заключения длительных контрактов, в том числе и в рамках проектов ГЧП, что, соответственно, очень приближает систему закупок к государственному социалистическому планированию, но существует и различие в том, что государство не выступает собственником того имущества, которое используют предприятия для исполнения контрактов. Однако с учетом предшествующего исторического опыта, очевидно, что такие закупки, во-первых, не могут быть распространены на все сферы, во-вторых, требуют детального планирования и возможности оперативной корректировки планов. Такой уровень планирования возможен в рамках использования новейших вычислительных технологий, на что указывалось еще в советское время1 [2].
Необходимо осознавать, что в отличие от субъектов социалистического планирования, исполнители государственного и муниципального контракта не соподчинены с публичными заказчиками, причем даже в случаях ГЧП, которое оформляется соглашением независимых участников, что следует из действующего российского законодательства2. Поэтому в силу правил об изменения
1 Основоположник советской экономической школы стратегического планирования эконо- • мист и кибернетик Н. Ведута обобщил опыт СССР при конструировании им централизованно- § смешанной (гибридной) экономики по образцу механизма свободной конкуренции с включением 1 воздействия рынка на установление пропорций в плане (см.: Ведута Н.И. Социально эффектив- ) ная экономика. М., 1999, 254 с.); Принципы сочетания плана и рынка были изложены им еще 2 в 1971 году в книге «Экономическая кибернетика» (см.: Ведута Н.И. Социально эффективная S экономика. М., 1999. 254 с.).
2 Соглашение о государственно-частном партнерстве, соглашение о муниципально-частном партнерстве (далее также — соглашение) — гражданско-правовой договор между публичным партнером и частным партнером, заключенный на срок не менее чем три года в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Федеральным законом (ч. 3 п. 1 ст. 3) (см.: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муници-пально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 2 июля 2021 г.) // Собр. законодательства
Рос. Федерации. 2015. № 29, ч. I, ст. 4350; 2021. № 27, ч. I, ст. 5179 111
и расторжения договора (ст. 421, 450, 451.1, 451 ГК РФ) указанная оперативность в отношениях может приводить к заключению новых контрактов, поскольку контрагенты могут оказаться не способны или не намерены поддерживать отношения с таким нестабильным заказчиком.
Соответственно, потребуют уточнения и положения указанных статей ГК РФ об основаниях отказа от договора, а также существенности изменения обстоятельств, при наличии которых возможно изменение и расторжение договора. Причем, принципиально важно сохранить исходящее из координации действий участников частноправовое регулирование той части долгосрочных закупочных отношений, которые связаны с реализацией возможности заключения, изменения и расторжения государственных и муниципальных контрактов. Субординационное публично-правовое регулирование в этой части приведет к ситуации аналогичной социалистическому планированию со всеми вытекающими негативными последствиями.
Таким образом, представляется значимым введение требований об устойчивых закупках в российское законодательство и сохранение частно-правового регулирования части отношений, скалывающихся в указанной сфере.
Библиографический список
1. Шадрина Е.В. Устойчивые государственные закупки: миф или реальность // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. 2017. № 50. С. 100.
2. Ведута Н.И. Социально эффективная экономика. М.: РЭА, 1999. 254 с.
References
1. Shadrina E.V. Sustainable Public Procurement: Myth or Reality // STATE ORDER: Management, Placement, Provision. 2017. No. 50. Р. 100.
2. Veduta N.I. Socially Effective Economy. Moscow: REA, 1999. 254 p.
