CC BY
64ЦИФРОВИЗАЦИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ: ПРЕДПОСЫЛКИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ В РОССИИ ПОПОВ Александр Александрович,
соискатель кафедры организации судебной и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия». E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: статья посвящена вопросам цифровой трансформации прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Автор выделяет правовые и организационные предпосылки цифровизации проку-рорско-надзорной деятельности в досудебном производстве и связывает перспективы ее развития с формированием цифровой он-лайн-платформы взаимодействия прокуроров, следователей и дознавателей для работы с единым электронным делом.
Abstract: the article is devoted to questions of digital transformation of prosecutor's supervision over law observance by investigative organs. The author considers law and organizational conditions of digitalization of prosecutor's supervision over law observance on pre-trial proceedings and determines it's development as a creation of a digital online platform for interaction between prosecutors and investigators to work with an electronic case.
Ключевые слова: прокурорский надзор; цифровизация; надзор за следствием; надзор за дознанием; цифровая трансформация; информационно-коммуникационные технологии; прокуратура; уголовное судопроизводство.
Keywords: prosecutor's supervision; digitalization; supervision over investigation; supervision over inquest; digital transformation; information and communication technologies; prosecutor's office; criminal proceedings.
Цифровизация - современный общемировой тренд развития экономики и общества, который основан на преобразовании информации в цифровую форму и приводит к повышению эффективности экономики и улучшению качества жизни [9, с. 47].
Цифровизация затрагивает все сферы жизнедеятельности людей. В России процесс цифровизации характеризуется широким распространением и доступностью мобильных устройств, беспроводных технологий и сетей связи, созданием системы предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, обеспечением возможности граждан направлять в электронной форме индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления [7].
В настоящее время информационно-коммуникационные технологии стали частью современных управленческих систем во всех отраслях экономики, сферах государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка [7].
Внедрение и использование современных информационных и коммуникационных технологий происходит и в прокурорско-надзорной деятельности, являющейся частью системы государственного управления, одной из форм государственного контроля [2, с. 10].
В органах прокуратуры созданы и функционируют отдельные компоненты цифровой среды: АИК «НАДЗОР», АИС «Архивное дело ОП», АИК «КАДРЫ-ОП», Система информационного обеспечения финансово-хозяйственной деятельности, АРМ «Статистика», федеральная государственная информационная система «Единый реестр проверок» (ФГИС ЕРП), государственная автоматизированная система правовой статистики (ГАС ПС).
Между тем, комплексное обследование информационных ресурсов прокуратуры, проведенное Генеральной прокуратурой РФ совместно с Министерством связи и массовых коммуникаций РФ, выявило отсутствие единых стандартов разработки и эксплуатации информационных систем, надежной системы защиты информационных ресурсов и мониторинга их состояния, недостаточный уровень автоматизации контрольно-надзорной деятельности, отсутствие механизмов интеграции с ведомственными и государственными информационными системами, недостаточную оснащенность ком-
пьютерной техникой и высокий уровень ее износа [3, с. 36]. Данный вывод сформулирован по отношению ко всем направлениям (отраслям) прокурорской деятельности, и в частности к надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, в организации и осуществлении которого преобладают (развиты) консервативные начала. Так, характерными чертами организации надзора за исполнением законов в досудебном производстве до сих пор остаются: традиционное (бумажное) делопроизводство, регистрация входящих и исходящих документов в письменных журналах, формирование и ведение надзорных (наблюдательных) производств в не цифровом формате, нарочная передача и получение материалов процессуальных проверок и уголовных дел, копий процессуальных решений, проведение прокурором рабочих совещаний по конкретным уголовным делам при личном участии следователя и т.д.
Некоторые прокуратуры самостоятельно и по собственной инициативе принимают меры, направленные на внедрение информационно-коммуникационных технологий в их деятельность по осуществлению надзора за законностью предварительного расследования, которые, однако, не носят комплексного характера. Например, в прокуратуре Сахалинской области для целей оперативного реагирования на нарушения разумного срока уголовного судопроизводства разработана программа по мониторингу рассмотрения и разрешения сообщений о преступлениях [6, с. 7]. В Приволжской транспортной прокуратуре реализовано программное обеспечение «Система учета материалов проверок и уголовных дел», позволяющее организовать своевременный надзор за законностью решений на досудебной стадии уголовного судопроизводства [4].
Правовой предпосылкой цифровой трансформации всей государственной деятельности выступают следующие правовые документы: Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 гг., утвержденная указом Президента РФ от 09.05.2017 № 203; Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации, утвержденная указом Президента РФ от 01.12.2016 № 642; Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683; Доктрина информационной безопасности Российской <
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2019. № 12(180)
ции, утвержденная указом Президента РФ от 05.12.2016 № 646; программа «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденная распоряжением Правительства РФ от 28.07.2017 № 1632-р, и др.
На базе этих документов стратегического планирования принят основополагающий правовой акт в сфере цифровизации про-курорско-надзорной деятельности - Концепция цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры РФ до 2025 г., утвержденная приказом Генерального прокурора РФ от 14.09.2017 № 627. В Концепции определено текущее состояние информационных систем органов и организаций прокуратуры, закреплены цели, задачи, приоритетные направления и принципы цифровой трансформации прокуратуры, предусмотрены мероприятия по внедрению информационных и коммуникационных технологий в прокурорскую деятельность, этапы и механизм их реализации, а также ожидаемые результаты.
Применительно к цифровизации надзора за исполнением законов в досудебном производстве в Концепции определена задача создать на основе развития функциональных возможностей ФГИС ЕРП, внедрения юридически значимого электронного документооборота и обеспечения интеграции с системой межведомственного электронного документооборота (МЭДО) единую межведомственную цифровую онлайн-платформу взаимодействия руководителей всех уровней правоохранительных и иных государственных органов, прокуроров, следователей, дознавателей для работы с единым электронным делом.
Создание ФГИС ЕРП было предусмотрено Федеральным законом от 31.12.2014 № 511-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Оператором данной информационной системы определена Генеральная прокуратура РФ.
Создание и введение в эксплуатацию ФГИС ЕРП выступает организационно-технической предпосылкой цифровизации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и следствия.
Среди задач ФГИС ЕРП следует назвать: автоматизация функций формирования и ведения реестра плановых и внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, учета результатов таких проверок; автоматизация процессов рассмотрения и согласования в органах прокуратуры заявлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля о проведении проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; обеспечение доступа уполномоченных лиц к информации, обрабатываемой в Едином реестре проверок; предоставление общедоступной информации, содержащейся в ФГИС ЕРП, неограниченному кругу лиц [8, с. 9].
Функциональные возможности ФГИС ЕРП основаны на использовании двух составляющих ее элементов: портала, включающего в себя публичную и непубличную части, и СМЭВ.
Пользователями публичной части портала являются все
граждане, юридические лица и индивидуальные предприниматели. Пользователями непубличной части портала выступают сотрудники органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, работники органов прокуратуры, а также «доверенные» лица (например, уполномоченные по защите прав предпринимателей). Указанным пользователям непубличной части портала ФГИС ЕРП в зависимости от принадлежности к той или иной категории обеспечивается определенный уровень (объем) доступа к функциональным возможностям ФГИС ЕРП. Так, сотрудникам контрольно-надзорных органов предоставляется в переделах установленной компетенции право на внесение данных в информационную систему и контроль этих данных, а также на принятие мер в случае выявления ошибочных (недостоверных) данных. Работники прокуратуры имеют аналогичный объем прав, но с неограниченным доступом к информации. «Доверенные» лица наделяются правом просмотра и выгрузки данных ФГИС ЕРП без возможности редактирования существующих и добавления новых данных о проверках [8, с. 11-14].
Развитие указанных технико-функциональных возможностей ФГИС ЕРП и системы межведомственного электронного взаимодействия будет положено в основу формирования единой цифровой онлайн-платформы взаимодействия прокуроров и субъектов предварительного расследования, имеющей схожую, но более сложную модель построения.
Подобным образом разработана система «Электронное уголовное дело» в Республике Казахстан, которая построена на базе информационной системы «Единый реестр досудебных расследований» (ИС ЕРДР) и интегрирована с судебной информационной системой. Это позволило цифровизовать в Республике Казахстан все стадии уголовного судопроизводства. В ИС ЕРДР предусмотрено функционирование публичной и непубличной частей (секторов).
Публичный сектор предназначен для доступа участников уголовного процесса к материалам электронного уголовного дела, подачи заявлений, жалоб, ходатайств и получения результатов их разрешения.
Непубличный сектор находится в пользовании работников правоохранительных органов, прокуратуры и суда. В данной части информационной системы идет заполнение необходимых учетных сведений и реквизитов электронных форм; создание электронных документов на имеющихся шаблонах и PDF-документов; подписание электронных документов участниками уголовного процесса при помощи электронно-цифровой подписи или планшета подписи; отправка БМБ-оповещения для уведомления либо вызова участников уголовного процесса; электронное взаимодействие с судом в целях обеспечения процессов по рассмотрению уголовных дел и материалов в электронном формате; электронное взаимодействие с экспертами, специалистами для осуществления процедур назначения исследования и получения заключений в электронном формате либо перевода бумажных материалов в электронный формат [5].
Прокурор для обеспечения надзора за исполнением зако-
нов органами предварительного расследования имеет доступ к материалам электронных уголовных дел посредством ИС ЕРДР.
Модуль «Электронное уголовное дело» в случаях, предусмотренных уголовно-процессуальным законом, обеспечивает информирование надзирающего прокурора о принимаемых по электронному уголовному делу процессуальных решениях и предусматривает для прокурора процедуру проверки законности, согласования и утверждения процессуальных решений органов уголовного преследования [5]. Полномочия прокурора реализуются путем ввода электронных документов или вложения PDF-документа в модуль «Электронное уголовное дело», а также заполнения необходимых реквизитов электронных форм.
Переход к осуществлению уголовного судопроизводства в электронном формате позволяет обеспечить реальный, непрерывный и системный прокурорский надзор. Своего разрешения получит такая актуальная проблема как не направление или несвоевременное направление следователями, дознавателями прокурору материалов процессуальных проверок, уголовных дел, копий процессуальных решений. Цифровизация прокурорского надзора за законностью досудебного производства позволит в режиме online выявлять недостатки и упущения в ходе осуществления каждого следственного действия, нарушения закона, а также контролировать сроки предварительного расследования, что обеспечит возможность оперативного прокурорского реагирования без истребования материалов уголовного дела [1, с. 9-10].
Цифровизация надзора за расследованием преступлений возможна только при наличии соответствующей нормативной правовой базы. При этом необходимо решить, идти ли по пути, представленному в Республике Казахстан, и закрепить порядок осуществления уголовного судопроизводства в электронном виде в ведомственном и/или межведомственном акте, либо сделать это на уровне федерального закона.
С нашей точки зрения, представляется обоснованным и целесообразным внесение изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ в части, касающейся закрепления и регулирования основных элементов электронного уголовного процесса, таких как дефиниции используемых понятий (электронное судопроизводство, электронный образ документа, электронный документ и др.), принципы ведения уголовного судопроизводства в электронном виде, права и обязанности участников процесса по использованию информационных систем, разграничение их ответственности, в том числе
должностным лицом обязанности по направлению процессуальных решений, материалов, и т.д. На уровне подзаконного акта, которым, полагаем, должен стать межведомственный акт прокуратуры, органов предварительного расследования и суда, важно раскрыть правила пользования информационной системой, порядок загрузки и выгрузки юридически значимых документов в базу данных, применения электронно-цифровой подписи, требования к электронным образам документов и т.д. Положительный опыт может быть заимствован из судебной системы, в которой обеспечена возможность подачи в суды документов в электронном виде (например, приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 28.12.2016 № 252 «Об утверждении Порядка подачи в арбитражные суды Российской Федерации документов в электронном виде, в том числе в форме электронного документа»).
На основании изложенного, представляется возможным сделать следующий вывод. Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном производстве, как одна из важнейших гарантий обеспечения законности предварительного расследования и защиты прав, свобод и законных интересов участников уголовного процесса, объективно нуждается в проведении масштабной цифровизации, которая позволит повысить эффективность и действенность его организации и осуществления, что в конечном итоге отразится на состоянии законности в ходе производства дознания и предварительного следствия. Правовыми предпосылками для проведения цифровой трансформации прокурорско-надзорной деятельности на досудебных стадиях уголовного судопроизводства выступают принятые высшими должностными лицами и органами государства документы стратегического планирования в сфере построения и развития информационного общества и цифровой экономики в Российской Федерации, среди которых непосредственно касающимся вопросов цифровизации прокурорской деятельности является Концепция цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры РФ до 2025 г., утвержденная приказом Генерального прокурора РФ от 14.09.2017 № 627. В качестве организационных предпосылок цифровизации надзора за расследованием преступлений выступают создание и введение в эксплуатацию Федеральной государственной информационной системы «Единый реестр проверок», развитие ее функциональных возможностей и системы межведомственного электронного взаимодействия, на базе которых предполагается формирование цифровой онлайн-платформы взаимодействия прокуроров, следователей и дознавателей для работы с единым электронным делом. Перевод надзора в электронную форму потребует внесения изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и издания межведомственного правового акта.
связанной с определением момента выполнения уполномоченным Библиография:
1. Беляева И.М., Кусаинова А.К., Нургалиев Б.М. Проблемы внедрения электронного формата уголовного расследования в Республике Казахстан // Вестник ЮУрГУ. Серия «Право». 2018. Т. 18, № 2. С. 7-12;
2. Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации : автореферат дис. ... д-ра юрид. наук. - Москва, 2001, 46 с.;
3. Инсаров О.А., Андреев Б.В. Цифровая трансформация органов прокуратуры Российской Федерации // Вестник Университета прокуратуры РФ. 2018. № 5. С. 35-41;
4. Новость: в Нижнем Новгороде состоялось совещание, посвященное вопросам совершенствования организации работы подразделений полиции по обеспечению безопасности на объектах транспорта [Электронный ресурс] // https://ptpгoc.ш/гu/news/?nid=2511&a=entry.show&sid=1556470214;
5. Приказ Генерального прокурора Республики Казахстан от 03.01.2018 № 2 «Об утверждении Инструкции о ведении уголовного судопроизводства в электронном формате» [Электронный ресурс] // http://adilet.zan.kz/rus/docs/V1800016268;
6. Рябов Н.А. Организация прокурорского надзора за соблюдением органами следствия и дознания разумных сроков уголовного судопроизводства // Законность. 2015. № 6. С. 6-8;
7. Указ Президента РФ от 09.05.2017 № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы» // СПС «КонсультантПлюс»;
8. Федеральная государственная информационная система «Единый реестр проверок» (ФГИС ЕРП). Руководство пользователя, 2018. 154 с.;
9. Халин В.Г., Чернова Г.В. Цифровизация и ее влияние на российскую экономику и общество: преимущества, вызовы, угрозы и риски // Управленческое консультирование. 2018. № 10. С. 46-63.
