CC BY
317
Сапронова Т.П.
ПРАВОВАЯ СТАТИСТИКА КАК САМОСТОЯТЕЛЬНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
Цель: Целью статьи является рассмотрение правовой статистики в качестве самостоятельного раздела прокурорского надзора. Для этого анализируются основные функции прокуратуры, описываются формы отчетности по разным видам прокурорской деятельности.
Методология: В предлагаемой статье используются аналитический, теоретический и формально-юридический методы.
Результаты: Сбор статистических данных происходит по всем направлениям прокурорской деятельности, закрепленным законодательно. В систему прокурорской правовой статистики включена и государственная (федеральная) межведомственная статистическая отчетность. Данные форм федерального статистического наблюдения формируются с учетом контрольных и надзорных полномочий прокурора по проверке достоверности и полноты отражения субъектами учета преступлений. Делается вывод, что прокурор - это единственная процессуальная фигура, которая не заинтересована в искажении статистической информации о результатах расследования. Отсутствие какой-либо заинтересованности в искажении статистической информации о результатах расследования, а, следовательно, и данных о преступности, способствует обеспечению эффективной реализации органами прокуратуры функции надзора в сфере правовой статистики, принятию действенных управленческих решений, направленных на борьбу с преступностью. Именно поэтому статистика выступает как самостоятельное направление деятельности прокурорского надзора.
Новизна/оригинальность/ценность: Исследование раскрывает сущность статистического аспекта деятельности прокурорского надзора, которая обычно не рассматривается как самостоятельное направление деятельности прокурора. Предлагается закрепить в статье 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» ведение прокурором правовой статистики как самостоятельное направление надзорной деятельности. Оригинальность работы подчеркивают исследуемые нормативные акты, к которым автор обращается в ходе исследования. Ценность работы заключается в детальном анализе поднятых в статье вопросов и развернутом ответе на них.
Ключевые слова: прокурорский надзор, правовая статистика, статистические данные, нормативные акты, борьба с преступностью.
Sapronova T.P.
LEGAL STATISTICS AS AN INDEPENDENT DIRECTION OF PROSECUTOR'S SUPERVISION
Purpose: The purpose of the article is to consider legal statistics as an independent section of Prosecutor's supervision. For this purpose, the main functions of the Prosecutor's office are described, and the forms of reporting on various types of Prosecutor's activities are described.
Methodology: The article uses analytical, theoretical and formal legal methods.
Results: Statistical data are collected in all areas of prosecutorial activity that are stipulated by law. The system of Prosecutor's legal statistics also includes state (Federal) interdepartmental statistical reporting. Data from Federal statistical observation forms are formed taking into account the control and Supervisory powers of the Prosecutor to verify the accuracy and completeness of the subjects ' recording of crimes. It is concluded that the Prosecutor is the only procedural figure who is not interested in distorting statistical data on the results of the investigation. It is the lack of any interest in the distortion of statistical data on the results of the investigation, and therefore data on crime, contributes to securing the effective implementation of prosecutorial oversight in the area of legal statistics, the adoption of effective management solutions aimed at combating crime. That is why statistics act as an independent direction of Prosecutor's supervision.
Novelty/originality/value: the Study reveals the essence of the statistical aspect of the Prosecutor's supervision, which is usually not considered as an independent direction of the Prosecutor's activity. It is proposed to fix in article 1 of the Federal law «on the Prosecutor's office of the Russian Federation» the Prosecutor's conduct of legal statistics as an independent direction of Supervisory activity. The originality of the work is emphasized by the studied normative acts, which the author refers to during the analysis. The value of the work consists in a detailed analysis of the issues raised in the article and a detailed answer to them.
Keywords: Prosecutor's supervision, legal statistics, statistical data, normative acts, fighting crime.
В соответствии со статьей 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» [1] прокурорский надзор реализуется в нескольких сферах деятельности, включающих надзор за исполнением
законов и законностью правовых актов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную
деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Таковы основные надзорные функции, или основные направления деятельности, прокуратуры.
Следует учитывать, что информацию о надзоре за исполнением законодательства органами законодательной и исполнительной власти, организациями, их руководителями и иными должностными лицами (так называемый «общий надзор») прокурор должен отражать в статистическом отчете по форме ОН; о надзоре за исполнением законов правоохранительными органами при осуществлении дознания и предварительного следствия - в отчете по форме НСиД «Надзор за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства» (надзор за следствием и дознанием). Информацию о надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, прокурор отражает в отчете «О работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» по форме ОРД (оперативно-розыскная деятельность). Статистическую информацию о результатах надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, которые исполняют уголовные наказания, прокурор отражает в ведомственном статистическом отчете по форме УИС «О результатах надзора за законностью исполнения уголовных наказаний» [2-5].
Осуществляется сбор статистической информации и по другим направлениям деятельности прокурора, которые также закреплены приказами Генерального прокурора Российской Федерации [6], в том числе участие прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел судами, обжалование не соответствующих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Необходимо указать, что на сегодняшний момент в органах прокуратуры существует не менее 20 форм сводной ведомственной отчетности, в основе которых лежат именно результаты надзорной деятельности прокурора.
Государственная (федеральная) межведомственная статистическая отчетность также входит в систему прокурорской правовой статистики. В
нее включены статистические данные о раскрываемости преступлений, пресечении и профилактике преступности, результатах рассмотрения сообщений о преступлении, а также результатах расследования уголовных дел [7].
Данные форм федерального статистического наблюдения формируются с учетом контрольных и надзорных полномочий прокурора по проверке достоверности и полноты отражения субъектами учета преступлений (сотрудниками органов внутренних дел, Следственного комитета России, ФСБ России, МЧС России, службы исполнения наказаний, судебными приставами) сведений в документах первичного учета по уголовному делу.
К таковым относятся статистические карточки различных форм, которые заполняются на каждом из этапов досудебного производства по уголовному делу.
В настоящее время таких статистических карточек шесть: № 1 (на выявленное преступление), № 1.1 (о результатах расследования преступления), № 2 (о лице, совершившем преступление), № 3 (о движении уголовного дела), № 4 (об установленной сумме материального ущерба, результатах его возмещения и изъятия предметов преступной деятельности), № 5 (о потерпевшем), № 6 «О результатах рассмотрения дела судом первой инстанции» [8].
При этом только на основании заполненных реквизитов статистической карточки формы № 1 формируются такие показатели государственной статистической отчетности о состоянии преступности, как совершение преступлений в общественном месте, в том числе на улице, преступлений экономической и коррупционной направленности, в сфере топливно-энергетического комплекса, потребительского рынка и др.
Реквизиты статистической карточки формы № 1.1 содержат данные о совершении преступления в составе группы лиц, организованной преступной группой, несовершеннолетними, женщинами, лицами в состоянии алкогольного или наркотического опьянения, ранее судимыми (совершавшими преступления), при рецидиве преступлений и др.
Излишне говорить, что на основании указанной выше государственной статистической отчетности, а также результатов надзорной деятельности прокурора в сфере правовой статистики формируется объективная статистическая база данных о состоянии преступности в стране [9].
Достаточно активной работе органов прокуратуры в указанной сфере способствует принятая в 2011 году новая редакция ст. 51 Федерального за-
кона «О прокуратуре Российской Федерации» [10], согласно которой за прокуратурой закреплена функция ведения единого государственного статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора, а также учет результатов следственной работы. В рамках действия указанной статьи органами прокуратуры проводятся надзорные проверки достоверности отражения статистических данных.
Только прокуратурой Тверской области в 2019 году выявлено более 31 тыс. нарушений, допущенных субъектами учета преступлений в сфере уголовно-правовой статистики. Из них более 23 тыс. случаев связаны с искажением сведений в учетных документах, характеризующих преступление и лицо, его совершившее, а также о сумме причиненного преступлением ущерба [11].
При этом эффективной деятельности прокуроров на данном направлении способствуют закрепленные законодателям полномочия по устранению нарушений закона в сфере правовой статистики, а в соответствии со ст. 51 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» приказы Генерального прокурора Российской Федерации, касающиеся вопросов статистического учета, обязательны для органов государственной власти.
Согласно данным отчета ведомственного статистического наблюдения, прокурорами принято более 900 мер прокурорского реагирования, включая представления и информацию, направленные в адрес руководителей субъектов учета преступлений, по которым к дисциплинарной ответственности привлечено 294 должностных лица [11].
По прошествии определенного периода времени становится очевидной необходимость передачи работы в указанной сфере именно органам прокуратуры, поскольку прокурор на сегодняшний день - это единственная процессуальная фигура, которая не заинтересована в искажении статистических данных о результатах расследования.
При осуществлении надзора за процессуальной деятельностью правоохранительных органов прокурор не расследует уголовные дела, не проводит рассмотрение поступивших заявлений и сообщений о преступлениях. При этом он имеет доступ ко всем уголовным делам и материалам доследственных проверок.
Именно отсутствие какой-либо заинтересованности в искажении статистических данных о результатах расследования, а, следовательно, и
данных о состоянии преступности способствует обеспечению эффективной реализации органами прокуратуры функции надзора в сфере правовой статистики, принятию действенных управленческих решений, направленных на борьбу с преступностью.
В рамках полномочий, которые предоставлены ст. 51 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», Генеральная прокуратура Российской Федерации разработала специальное программное обеспечение государственной автоматизированной системы правовой статистики (ГАС ПС) [12], которое позволяет реализовать прозрачность, достоверность и полноту учетной информации, в том числе данных о работе прокурора [13] практически во всех сферах прокурорского надзора, включая уголовно-правовой, гражданско-правовой и административно-правовой надзор.
К главным целям создания ГАС ПС относятся совершенствование системы национальной безопасности РФ; обеспечение объективности, оперативности, полноты и достоверности информации о состоянии преступности в стране, раскрываемости преступлений и о судебных актах, связанных с уголовными делами; осуществление оперативного информирования правительства РФ и заинтересованных органов государственной власти в информации о состоянии преступности.
Помимо этого, система предоставляет возможность восстановить порядок событий, начиная от сообщения о преступлении до вынесения судебного решения (постановления), исполнения уголовного наказания и снятия судимости, что позволяет продемонстрировать реальное состояние преступности, уровень раскрываемости преступлений, уровень следственной работы. В целях апробации технологии сбора и обработки статистических данных опытная эксплуатация системы в «пилотной зоне» проводится с февраля 2013 г.
Несмотря на вышеизложенные обстоятельства, деятельность прокурора по осуществлению надзора в сфере правовой статистики в законе не закреплена. При этом в научной и учебной юридической литературе существует единое мнение, согласно которому прокурорский надзор и его виды являются ключевой правовой категорией, раскрывающей и объясняющей содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры [14]. "
При этом, по мнению отдельных ученых-правоведов, «правовое регулирование прокурорской деятельности в рамках конкретных отраслей должно носить полностью самостоятельный
характер, т. е. предмет, пределы и правовые средства надзора должны в каждом случае определяться исчерпывающим способом отдельно применительно к каждой отрасли прокурорского надзора» [15].
В связи с вышеизложенным представляется правильным рассматривать осуществляемую органами прокуратуры функцию ведения правовой статистики как одно из самостоятельных направлений прокурорского надзора.
Последнему способствует и опыт зарубежных стран, отличительной особенностью регистрационной деятельности которых является «электронный прокурорский надзор», в рамках которого в режиме реального времени прокурор контролирует своевременность и законность принятия правоохранительными органами процессуальных решений.
Так, Закон «О государственной правовой статистике и специальных учетах» [16] Республики Казахстан предполагает, что Комитет по правовой статистике и специальным учетам Генеральной Прокуратуры Республики Казахстан выступает в качестве уполномоченного органа, отвечающего за государственную правовую статистику в уголовно-правовой, гражданско-правовой, административно-правовой сферах и ведущего специальную отчетность. Помимо этого, орган имеет законодательно закрепленные контрольные и надзорные полномочия по применению законодательства Республики Казахстан в сфере правовой статистики и правового учета, поскольку централизованная база данных Комитета позволяет прокурору отслеживать состояние уголовного дела, начиная с регистрации преступления и до вынесения судом окончательного решения по конкретному делу.
Принимая во внимание указанные обстоятельства, предлагается закрепить в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» ведение прокурором правовой статистики как самостоятельное направление надзорной деятельности.
Пристатейный библиографический список
1. Федеральный закон от 17.01.1992 № 22-02-1 (ред. от 06.02.2020) «О прокуратуре Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: www/consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_262/9612db5d2407ba1a131cc0 74e3c50f01fb2ddf97
2. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 20.06.2018 № 368 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод че-
ловека и гражданина» по форме ОН и Инструкции по его формированию [Электронный ресурс]. URL: https// gkrfkod.ru/zakonodatelstvo/prikaz-genprokuratury-rossii-ot 20062018-n-368.
3. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 24.01.2017 № 20 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета «Надзор за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства» по форме НСиД и Инструкции по его формированию [Электронный ресурс]. URL: docs. cntd.ru/document/553941975.
4. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 09.07.20159 № 364 «О внесении изменений в приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 15.02.2011 № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_183856/.
5. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.11.2010 № 391 «Об утверждении о введении в действие статистического отчета «О результатах надзора за законностью исполнения уголовных наказаний» по форме УИС и Инструкции по его составлению» [Электронный ресурс]. URL: docs.cntd.ru/ document/552097494.
6. Статистическая отчетность [Электронный ресурс]. URL: https://poznayra.org/s43112t1.html
7. Формы федерального статистического наблюдения № 1-ЕГС «Единый отчет о преступности», № 2-ЕГС «Сведения о лицах, совершивших преступления», № 3-ЕГС «Сведения о зарегистрированных, раскрытых и нераскрытых преступлениях», № 4-ЕГС «Сведения о состоянии преступности и результатах расследования преступлений», № 2-Е «О рассмотрении сообщений о преступлении», № 1-Е «Сведения о следственной работе и дознании», № 2-Е «Сведения о рассмотрении сообщений», № 1-ЕМ «Сведения об основных показателях следственной работы и дознания».
8. Инструкция о порядке заполнения и представления учетных документов. Приложение № 3 к приказу Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России от 29.12.2005 № 39/1070/1021/253/780/353/399 [Электронный ресурс]. URL: https://base.garan.ru/12144358.
9. Сборник Генеральной прокуратуры Российской Федерации «Состояние преступности в России» за январь-май 2020 года [Электронный ресурс]. URL: https// genproc.gov.ru/upload/iblock/0e2/sbornik_5_2020pdf.
10. Федеральный закон от 17.01.1992 № 22-02-1 (ред. от 06.02.2020) «О прокуратуре Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: www/consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_262/9612db5d2407ba1a131cc0 74e3c50f01fb2ddf97.
11. Статистический отчет по форме 11-Стат «О результатах работы прокурора в сфере уголовно-правовой статистики» за январь-декабрь 2019 г. См. Дело № 11-13-2019 прокуратуры Тверской области.
12. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 18.01.2016 № 18 «О проведении опытной эксплуатации государственной автоматизированной
системы правовой статистики» [Электронный ресурс]. URL: docs.cntd.ru/document/456047579.
13. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 18.06.2013 № 295 «Об утверждении и введении в действие Временной инструкции по учету работы прокуроров в органах прокуратуры Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: https://www. garant.ru/products/ipo/prime/doc/70359754.
14. Мельников Н.В. Прокурорский надзор - самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России // Государство и право. 2016. № 5. С. 34.
15. Воронин О.В. О сущности современного прокурорского надзора // Уголовная юстиция. 2018. № 11. С. 188.
16. Закон Республики Казахстан от 22.12.2003 № 510 «О государственной правовой статистике и специальных учетах» [Электронный ресурс]. URL: adilet.zan.kz/ rus/docs/Z030000510.
References (transliterated)
1. Federally"] zakon ot 17.01.1992 № 22-02-1 (red. ot 06.02.2020) «O prokurature Rossijskoj Federacii» [E"lek-tronny"j resurs]. URL: www/consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_262/9612db5d2407ba1a131cc074e3c50f01fb2ddf97
2. Prikaz General"nogo prokurora Rossijskoj Federacii ot 20.06.2018 № 368 «Ob utverzhdenii i o vvedenii v dejstvie statisticheskogo otcheta «Nadzor za ispolneniem zakonov, soblyudeniem prav i svobod cheloveka i grazhdanina» po forme ON i Instrukcii po ego formirovaniyu [E"lektronny"j resurs]. URL: https//gkrfkod.ru/zakonodatelstvo/prikaz-genprokuratury-rossii-ot 20062018-n-368.
3. Prikaz General"nogo prokurora Rossijskoj Federacii ot 24.01.2017 № 20 «Ob utverzhdenii i o vvedenii v dejstvie statisticheskogo otcheta «Nadzor za ispolneniem zakonov na dosudebnoj stadii ugolovnogo sudoproizvodstva» po forme NSiD i Instrukcii po ego formirovaniyu [E"lektronny"j resurs]. URL: docs.cntd.ru/document/553941975.
4. Prikaz General"nogo prokurora Rossijskoj Federacii ot 09.07.20159 № 364 «O vnesenii izmenenij v prikaz General"nogo prokurora Rossijskoj Federacii ot 15.02.2011 № 33 «Ob organizacii prokurorskogo nadzora za ispolne-niem zakonov pri osushhestvlenii operativno-rozy"sknoj deyatel"nosti» [E"lektronny"j resurs]. Rezhim dostupa: URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_183856/.
5. Prikaz General"nogo prokurora Rossijskoj Fed-eracii ot 02.11.2010 № 391 «Ob utverzhdenii o vvedenii v dejstvie statisticheskogo otcheta «O rezul"tatax nadzora za zakonnost"yu ispolneniya ugolovny"x nakazanij» po forme UIS i Instrukcii po ego sostavleniyu» [E"lektronny"j resurs]. URL: docs.cntd.ru/document/552097494.
6. Statisticheskaya otchetnost" [E"lektronny"j resurs]. URL: https://poznayra.org/s43112t1.html
7. Formy" federal'nogo statisticheskogo nablyudeni-ya № 1-EGS «Ediny'j otchet o prestupnosti», № 2-EGS «Svedeniya o liczax, sovershivshix prestupleniya», № 3-EGS «Svedeniya o zaregistrirovanny'x, raskry'ty'x i neraskry'ty'x prestupleniyax», № 4-EGS «Svedeniya o sos-toyanii prestupnosti i rezul'tatax rassledovaniya prestu-plenij», № 2-E «O rassmotrenii soobshhenij o prestuple-nii», № 1-E «Svedeniya o sledstvennoj rabote i doznanii», № 2-E «Svedeniya o rassmotrenii soobshhenij», № 1-EM «Svedeniya ob osnovny'x pokazatelyax sledstvennoj rabo-ty" i doznaniya».
8. Instrukciya o poryadke zapolneniya i predstav-leniya uchetny'x dokumentov. Prilozhenie № 3 k pri-kazu General'noj prokuratury" Rossijskoj Federacii, MVD Rossii, MChS Rossii, Minyusta Rossii, FSB Rossii, Mine'konomrazvitiya Rossii, FSKN Rossii ot 29.12.2005 № 39/1070/1021/253/780/353/399 [E'lektronny'j resurs]. URL: https://base.garan.ru/12144358.
9. Sbornik General'noj prokuratury" Rossijskoj Federacii «Sostoyanie prestupnosti v Rossii» za yanvar"-maj 2020 goda [E'lektronny'j resurs]. URL: https//genproc.gov. ru/upload/iblock/0e2/sbornik_5_2020pdf.
10. Federal'ny'j zakon ot 17.01.1992 № 22-02-1 (red. ot 06.02.2020) «O prokurature Rossijskoj Federacii» [E'lek-tronny'j resurs]. URL: www/consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_262/9612db5d2407ba1a131cc074e3c50f01f b2ddf97.
11. Statisticheskij otchet po forme 11-Stat «O rezul'tatax raboty" prokurora v sfere ugolovno-pravovoj statistiki» za yanvar'-dekabr" 2019 g. Sm. Delo № 11-13-2019 prokuratury" Tverskoj oblasti.
12. Prikaz General'nogo prokurora Rossijskoj Federacii ot 18.01.2016 № 18 «O provedenii opy'tnoj e'kspluatacii gosudarstvennoj avtomatizirovannoj sistemy" pravovoj statistiki» [E'lektronny'j resurs]. URL: docs.cntd.ru/docu-ment/456047579.
13. Prikaz General'nogo prokurora Rossijskoj Federacii ot 18.06.2013 № 295 «Ob utverzhdenii i vvedenii v dejstvie Vremennoj instrukcii po uchetu raboty" prokurorov v organax prokuratury" Rossijskoj Federacii» [E"lektronny"j resurs]. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/70359754.
14. Mel"nikov N.V. Prokurorskij nadzor - samostoya-tel"naya forma osushhestvleniya prokurorskoj vlasti v Rossii // Gosudarstvo i pravo. 2016. № 5. S. 34.
15. Voronin O.V. O sushhnosti sovremennogo proku-rorskogo nadzora // Ugolovnaya yusticiya. 2018. № 11. S. 188.
16. Zakon Respubliki Kazaxstan ot 22.12.2003 № 510 «O gosudarstvennoj pravovoj statistike i spedal"ny"x uchet-ax» [E"lektronny"j resurs]. URL: adilet.zan.kz/rus/docs/ Z030000510.
